V. — Assemblée nationale

Art. xxxvi. — L'Assemblée nationale est composée de deux Chambres : le Grand Conseil des zemstvos et la Chambre des représentants. Le Grand Conseil des zemstvos est composé des délégués choisis par les assemblées locales des gouvernements et par les conseils municipaux des villes dont la population dépasse 126.000 habitants. La durée du mandat de ces délégués est celle du conseil local qui les élit.

Le Grand Conseil des zemstvos, conformément à ce projet, est composé de délégués de tous les conseils des gouvernements de l'Empire russe (les régions dans le sens administratif sont considérées comme des gouvernements par notre projet ; voir art. LVI) et de toutes les villes qui jouissent d'une autonomie municipale. Le chiffre de 1 25.ooo est adopté parce que c'est le chiffre qui, d'après le projet de loi électorale, confère à la ville le droit d'avoir un député à la Chambre des représentants. La durée du mandat des députés choisis par les conseils locaux n'est pas la même parce que les conseils municipaux et les conseils des gouvernements reçoivent actuellement des mandats dont la durée varie. C'est là une pratique à laquelle nous ne tenons pas à apporter de modifications, et cependant si cette pratique est conservée la fixation d'un délai uniforme devient extrêmement incommode. Ainsi la fixation de la durée uniforme de 3 ans aurait eu les résultats suivants : certains conseils auraient été appelés à choisir leurs députés deux fois au commencement et à l'expiration de leur mandat et les députés élus par les assemblées locales avant l'expiration de leur mandat auraient pu conserver l'exercice de leurs fonctions tout en ne répondant pas peut-être par leur programme

aux aspirations de la nouvelle assemblée dont ils sont réputés être les représentants. La fixation d'un délai uniforme de 4 ans aurait offert encore des inconvénients encore plus graves, car elle aurait mis certaines assemblées locales dans l'impossibilité absolue d'exprimer leurs idées politiques par la nomination d'un délégué. D'autres assemblées locales auraient été appelées à choisir des représentants pour un délai qui dépasse la durée de leur mandat. D'ailleurs la différence de la durée du mandat des élus de l'assemblée locale aura cet excellent effet de provoquer le renouvellement partiel et fréquent du Grand Conseil des zemstvos, et par là même marquera des tendances plus stables, plus permanentes, par opposition à la Chambre basse qui, renouvelable en une seule fois, traduira des fluctuations plus brusques de l'opinion publique. Les gouvernements dont la population ne dépasse pas 5oo.ooo habitants désigneront un seul membre du Grand Conseil ; ceux dont la population s'élève de 5oo.ooo à 1.000.000 d'habitants en désigneront deux; de i à 2 millions, trois ; de 2 à 3 millions, quatre ; de 3 millions et au dessus, cinq. Pour ce qui concerne les villes, celles dont la population comprend de i25.ooo à 200.000 habitants délèguent un seul représentant au Grand* Conseil ; celles dont la population s'élève de 200.000 à 400.000 en délèguent deux; celles de 400.000 à 1. 000.000, trois; celles d'un million et au dessus, quatre. La population des villes qui ont leurs représentants est déduite du contingent total de la population du gouvernement.

La fixation de l'étendue de la circonscription électorale par une mesure législative laisse toujours une certaine place à l'arbitraire. Voici les idées qui nous ont guidés dans la matière. En premier lieu, les gouvernements, étant donné la grande diversité de leur étendue, ne peuvent prétendre à la même représentation ; une certaine proportionnalité est indispensable à établir entre l'importance de la population et le nombre de députés. Ensuite, les grandes villes ont droit à une représentation plus forte au Grand Conseil comparativement aux gouver-

nements. Leurs intérêts sont trop distincts de ceux des campagnes pour qu'on puisse adopter un régime qui absorberait les électeurs urbains dans la masse des votes ruraux. Et cela d'autant plus que la population urbaine n'est pas assez importante pour qu'on puisse croire qu'elle est garantie suffisamment par l'attribution d'un droit électoral identique à celui exercé par les campagnes. D'après les bases ci-dessus indiquées, voici quelle sera la composition du Grand Conseil.

Pétersbourg et Moscou, chacune 4 députés, soit 8

Varsovie et Odessa 3 » » 6

Kiev, Riga, Lodz 2 » » 6

Vilna, Kazan, Saratov, Tachkent,

Tiflis, Kharkov ....... i » » 6

En tout, les grandes villes auraient 26 représentants.

Pour ce qui concerne les assemblées des gouvernements : Les 5o gouvernements de l'Europe

de Russie auront . i65 représentants

Les 10 gouvernements du royaume

de Pologne . . 23 —

Les 11 gouvernements du Caucase 22 —

Les 8 gouvernements de Sibérie i5 — Les 9 gouvernements de l'Asie du

Centre et des Steppes 18 —

En tout les 88 gouvernements auront 243 représentants. Le nombre total des membres du Grand Conseil s'élèvera à 269.

Art. xxxix. — L'élection des membres du Grand Conseil se fait dans les assemblées des gouvernements au cours de la première session ordinaire et dans les conseils municipaux au cours de l'une des trois premières séances après le renouvellement. Si le membre du Grand Conseil cesse d'exercer ses fonc-

tions par suite de décès, de démission, ou pour d'autres causes, le conseil municipal ou l'assemblée du gouvernement le remplace par un autre pour la durée qui reste à courir. L'élection des représentants au Grand Conseil se fait au scrutin secret; les membres des zemstvos de gouvernement élus par des villes qui sont directement représentées au Grand Conseil ne prennent point part à l'élection des délégués des zemstvos ; quant au reste, la procédure de l'élection est déterminée par les assemblées qui procèdent à l'élection.

Art. xl. — La Chambre des repfésentants est élue pour trois ans. Elle peut être dissoute par l'Empereur avant l'expiration de son mandat conformément aux conditions déterminées par l'art. XXXII de notre loi fondamentale.

La durée de trois ans est une des moins longues parmi celles qui sont adoptées actuellement, elle existe en Norvège, Suède, Danemark, Suisse, Bulgarie et dans quelques autres petits États. Elle existait autrefois dans l'empire allemand et en Prusse: en 1888, cette durée fut élevée à 5 ans, conformément au désir du gouvernement et sur l'initiative du parti conservateur. La durée biennale n'existe qu'aux États-Unis. La France et la Belgique ont adopté la durée de 4 ans, en Hongrie la durée du mandat de député est de 5 ans, en Autriche, de 6 ans, en Angleterre, de 7 ans. La logique de la démocratie pousse vers l'abréviation de cette durée, ce qui oblige le corps législatif à se mettre plus souvent en contact avec le peuple. En outre, de fréquentes élections constituent le meilleur moyen d'éduquer le sentiment politique de la nation. Aussi est-il utile de multiplier les appels à l'élection. Pourtant il y a des limites qui ne peuvent pas être dépassées. D'abord, les élections législatives reviennent

cher au gouvernement central, aux gouvernements locaux, aux partis politiques, puis, en dernière analyse, aux populations elles-mêmes. Ensuite elles entraînent une tension trop aiguë de l'attention et des forces publiques. On sait que, même en des pays où la vie politique est aussi développée qu'en Suisse, les fréquentes élections générales et locales alternant avec le référendum ont eu pour conséquence l'accroissement du nombre d'abstentions, très considérable comparativement à celui qu'on constate dans les pays où comme en France ou en Allemagne les votes sont moins fréquents. Enfin la procédure électorale ellemême exige une perte de temps excessive, qui peut s'élever jusqu'à 6 mois.

Pour ce qui concerne le droit de dissolution des Chambres, il est reconnu partout au chef de l'Etat, sauf en Norvège. La Suisse et les Etats-Unis ne l'ont pas inscrit dans leur Constitution parce qu'ils n'admettent pas le régime parlementaire, parce que le pouvoir exécutif, aux Etats-Unis, non seulement est indépendant du pouvoir législatif, mais peut exercer sur lui une influence considérable par un large usage du droit de Veto. La dissolution anticipée de la Chambre est, comme nous l'avons dit, souvent le seul moyen de trancher un conflit entre les pouvoirs exécutif et législatif par l'appel au peuple.

Art. xli. — La Chambre des représentants est élue au suffrage universel direct et au scrutin secret. Est électeur et éligible à la Chambre des représentants tout citoyen de l'empire russe mâle et majeur, sauf ceux qui font partie de l'armée active, qui appartiennent à la police (dans les villes ou dans les districts), qui sont mis en tutelle, qui sont privés de tout ou partie de leurs droits en vertu d'une sentence judiciaire ou qui sont soumis à une instruction pour une infraction pouvant entraîner une peine qui ait comme conséquence la restriction de leurs droits.

Le mémoire explicatif développe les raisons sur lesquelles repose cet article. Nous écartons les restrictions tirées de considérations de fortune, de classes, ou d'ordres.

Art. xlii. — La loi électorale déterminera la composition de la liste électorale et la procédure de l'élection à la Chambre des représentants.

Art. xliii. — Une personne ne peut pas faire partie simultanément des deux Chambres.

Art. xliv. — Les membres des deux assemblées reçoivent une indemnité déterminée par la loi.

La gratuité du mandat parlementaire reconnue par certaines constitutions (en Angleterre, en Allemagne) rend difficile l'accès à la Chambre des hommes peu aisés. La situation de la fortune exerce ainsi une influence indirecte sur l'éligibilité et restreint la liberté des électeurs. Notre article a pour effet de remédier à cet inconvénient.

Art. xlv. — Les fonctionnaires publics peuvent faire partie des deux assemblées sans avoir à solliciter à cet effet une autorisation préalable. Un congé leur est accordé pour la durée de la session. Un membre du Parlement, s'il accepte une fonction publique ou un avancement, perd son mandat, mais peut être réélu. Ne sont pas soumis à la réélection les membres de l'Assemblée nationale qui sont nommés Ministres.

Notre article s'explique par la nécessité de se prémunir contre la mauvaise volonté du gouvernement qui voudrait s'opposer à rentrée dans l'une des Chambres d'un fonctionnaire faisant partie de la hiérarchie administrative. L'omission de ces dispositions permettrait au gouvernement, sous l'empire de certaines constitutions,

d'écarter les professeurs, juges ou autres fonctionnaires, acquis aux idées libérales. Le second alinéa de notre article a pour but de prévenir toute tentative de corruption de la part du gouvernement par la promesse d'une nomination ou d'un avancement. Si le représentant se trouve être l'objet d une pareille mesure, il doit se soumettre à une nouvelle élection. Cette exigence ne s'étend pas aux ministres, car leur désignation à un nouveau poste est motivée généralement, non pas par un but de corruption, mais par de graves considérations politiques qui, si elles ne reçoivent pas la sanction des électeurs, reçoivent l'approbation de la représentation nationale. La nécessité de réélection à laquelle sont soumis les ministres en Angleterre entraîne souvent de graves inconvénients politiques. Aussi la Constitution française n'a-t-elle pas suivi cet exemple.

Art. xlvi. — Les membres des deux Chambres ne peuvent pendant la durée de la session être arrêtés ou poursuivis qu'avec l'autorisation de l'assemblée dont ils font partie, sauf en cas de flagrant délit.

Art. xlvit. — Les sessions des deux Chambres commencent, sont prorogées et finissent en môme temps.

Art. xlviii. — Les séances des deux assemblées sont publiques. Les délibérations de chacune des Chambres, pour être valables, doivent être prises en présence de la moitié au moins des représentants.

Art. xltx. — Chacune des Chambres élabore son propre règlement.

Art. l. — Chacune des Chambres élit au scrutin secret son président, ses vice-présidents et ses secrétaires.

4o LA LOI FONDAMENTALE DE L'EMPIRE RUSSE

Art. lï. — Les membres des assemblées législatives ne peuvent être poursuivis ni rendus responsables pour les opinions et votes émis par eux au cours des séances législatives. Les règlements des Chambres prévoient les mesures à prendre contre l'abus de la liberté de la parole.

Art. lit. — Les décisions des Chambres sont prises à la majorité des votants, sauf quand il s'agit de réviser la Constitution. S'il y a partage des voix, la proposition est considérée comme rejetée.

Art. lui. — L'initiative en matière de projets de lois est exercée concurremment par l'Empereur et les membres de chacune des assemblées. Les projets de lois peuvent être déposés indifféremment sur le bureau de l'une ou de l'autre Chambre. Les propositions, délibérées et adoptées par l'une des assemblées, sont transmises à l'autre. Dans le cas où l'une d'elles apporte des amendements à la proposition dont elle est saisie, cette dernière fait retour à l'assemblée dont émane la proposition amendée. Le projet accepté par les deux Chambres est soumis à la sanction de l'Empereur.

Cet article confère l'exercice de l'initiative législative au pouvoir exécutif e aux Chambres. Il va sans dire que les propositions émanant de l'initiative de l'Empereur doivent sans exception être contresignées par un ministre responsable. Et» suite, notre article confère dans cette matière les mêmes attributions aux deux branches du pouvoir législa*if sans accorder de privilège à l'une au détriment de l'autre, soit en matière financière, soit pour le contrôle du pouvoir exécutif.

Art. liv. — Le budget de l'État n'est voté que pour une année dans la forme législative. Les impôts, contributions et droits de douane ne peuvent être édictés que par la loi de finances ou par un acte indépendant, mais toujours dans une forme législative. Les comptes de l'exécution du budget sont soumis au contrôle et à l'approbation de l'Assemblée nationale.

Art. lv. — Les membres des deux Chambres peuvent interpeller soit les Ministres isolément, soit le Conseil des Ministres envisagé comme corps.