VI. — Les Ministres

Art. lvi. — Les Ministres sont nommés et révoqués par une ordonnance impériale. Leur réunion forme le Conseil des Ministres.

Art. lvii. — Le Ministre qui préside le conseil prend le titre de chancelier de l'Etat ; les autres sont nommés sur sa désignation.

Les ministres nommés et révoqués par le chef de l'Etat sont d'abord des fonctionnaires qui collaborent avec l'empereur dans l'exercice du gouvernement en qualité de conseillers et d'auxiliaires ; ils sont en même temps les chefs de l'administration dans leurs départements respectifs. Dans cette double qualité, ils constituent, suivant l'expression précise d'un jurisconsulte russe, un lien entre le pouvoir suprême et l'administration subordonnée. Ils tracent les lignes générales de la politique qui se réalise par une série d'actes administratifs. L'unité du programme exige une certaine conformité et solidarité entre les ministres. Quant à la ligne politique

qu'ils entendent suivre, cette unité se réalise par l'existence d'un Conseil des ministres, corps unique présidé par le chancelier qui imprime une direction commune à tous ses collègues. Cette organisation du ministère, qui se retrouve même dans certains États absolutistes, est à plus forte raison indispensable dans les pays qui adoptent le régime parlementaire.

Les ministres sont toujours nommés et révoqués par le chef de l'Etat, mais l'exercice de cette prérogative par le monarque ou le président de la république n'est pas toujours libre : dans certains Etats, et c'est par exemple le cas de l'Angleterre, de la Belgique et de l'Italie, les ministres sont toujours pris dans les rangs du parti ou du groupe qui dispose de la majorité dans le parlement, au moins dans la Chambre basse. Généralement, c'est le chef du parti ou un des hommes les plus influents de la majorité qui est chargé de la formation du cabinet. Ce dernier désigne ses propres collaborateurs, et, après avoir obtenu leur consentement, accepte de se charger officiellement de la formation du ministère et devient luimême Président du conseil ou Premier ministre. La conséquence logique de ce système est la démission de tout le ministère ou d'un de ses membres sur le vote d'un ordre du jour de méfiance de la part de la Chambre. Ce système de gouvernement n'existe pas dans tous les gouvernements constitutionnels, mais seulement dans ceux qui pratiquent le régime parlementaire au sens strict du mot. Les avantages du régime parlementaire sont parfaitement bien connus; mais son adaptation à tel ou tel pays résulte moins d'une disposition constitutionnelle que du développement positif de la vie constitutionnelle. La Constitution peut d'autant moins l'introduire d'autorité que, pour sa réalisation, des conditions particulières sont nécessaires, par exemple, l'existence de chefs de partis, d'une majorité solide. L'acte constitutionnel ne peut que favoriser l'adaptation et l'implantation du régime parlementaire en lui préparant la voie; les articles LVI et LVII, de même que l'article LXI qui suit, et qui proclame le

principe de la responsabilité collective des ministres pour des actes de politique générale, se proposent précisément d'atteindre ce but. Nous appelons le premier ministre chancelier de l'Etat, autant parce que cette appellation est familière à l'oreille russe, que parce que cette terminologie est usitée dans un pays voisin.

Art. lviii. — Les Ministres, quand même ils ne font pas partie d'une Chambre, y ont droit d'entrée, peuvent prendre part aux discussions avec voix consultative. La présence des Ministres à la séance est obligatoire si la Chambre la reconnaît indispensable.

Comme cela résulte de cet article, le projet prévoit la désignation des ministres pris soit parmi les membres de l'iVssemblée nationale, soit parmi les autres citoyens, pourvu naturellement qu'ils ne soient pas privés de leur droit électoral. Nous repoussons l'incompatibilité entre la fonction du ministre et le mandat du représentant édicté par certaines constitutions (celle des Etats-Unis par exemple), parce que c'est empêcher le développement du système parlementaire et toute collaboration utile des pouvoirs. D'autre part, il est inutile de limiter le choix des ministres en appelant à l'exercice de cette fonction seuls les membres de l'Assemblée nationale, car, dans un pays encore pauvre d'expérience politique et de connaissances techniques, il ne faut pas interdire l'accès des fonctions ministérielles aux personnes qui, dans certaines éventualités, peuvent être les plus aptes à assumer la direction du pays. Les ministres, sans faire partie d'une Chambre, peuvent assister à ses délibérations, mais ne peuvent voter que dans les Chambres auxquelles ils appartiennent.

Art. lix. — Les Ministres sont tenus de répondre aux questions d'interpellation qui leur sont posées.

44 LA LOI FONDAMENTALE DE l/EMPIRE RUSSE

Le devoir des ministres de répondre aux questions qui leur sont adressées constitue un moyen efficace d'information et de contrôle sur l'action gouvernementale. La menace d'une interpellation constitue un frein contre les abus, les usurpations et l'inertie du pouvoir. Ensuite, l'exercice de ce droit, pouvant aboutir à un vote d'un ordre du jour blâmant l'acte ministériel, peut avoir comme sanction la retraite du ministre.

Art. lx. — Tout Ministre est responsable pour ses actes personnels et ses ordres, pour les actes et les ordres des personnes qui lui sont subordonnées et qui agissent d'après ses indications, pour les actes et les ukases de l'Empereur contresignés par lui.

Art. lxi. — Tous les Ministres sont solidairement responsables devant l'Assemblée nationale pour la marche générale de la gestion des affaires publiques pendant l'exercice de leurs fonctions.

Art. lxii. — Les Ministres qui, dans l'exercice de leurs fonctions, violent les lois ou les droits du citoyen, sont responsables devant les tribunaux civils ou correctionnels de même que les autres fonctionnaires en vertu du droit commun. Ils peuvent en outre être poursuivis, d'après une procédure particulière, par l'une et l'autre Chambres pour toute violation préméditée de la Constitution et pour de graves atteintes ou de graves préjudices causés aux intérêts de l'État par abus, par usurpation de pouvoir ou par leur négligence.

Art. lxiii. — Dans le cas où le Ministre est poursuivi devant les deux Chambres, il est jugé par un tribunal particulier présidé par le président du Tribunal suprême et composé des membres de ce tribunal

LA LOI FONDAMENTALE DE L 'EM PIRE RUSSE Cfi

avec l'adjonction des représentants de la Cour de Cassation de l'Empire. Les règles de la procédure sont déterminées par une loi particulière.

Art. lxiv. — Dans les cas prévus par l'article précédent, les Ministres ne peuvent être condamnés qu'à la destitution de leurs fonctions et à l'interdiction d'exercer des fonctions publiques pendant un délai qui ne doit pas dépasser cinq ans.

Art. lxv. — Le Ministre frappé ne peut être gràcié que sur l'initiative de la Chambre qui avait ordonné les poursuites.

Les ministres sont des fonctionnaires publics et, comme tels, pour toutes les infractions commises, ils sont responsables devant les tribunaux civils et criminels conformément aux règles du droit commun (voir art. XXI). Leur situation offre seulement cette particularité qu'ils sont responsables, en sus de leurs actes personnels, de tous les actes du monarque qu'ils contresignent (art. LX). Mais l'expérience politique a démontré que cette responsabilité de droit commun est insuffisante, qu'il faut avoir recours à une procédure spéciale pour mettre en mouvement la responsabilité ministérielle. Et, tout d'abord, la poursuite judiciaire n'est pas toujours facilement réalisable, car traduire un ministre, haut personnage politique, devant un tribunal, pour un fait qui se rattache à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire dont la source se trouve dans la prérogative du monarque, n'est pas toujours facile, même dans les pays où la justice est le mieux organisée. Ensuite les infractions qu'ils commettent, les atteintes aux intérêts publics qu'on leur reproche, constituent souvent la violation moins de la lettre que de l'esprit de la loi ; elles échappent à toute incrimination précise et tombent seulement dans la catégorie d'actes qui constituent, au sens large du mot, abus de pouvoir et négligence. La gravité de ces faits est moins due à leur criminalité

qu'aux conséquences néfastes qu'ils entraînent au point de vue politique. (Ainsi, dans certains cas, la violation précise d'une disposition constitutionnelle, par exemple, l'adoption de mesures exceptionnelles dans un cas d'extrême urgence ou une dépense non prévue par le budget par suite du retard de la session parlementaire peut se justifier, tandis qu'au contraire certains actes qui, en principe, ne dépassent pas la compétence normale du ministre et qui ne constituent pas. en apparence, des violations de la loi, peuvent offrir le caractère d'un véritable crime au point de vue politique et moral, comme c'est, par exemple, le cas d'une guerre stérile dans laquelle un pays est entraîné par suite des agissements d'un ministre.) En Angleterre, les ministres poursuivis voient leurs actes examinés moins au point de vue de leur légalité qu'au point de vue de la bonne foi et de l'opportunité. C'est pour toutes ces raisons que le jugement des infractions commises par les ministres ne peut être soumis à la compétence des tribunaux judiciaires qui font prévaloir le point de vue légal sur le point de vue politique. Enfin, les sanctions dont les infractions de cette nature sont susceptibles doivent aussi offrir un caractère particulier. Elles ne doivent pas être d'une sévérité excessive, car l'intention criminelle du ministre dans le sens strict du mot n'est pas souvent le vrai motif de l'acte qu'il accomplit et qui ne s'explique que par une appréciation inexacte des intérêts de l'État et de ses propres devoirs. Ensuite, le but qu'on poursuit est moins répressif que politique : il vise surtout à mettre le fonctionnaire responsable dans l'impossibilité de continuer ses agissements nuisibles, et ce but peut être atteint, dans beaucoup de cas, par sa destitution. C'est pourquoi dans les États où, grâce au régime parlementaire, la démission du ministère peut être obtenue par le simple vote d'un ordre du jour de blâme, la responsabilité pénale du ministre devient une arme tombée en désuétude ; mais c'est une arme bonne à conserver dans l'arsenal constitutionnel pour s'en servir dans certaines éventualités graves.

Pour ce qui concerne cette dernière procédure, l'organe le plus compétent pour poursuivre les ministres est tout naturellement la représentation nationale, bien placée pour contrôler les actes du gouvernement et les apprécier au point de vue politique. Généralement, le droit de poursuite contre les ministres est réservé à la Chambre basse, ce qui est tout naturel dans les pays où la Chambre haute conserve un caractère aristocratique ou se trouve composée de membres nommés par le chef de l'Etat. Mais dans les pays où la Chambre haute elle-même est élective, il n'y a nulle raison de lui refuser le droit de poursuivre les ministres.

Le jugement est attribué par certaines constitutions à la Chambre haute, par d'autres à la Cour suprême ou à un tribunal spécial. Nous condamnons le premier système. La Chambre haute, quelle que soit sa composition, est une assemblée purement politique et n'offre pas les garanties d'un jugement impartial. Ensuite, il arrive parfois que le ministre poursuivi est précisément coupable d'avoir porté atteinte aux prérogatives d'une Chambre qui, ainsi, devient partie et juge dans la même cause. Aussi est-il préférable de confier le jugement des ministres à une institution ayant un caractère judiciaire et organisée spécialement à cet effet. D'après notre projet, c'est précisément le rôle du tribunal suprême, avec l'adjonction des représentants de la Cour de Cassation. La sanction du jugement prononcé contre le ministre consiste dans sa destitution, renforcée par l'interdiction de continuer l'exercice de sa fonction pendant un laps de temps déterminé. Une déchéance viagère à cet égard serait excessive; elle n'est nullement justifiée par les circonstances. La grâce du ministre frappé ne peut avoir lieu que sur le vœu de la Chambre dont émane l'initiative de la poursuite. Autrement la responsabilité ministérielle ne serait qu'un vain mot.