IV. — Du pouvoir de l'Empereur

Art. xxiii. — La dignité impériale est transmissible par voie d'hérédité dans la famille impériale régnante.

L'article actuel reproduit presque textuellement l'article III des lois fondamentales de l'État actuellement en vigueur.

Art. xxiv. — Les dispositions (articles v à xxiv, iie partie, tome ier du Gode des lois de l'édition de 1892) relatives à l'ordre de succession, à la majorité de l'Empereur, à la régence et à la tutelle auront l'autorité d'une loi constitutionnelle.

La situation juridique du monarque, comme celle de tout autre pouvoir politique, doit être envisagée à deux points de vue. Au point de vue de la compétence et de l'exercice de son pouvoir ; ensuite au point de vue de son organisation ; dans l'espèce, au point de vue de la transmission héréditaire du pouvoir impérial. La monarchie absolue et la monarchie constitutionnelle se distinguent entre elles au point de vue de l'étendue de leur pouvoir et du mode de leur exercice ; mais pour ce qui concerne leur organisation intérieure (transmission héréditaire, organisation de la régence, condition de l'avènement au trône), tout peut être adapté en bloc aux conditions de la monarchie représentative, ainsi qu'il est arrivé dans la plupart des États européens où l'adoption du régime constitutionnel n'a pas entraîné le changement de la dynastie régnante. Dans certaines constitutions monarchiques, — et c'est, par exemple, le cas de l'Autriche et de beaucoup d'États allemands, — le changement de l'ordre de succession au trône est laissé à l'initiative unilatérale du monarque régnant ou à la décision du

Conseil de famille de la dynastie. Il est évident que cette dernière procédure ne peut pas être considérée comme normale, car les règles qui déterminent la dévolution de l'autorité suprême font incontestablement partie des lois constitutionnelles et doivent être certainement rangées parmi ces dernières dans les pays qui admettent une différence entre les lois constitutionnelles et les lois ordinaires. Si les modifications ultérieures de l'organisation intérieure du pouvoir monarchique ne peuvent pas s'accomplir sans le consentement de la représentation nationale, il n'en résulte pas qu'il faille nécessairement réviser, au moment de l'introduction du gouvernenient représentatif, les lois relatives à la transmission du pouvoir et à la régence ; au contraire, leur maintien marque plutôt la preuve de cette sagesse politique qui veut qu'on ne brise pas, au moment de la réédification de l'édifice politique, les parties qui peuvent être utilement employées dans les nouvelles conditions de la vie. Sans doute les lois, actuellement en vigueur en Russie, relativement à la transmission du pouvoir et à la régence, laissent beaucoup à désirer, et leur examen amènerait forcé, ment à exprimer le vœu d'une modification partielle ; mais, au point de vue pratique, entreprendre toutes ces modifications au moment de la transformation de la monarchie absolue en monarchie constitutionnelle, ce serait compliquer inutilement, sans une nécessité urgente, la question si complexe déjà, et pouvant donner lieu à des conflits dans les rapports à établir entre la dynastie et la représentation nationale. C'est pour ces raisons que nous admettons comme loi constitutionnelle les articles ci-dessus indiqués des lois fondamentales en vigueur. Nous croyons pouvoir rejeter, au contraire, les articles XXV à XXX du même tome, relatifs au Conseil de la Régence ; car ce Conseil consultatif, qui devrait assister le régent, devient un rouage inutile en présence de la représentation nationale et du Conseil des Ministres.

LA LOI FONDAMENTALE DE l'eMPIHE RUSSE

Art. xxv. — L'Empereur, à son avènement au trône, ou arrivé à l'âge de sa majorité, en présence du Tribunal suprême, du Conseil des ministres, du Sénat et du St-Synode et aussi en présence de l'Assemblée nationale, si elle est réunie en session, jure de maintenir et d'observer les lois fondamentales et fait connaître au peuple par un manifeste spécial le serment prêté par lui. Est également astreint au même serinent le Régent au moment de son avènement au pouvoir.

Le serment prêté par le monarque à la loi fondamentale constitue une des garanties complémentaires d'un gouvernement légal acceptées par toutes les constitutions monarchiques. Généralement, cet acte s'accomplit en présence des représentants de la Nation, ce qui est évi- , demment plus conforme à sa signification propre ; mais il ne faut pas perdre de vue qu'il peut arriver que l'Assemblée nationale ne soit pas réunie au moment de l'avènement au pouvoir du monarque. Dans un pays aussi vaste que la Russie, la réunion des membres du Parlement dans la capitale ou dans le lieu de séjour du monarque ne peut pas s'accomplir rapidement. Il est alors possible qu'un intervalle assez long se produise (six mois en cas de dissolution de la Chambre basse) pendant lequel l'obligation du monarque d'observer et de maintenir la loi fondamentale n'aura pas reçu la seule efficace sanction qui puisse s'imposer à un pouvoir irresponsable. Cet état de choses ne serait pas sans danger dans un pays où d'une part l'idée constitutionnelle n'a pas encore pris de racines profondes, et où, d'autre part, une grande importance est attribuée aux cérémonies religieuses. Pour toutes ces raisons, il est conforme au but poursuivi, d'astreindre l'Empereur à la prestation du serment au moment même de l'avènement au pouvoir, et de rendre obligatoire la présence de l'Assemblée nationale dans le cas seulement où elle se trouve sur les lieux. Dans

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le cas contraire, la cérémonie s'accomplira en présence des membres de l'administration supérieure, et notamment du Tribunal suprême qui, d'après les auteurs de ce projet, constitue un pouvoir indépendant à côté de l'Empereur et du parlement, en présence du Conseil des ministres envisagé comme la suprême autorité gouvernementale responsable devant la représentation nationale, en présence du Sénat qui, même dans la Russie constitutionnelle, peut conserver son caractère de tribunal de cassation et de juridiction suprême de la justice administrative. Enfin, la présence du Synode communiquera à la cérémonie un caractère religieux. Le manifeste au peuple lui annonçant la prestation du serment a pour but de conférer à l'accomplissement de cet acte l'importance d'une promesse publique. Si l'Empereur est mineur, le serment est prêté par le Régent qui le remplace ; si l'institution de la régence est motivée par la minorité du monarque, ce dernier, devenu majeur, prête le serment en son propre nom.

Art. xxvi. — Dans le cas où l'Empereur est empêché par la maladie d'accomplir les actes du gouvernement, le Conseil des ministres convoque l'Assemblée nationale, qui doit constater la nécessité de l'organisation de la Régence et décider la mise en vigueur des dispositions rappelées dans l'article XIV relatives au gouvernement et à la tutelle.

Cet article a pour but de combler une lacune importante qui existe dans les lois russes en vigueur relatives à la Régence et aussi dans les lois de quelques autres monarchies européennes, et, notamment, l'absence d'une disposition visant les cas où la folie du monarque ou bien une maladie entraînant avec elle une faiblesse d'esprit et une perte assez prolongée de l'usage de son intelligence le mettent dans l'impossibilité de gouverner. Dans tous ces cas les lois relatives à la régence doivent

entrer en vigueur. La décision relative à leur mise en vigueur doit émaner des Chambres qui constituent le pouvoir suprême du pays. L'initiative doit émaner du Conseil des Ministres qui est responsable des affaires du pays et qui est le mieux placé pour constater l'impossibilité où se trouve le monarque d'exercer ses prérogatives. On trouve une disposition analogue dans la Constitution belge à laquelle notre article est emprunté.

Art. xxvii. — La liste de la maison civile est prise sur le budget de TÉtat ; elle est allouée par l'Assemblée nationale à l'avènement au trône de chaque Empereur pour toute la durée de son règne et ne peut subir de réduction sans son consentement.

L'entretien du chef de l'Etat, y compris les frais de représentation et les frais résultant de l'entretien et de son cabinet et de sa suite, sont toujours supportés parle budget de l'État, même dans les pays républicains. La Constitution exige que le montant de la liste civile soit déterminé par la représentation nationale, mais sans être subordonné ni aux qualités personnelles de l'Empereur ni à la nature de ses rapports avec les Chambres. Dans le cas contraire la fixation de la liste civile courrait le risque de devenir l'objet d'Un débat indigne entre le chef de l'Etat et la représentation nationale. C'est pour cette raison que l'article opte en faveur du système qui fixe la liste du monarque pour toute la durée de son règne. Elle peut évidemment être réduite avec le consentement de l'Empereur. Il va sans dire qu'elle ne peut être augmentée sans le consentement de l'Assemblée nationale.

Art. xxviii. — L'Empereur est le chef suprême de l'État ; sa personne est inviolable. Les personnes qui concourent avec l'Empereur à l'exercice du pouvoir suprême et qui exécutent ses ordres sont responsables conformément aux principes du droit commun.

L'inviolabilité de la personne du monarque et la responsabilité des personnes qui participent à l'exercice du gouvernement est un principe fondamental de toutes les monarchies constitutionnelles. Généralement, les constitutions ne mentionnent que le principe de la responsabilité des ministres, qui, au point de vue légal, sont les seuls conseillers de l'P]mpereur et sont seuls chargés de l'exécution de ses ordres. Mais, comme l'atteste l'histoire, il se présente, dans un régime où les traditions constitutionnelles n'ont pas encore pris racine, des cas où des personnalités autres que des ministres remplissent ce rôle. C'est pour remédier à cette situation qu'il a été utile de proclamer le principe général de la responsabilité de toutes les personnes qui participent à l'exercice du gouvernement et se trouvent chargées de l'exécution des ordres du souverain. Cette dernière disposition a une importance particulière en Russie, où la bureaucratie et même les Tribunaux sont pénétrés de cette idée qu'un ordre émanant de l'Empereur couvre absolument la responsabilité de la personne chargée de son exécution.

Art. xxix. — Aucun des actes de l'Empereur, agissant pour l'exercice de ses fonctions gouvernementales, ne peut avoir une valeur légale, s'il n'est contresigné par un ministre qui, en apposant son contreseing, en assume la responsabilité.

Le contreseing du ministre et la responsabilité ministérielle qui en résulte constituent un trait essentiel du Gouvernement représentatif aussi bien dans les monarchies que dans les républiques, telles que la France, où le Président est totalement ou partiellement irresponsable . Cette exigence est si claire et si connue qu'il suffit de la rappeler par une brève mention. Faisons seulement remarquer que les prérogatives impériales, dont il sera parlé dans les articles suivants, ne pourront dans aucun cas être exercées sans la participation des ministres responsables.

Art. xxx. — L'Empereur exerce le pouvoir gouvernemental. Il déclare la guerre, conclut la paix et les autres conventions internationales avec les puissances. Les conventions commerciales, de même que toutes celles qui engagent les finances de l'Etat ou qui ont pour effet de modifier ou de compléter des lois en vigueur, ne deviennent valables qu'après avoir été approuvées par l'Assemblée nationale.

On oppose le pouvoir gouvernemental au pouvoir administratif. Le premier ne se ramène pas à une simple exécution des lois, mais, tout en se renfermant dans les limites légales, a pour but de donner l'impulsion et une direction générale à la politique de l'Etat. Le pouvoir gouvernemental est dans tous les pays confié au chef de l'Etat, monarque ou Président de la République ; il faut ajouter pourtant que dans les pays où le régime parlementaire a reçu son entier développement ce pouvoir est exercé en fait par le ministère. — Font partie de l'exercice du pouvoir gouvernemental, avant tous les autres, les actes relatifs à la politique extérieure. Ils rentrent dans la compétence du pouvoir gouvernemental, non seulement parce que, de leur nature même, ils constituent des actes de Gouvernement et non des actes législatifs, mais parce que la gestion des relations extérieures exige des conditions de célérité et de secret incompatibles avec la participation à ces actes de la représentation nationale. Mais, d'autre part, certains actes de la politique extérieure, conformément à la pratique constitutionnelle généralement admise, exige le concours de la représentation nationale quand ils sont particulièrement importants ou quand ils sont de la compétence du pouvoir législatif. Telles sont les conventions qui engagent les finances de l'État ou celles dont l'exécution est impossible sans entraîner avec elles des modifications législatives.

Appartiennent à cette dernière catégorie les conventions relatives à la cession et à l'acquisition de terri-

toires, que notre article passe sous silence, parce que la nécessité du consentement national est déjà imposée par l'art. XXXI de ce projet. Certaines constitutions comme, par exemple, la Constitution française, exigent le consentement de la représentation nationale pour la déclaration de la guerre. Mais cette disposition est sans grande portée pratique et est souvent d'une application impossible. Il est tout d'abord évident que, dans l'hypothèse d'une agression émanant d'une autre puissance, le gouvernement a le droit et le devoir de commencer les opérations militaires de la défense du pays avant d'avoir obtenu à cet effet l'autorisation du Parlement. Les juristes français reconnaissent ces difficultés, et les distinctions qu'ils proposent entre la guerre offensive et la guerre défensive échappent à une définition précise. La déclaration de la guerre est une simple formalité dont l'accomplissement n'intervient que quand les incidents antérieurs ont rendu inévitable la guerre entre deux puissances. Comme la gestion des affaires extérieures est concentrée entre les mains du gouvernement, alors même qu'il serait privé du droit de déclarer la guerre, il n'en serait pas moins libre de la rendre inévitable. Ensuite, le droit de déclarer la guerre attribue au gouvernement un droit, une faculté limitée en fait par la responsabilité ministérielle et par la nécessité de solliciter du consentement de la représentation nationale les ressources considérables exigées par la guerre.

Art. xxxt. — L'Empereur sanctionne et publie les lois, et édicté, dans les limites prévues par les dispositions législatives, les règlements nécessaires pour leur exécution, sans pouvoir suspendre l'action des lois par des mesures générales ou individuel,! es. Les règlements qui complètent les lois ne peuvent être édictés que s'ils sont prévus et autorisés par les dispositions législatives.

Les auteurs de ce projet, en accordant à l'Empereur le droit de sanctionner les lois, ont été guidés autant par l'exemple de la majorité des Constitutions monarchiques que par cette considération que le veto impérial ne saurait être sous le régime parlementaire opposé à son corollaire, la responsabilité ministérielle, que dans les cas où le souverain, en agissant ainsi, croirait pouvoir s'appuyer sur la majorité de l'opinion publique, c'est-à-dire dans des cas où l'usage de ce droit ne peut prêter à aucun arbitraire. — Le législateur ne peut prévoir tous les détails de l'exécution de la loi ; de là découle la nécessité de laisser aux organes du Gouvernement et surtout au chef de l'Etat la faculté d'édicter des règlements obligatoires. (Les règlements ne doivent pas être confondus avec les instructions, qui ne sont obligatoires que pour les fonctionnaires soumis hiérarchiquement à l'autorité dont la circulaire émane.) Ces ordres émanant du monarque s'appellent décrets réglementaires, aussi bien que les autres actes de l'empereur qui imposent certaines obligations aux particuliers et aux fonctionnaires publics. Au point de vue de leur teneur, les règlements peuvent être divisés en trois catégories : i° Ceux qui assurent l'exécution de la loi ; 2° Ceux qui complètent la loi ; 3° Les règlements extraordinaires. Les règlements de la ire catégorie déterminent le mode et la procédure de l'exécution des lois, ainsi qu'il résulte de leur dénomination ; ils ne peuvent apporter aucune modification à la législation en vigueur, mais, comme l'histoire nous donne des exemples de quelques interprétations extensives de cette faculté tentées par quelques souverains tels que Jacques II en Angleterre et Charles X en France, nous croyons utile d'ajouter, à l'exemple de la Charte française de i83o et de la Constitution belge, que les règlements de l'Empereur ne pourront suspendre totalement ou partiellement les lois en vigueur. — Pour ce qui concerne les règlements qui complètent les lois, ils sont indispensables, parce que le législateur, avec sa procédure lente et compliquée, n'arrive pas toujours à temps pour réglementer les nouvelles conditions sociales

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qui réclament une solution juridique. Contrairement aux règlements de pure exécution que l'Empereur a le droit d'édicter en vertu des attributions normales du pouvoir exécutif, les règlements de la dernière catégorie ne peuvent être pris qu'en vertu d'une autorisation du pouvoir législatif. Pour que ces règlements se renferment dans leur limite, qui consiste à compléter la loi, et non à édicter des dispositions législatives nouvelles et indépendantes, il faut que l'autorisation qui tend à investir le pouvoir exécutif d'une prérogative exceptionnelle dans la matière n'affecte pas une forme générale. Ainsi, pour donner un exemple, la loi qui prévoit le relèvement du tarif douanier doit en même temps contenir une autorisation spéciale ayant pour objet de fixer les chiffres exacts des droits à percevoir. — Pour ce qui concerne les règlements extraordinaires, on entend pas là des règlements édictés dans les cas d'une extrême urgence et qui servent non seulement à compléter la loi, mais aussi à y déroger : par exemple, en cas de disette, la cherté des vivres peut obliger le Gouvernement à interdire par une mesure générale exceptionnelle l'exportation du blé, si les Chambres ne se trouvent pas réunies à ce moment. La même éventualité peut se présenter quand une épidémie, une insurrection ou tel autre événement se produisent. Dans certaines constitutions, le Gouvernement jouit de la prérogative d'édicter dans de pareilles circonstances des règlements exceptionnels ou des lois provisoires sous la responsabilité collective du Conseil des ministres, avec l'obligation de soumettre ces mesures exceptionnelles à l'acceptation des Chambres, soit qu'elles soient convoquées expressément à cet effet, soit au cours de la prochaine session. Mais, comme Fexercice de ce droit, ainsi que le démontre suffisamment la pratique constitutionnelle de l'Autriche, peut recevoir une application des plus larges, et prêter à des abus, nous préférons le système anglais qui ne prévoit pas l'usage de ce pouvoir exceptionnel. Si le gouvernement se considère comme tenu de les adopter, il agit à ses risques et périls, sauf à obtenir plus

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tard l'approbation du parlement. Dans ce système, les règlements extraordinaires sont au point de vue constitutionnel en principe entachés d'illégalité, mais, si leur nécessité se trouve démontrée, le parlement dans sa prochaine session les déclare après coup légales, et dégage ainsi la responsabilité ministérielle. Ce système, qui oblige les ministres à justifier devant la représentation nationale chacun de leurs actes illégaux, et les astreint ainsi à une extrême prudence dans leur recours aux mesures exceptionnelles, est adopté par notre projet, et c'est pour cette raison que l'article XXXI passe sous silence les règlements qui remplacent ou modifient les lois en vigueur.

Art. xxxii. — L'Empereur convoque l'Assemblée Nationale et clôt les sessions. Il peut prononcer la dissolution de la Chambre des représentants, pourvu que les élections aient lieu dans les quatre mois et que la nouvelle Chambre soit convoquée au plus tard dans les six mois qui suivent la dissolution.

Le décret de dissolution doit indiquer également la date des élections et de la convocation de la nouvelle Chambre.

Le système de la non-permanence des Chambres, le système des sessions législatives qui laisse au chef du pouvoir exécutif le droit de convoquer, d'ouvrir et de clore les sessions, dégagé tout d'abord par la pratique constitutionnelle de l'Angleterre, a été adopté ensuite comme conforme aux exigences de la vie publique par les constitutions de presque tous les autres pays. Certaines constitutions, en outre, fixent un jour de l'année où le parlement se réunit de plein droit s'il n'est pas convociué antérieurement par le gouvernement; elles déterminent aussi la durée minima d'une session annuelle ordinaire. L'article précité ne contient pas de disposition analogue, d'abord parce que le système du vote du budget annuel

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exige forcément la convocation annuelle des Chambres, ensuite parce que la détermination du minimum de délai pour la durée des sessions ne peut être faite qu'après une certaine expérience parlementaire, ce qui n'est pas précisément le cas d'un pays qui essaie de s'initier au régime représentatif. La prérogative du chef de l'Etat de dissoudre la Chambre ou de mettre fin à la durée du mandat représentatif avant l'expiration de sa durée normale a pour but d'assurer un moyen pacifique de résoudre les conflits, soit entre la Chambre et le Gouvernement, soit entre les deux Chambres. Le conflit est tranché en dernier ressort par la sentence du corps électoral qui tantôt renvoie l'ancienne majorité et par là même l'approuve, tantôt lui marque sa désapprobation en renvoyant au parlement une nouvelle majorité. Pour que le droit de dissolution ne devienne pas entre les mains du pouvoir exécutif un moyen de gouverner sans le concours des Chambres, il est indispensable que la mise en mouvement de ce droit soit subordonnée à une nouvelle élection et à une convocation de la Chambre nouvellement élue dans un délai déterminé qui ne puisse pas être dépassé. La plupart des constitutions exigent que les nouvelles élections aient lieu et que la nouvelle Chambre soit convoquée dans les deux ou trois mois qui suivent la dissolution, mais pour ce qui concerne la Russie ce délai doit être prolongé, étant donné l'immensité de son étendue qui entrave forcément la marche de la vie constitutionnelle. Dans certains pays, comme par exemple en Belgique, le droit de dissolution s'applique aussi bien à la Chambre haute qu'à la Chambre basse, car l'une et l'autre contiennent un élément électif, mais, en vertu du projet actuel, l'Empereur ne peut dissoudre que La Chambre des représentants et non le Grand Conseil des zemstvos, parce que ce dernier, conformément aux articles XXXVII et XXXIX, ne se recrute pas à l'élection directe, mais se trouve élu soit par les assemblées des zemstvos, soit par les conseils municipaux de certaines villes. En vertu de cet article, l'Empereur peut prononcer la dissolution de la Chambre des représentants, mais non

du Grand Conseil des zemstvos : ce dernier est élu, en effet, en vertu des articles XXXVII à XXXIX, non pas directement par la nation, mais par les assemblées gouvernementales et par les assemblées locales de certaines villes. Ces assemblées, soustraites, par leur composition, aux lluctuations de l'opinion publique, que reflètent les masses populaires, appliquent une ligne de conduite politique plus suivie, représentée par une majorité plus solide et permanente. Il est difficile de supposer que la dissolution puisse avoir pour effet la modification de la composition de leur majorité. Le renouvellement du Grand Conseil des zemstvos ne peut se produire qu'à la suite du renouvellement des assemblées locales dont il émane conformément aux prévisions de la Constitution.

Art. xxxiii. — L'Empereur nomme et révoque les ministres et tous les autres fonctionnaires publics pour la nomination et la révocation desquels la loi n'a pas prévu de règles spéciales.

Art. xxxiv. — L'Empereur commande les armées de terre et de mer de l'empire russe ; c'est de lui qu'émanent les promotions aux grades ; il dispose de tous les emplois et de toutes les fonctions dans les armées de terre et de mer. Il révoque directement ou y fait procéder par des personnes qui lui sont subordonnées.

Art. xxxv. — L'Empereur a le droit de grâce et de commutation de peines avec les restrictions qui sont formulées dans l'article LXV relatif aux ministres.

Les trois articles précités investissent le chef de l'État des attributions que lui reconnaissent toutes les constitutions monarchiques ou républicaines.