IX. — Du tribunal suprême

Art. lxxv. — Un tribunal suprême est créé pour veiller au maintien de la loi fondamentale, pour la

garantir contre les violations possibles et pour trancher les conflits que peut soulever son interprétation.

Le Tribunal suprême est une institution créée en vue de garantir la constitution contre les violations possibles et surtout contre les empiétements des organes supérieurs de l'Etat, y compris le pouvoir législatif. Il ne doit pas être confondu avec la Cour de Cassation, qui constitue l'instance suprême pour les affaires civiles et criminelles, ni avec les organes de la justice administrative chargée d'annuler les actes illégaux de l'administration et de délimiter les domaines respectifs de leur compétence. Le Tribunal suprême remplit à l'égard des hauts pouvoirs de l'Etat la fonction qu'assument les juridictions administratives à l'égard des organes subordonnés. Les lois fondamentales, comme toutes les autres, peuvent être violées par les pouvoirs publics. Dans les pays où les lois constitutionnelles se distinguent des lois ordinaires au point de vue de leur confection et de leur modification, les premières peuvent être aussi bien violées par le pouvoir exécutif que par le pouvoir législatif, si ce dernier édicté des lois d'ordre constitutionnel sans observer les formes requises pour Ja revision de la Constitution. Ainsi, il est possible de concevoir que le pouvoir législatif, sous la pression de circonstances passagères, adopte à la simple majorité, sans remplir la formalité de la double délibération, une loi qui porte atteinte à l'égalité des citoyens ou qui introduise la censure préalable. Supposons cette loi ensuite sanctionnée et promulguée, c'est une violation voulue, préméditée, de la constitution ; mais il peut arriver aussi que ce soit le résultat d'une erreur, d'une omission ou d'une interprétation inexacte de la loi constitutionnelle. L'exemple des Etats-Unis nous montre que ces cas sont plus fréquents qu'on ne se l'imagine. La seule et sûre garantie permettant de maintenir la Constitution consiste à charger de cette mission le pouvoir judiciaire qui statuera à propos des litiges particuliers dont il sera saisi. Mais, étant donné l'importance des intérêts poli-

tiques qui sont en jeu, la haute situation des pouvoirs qu'il s'agira de contrôler, ces fonctions ne peuvent être confiées ni aux tribunaux ordinaires, ni aux juridictions administratives. Il faut créer à cet effet un organe judiciaire spécial, qui offre toutes les garanties d'impartialité et de prestige pour s'imposer aux particuliers et aux pouvoirs publics. Cette fonction ne peut être confiée qu'à un Tribunal suprême tel qu'il existe aux États-Unis de l'Amérique du Nord, dans certaines autres Républiques américaines et en Suisse. (Dans ce dernier pays, il a droit de contrôle sur la constitutionnalité des seules lois cantonales, et non des lois fédérales.) D'ailleurs, quoique dans une mesure très faible, l'idée d'une juridiction constitutionnelle est réalisée par certains Etats allemands (exemples : Saxe, Oldenburg). Dans les autres constitutions, les tribunaux n'ont pas le pouvoir d'examiner la constitutionnalité des lois. Il est tout naturel que la justice en Angleterre ne jouisse pas de ce droit, car on n'y admet pas la distinction formelle entre les lois constitutionnelles et les lois ordinaires. Au contraire, dans les constitutions qui admettent cette distinction, l'absence d'un tribunal suprême destiné à vérifier la constitutionnalité des lois est une véritable lacune, surtout quand la conscience juridique de la masse n'est pas encore faite au respect de la loi fondamentale. Tel sera certainement le cas des conditions dans lesquelles va fonctionner la constitution russe, ce qui explique la nécessité absolue de l'organe dont il s'agit.

On pourra se demander, à propos de cette tentative d'organiser la juridiction constitutionnelle en Russie, s'il ne convient pas de confier cette fonction au Sénat, qui, d'une part, exerce chez nous les fonctions d'une Cour de cassation, et d'autre part est investi des attributions d une juridiction administrative. En principe, on n'a rien à objecter contre une telle combinaison; mais des considérations pratiques et historiques y sont contraires. Tout en rendant justice à l'activité du Sénat qui, dans les conditions les plus défavorables créées par le régime, et

malgré l'insuffisance de certains règlements relatifs à sa composition et son organisation, a réussi, en somme, à jouer le rôle de gardien des lois, les rédacteurs de notre projet lui laissent, ainsi qu'il a été dit, dans la nouvelle constitution, la fonction de Cour de Cassation et de Tribunal suprême d'ordre administratif ; mais, étant donné les rapports historiques établis sur la subordination qui ont lié jusqu'à présent le Sénat au pouvoir suprême de l'État, il est peu probable qu'il puisse remplir le rôle de juge relativement aux: actes de l'empereur et de l'Assemblée nationale. C'est pourquoi nous prévoyons l'organisation* d'une juridiction constitutionnelle particulière.

Art. lxxvi. — Le Tribunal suprême aura pour mission d'abroger les ordres du gouvernement et les autres actes illégaux contraires aux lois, si ces ordres et ces actes se trouvent soumis à l'appréciation d'une juridiction quelconque, d'abroger les ordres et d'annuler les sentences des juridictions prises en vertu des lois contraires aux lois constitutionnelles et à la procédure qui préside à la confection des lois, d'annuler les élections à l'Assemblée nationale quand elles seront illégales, de trancher tous les litiges auxquels donne lieu l'interprétation des lois.

Les actes portant atteinte aux lois, soit fondamentales, soit ordinaires, peuvent émaner avant tout de l'initiative du gouvernement, c'est-à-dire du chef de l'Etat, de ses ministres et des administrations qui leur sont soumises. La responsabilité des ministres constitue sans doute une garantie contre ces abus, mais, comme le démontre l'expérience pratique, cette garantie est insuffisante. La responsabilité pénale des ministres est une arme trop lourde pour être mise en mouvement dans des cas qui n'impliquent pas de préméditation et qui ne comportent pas de dangers très graves pour l'Etat. Il y a cependant des cas où

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l'erreur est possible par suite d'une omission, d'une mauvaise appréciation. Ensuite, la représentation nationale;, qui sans doute peut rendre responsable le ministère, étant avant tout un organe politique, est mal placée pour assumer le rôle de gardien des lois. Si le gouvernement suit en somme la volonté de la majorité, cette dernière, loin de le punir de certaines infractions à la légalité, ne fera que l'approuver. Ce qui s'est passé en France pendant l'affaire Dreyfus en est la preuve décisive. L'autre moyen qui permet de contrôler la légalité des actes, c'est le contrôle exercé par les tribunaux judiciaires et administratifs, qui peuvent refuser d'appliquer des mesures illégales. Mais dans certains États le contrôle de la justice sur les actes administratifs est soumis à des restrictions essentielles. Ainsi en France les tribunaux civils et criminels ne peuvent examiner la légalité des actes administratifs. Les tribunaux administratifs eux-mêmes, s'ils peuvent apprécier la légalité des actes administratifs dans le sens étroit du mot, sont incompétents pour se prononcer sur les actes de gouvernement émanant du Président de la République. Dans la future constitution russe, les tribunaux, et le Sénat à leur tête, auront certainement compétence pour se prononcer sur la légalité des actes administratifs, mais seule l'expérience démontrera s'il est nécessaire d'en excepter une catégorie spéciale, soustraite au contrôle judiciaire. Ces exceptions peuvent être motivées par cette considération que l'appréciation de certains ukases émanant de l'Empereur ne trouverait pas dans les juridictions ordinaires une garantie suffisante d'énergie et d'impartialité. De pareils actes, s'ils sont commis, pourront dans tous les cas être annulés comme illégaux par le Tribunal suprême. Les actes illégaux peuvent émaner aussi bien des Chambres législatives que des assemblées des zemstvos et des conseils municipaux. On comprend que, dans certains de ces cas, seul, le Tribunal suprême puisse se prononcer sur la légalité de certains actes. Supposons par exemple que le Grand Conseil des zemstvos prenne la résolution de continuer à se réunir

même après la dissolution de la Chambre des représentants ; l'empereur peut faire déclarer par le Tribunal suprême l'illégalité de ses réunions, et la même initiative peut être prise par la nouvelle Chambre sitôt réunie. Mais le Tribunal suprême a surtout pour but de garantir la constitution contre les atteintes résultant des lois sanctionnées par le monarque.

Le Tribunal suprême ne prend pas d'initiative en vue d'abroger les lois inconstitutionnelles; il ne peut que s'opposer à ce que de pareils actes soient appliqués par les tribunaux ; il casse les ordres administratifs et les sentences judiciaires prises en vertu d'une loi inconstitutionnelle. Agissant ainsi, le Tribunal suprême paralyse l'application de la mesure illégale sans sortir de son rôle d'organe judiciaire. Ainsi, par exemple, une loi qui rétablirait la censure préalable ne pourrait pas être abrogée comme telle, mais les actes administratifs tendant à son exécution, les ordres des censeurs, les sentences des tribunaux, tout cela, sur la plainte des victimes lésées par la loi inconstitutionnelle, peut être annulé. En dehors des actes administratifs et législatifs, le Tribunal suprême peut aussi examiner, en se plaçant au point de vue constitutionnel, les élections. Généralement, la vérification des pouvoirs appartient aux Chambres mêmes, qui cassent les élections contraires à la loi électorale ou entachées de violences, de corruption ou d'autres actes de pression sur les électeurs. Il est difficile d'approuver ce procédé de vérification des pouvoirs. Le Parlement, par ses origines, est mal placé pour apprécier la légalité de certains actes, surtout quand il s'agit de l'élection de ses membres, les qualités d'impartialité étant difficiles à réaliser. Laisser la décision à la majorité de la Chambre, c'est la faire juge et partie dans la même cause. L'examen et la solution des questions se rattachant à la légalité des actes accomplis par les fonctionnaires publics ou par les particuliers en vue des élections, relèvent de la compétence d'une procédure judiciaire. Il est tout naturel que l'organe judiciaire com-

pétent soit le Tribunal suprême, car l'annulation d'une élection implique appréciation de la constitution et surtout de la loi électorale.

Le dernier alinéa de cet article attribue au Tribunal suprême l'interprétation de la constitution, surtout dans les cas où il y a un conflit sur un point déterminé entre les différents pouvoirs de l'État, avant même que ce conflit se traduise par des mesures positives qui pourraient être considérées comme des violations constitutionnelles.

Pour terminer, il faut ajouter que même les conflits non juridiques qui surgissent dans les rapports entre les pouvoirs, et ayant pour objet l'esprit de la constitution plutôt que le texte, peuvent recevoir une solution amiable si le tribunal est appelé à intervenir comme arbitre.

Art. lxxvii. — Les causes qui relèvent de la compétence du Tribunal suprême sont celles dont il est saisi par les particuliers et les administrations publiques, par le garde des sceaux ou par le Chancelier de l'Etat, par l'ukase de l'Empereur, par la résolution de l'une ou de l'autre des Chambres de l'Assemblée nationale.

Ainsi le Tribunal suprême, comme toute juridiction, ne peut se mettre en mouvement de sa propre initiative. Pour être compétent, il doit être saisi par une plainte émanant d'une personne particulière ou publique. S'il pouvait agir de sa propre initiative, il aurait vite fait de revêtir un caractère politique. Notre article énumère les personnes auxquelles il est permis de saisir le Tribunal suprême d'une plainte, ce qui dépend évidemment et de La nature de la cause, et de l'organe public dont émane l'acte attaqué. Ainsi, une sentence rendue par un Tribunal sera attaquée, soit par le particulier lésé, soit par l'administration publique intéressée à l'annulation du jugement. Une disposition contraire à la constitution peut être attaquée, soit par une des Chambres si elle émane de

l'Empereur, soit par ce dernier si elle émane de l'une des Chambres.

Art. lxxyiii. — La composition du Tribunal suprême et sa procédure seront déterminées par une loi particulière.

La situation du Tribunal suprême placé dans une certaine mesure au dessus de certains organes de l'Etat rend très délicat son recrutement. Le recrutement ordinaire des tribunaux n'est pas ici à recommander, parce que, en dépit de l'inamovibilité des juges, il permettrait de suspecter leur indépendance et leur impartialité. Les mêmes inconvénients s'opposent au système de l'élection du Tribunal suprême par l'Assemblée nationale, système qui aurait en outre l'inconvénient de ne pas garantir sûrement l'entrée dans le Tribunal des jurisconsultes les plus éminents du pays. Le système de la cooptation par le Tribunal lui-même une fois nommé, que proposent quelques-uns, courrait le risque de le transformer en une corporation aristocratique ignorante des intérêts du peuple et des besoins de la vie. Peut-être le meilleur moyen consisterait-il à faire élire le Tribunal suprême par portions égales par la Chambre des représentants, le Grand Conseil des zemstvos, et l'Empereur. Ce système répondrait mieux que tout autre au caractère arbitral de cette juridiction; mais, prenant en considération les objections qui peuvent être soulevées, l'insuffisance des données fournies par l'expérience politique des nations occidentales , nous croyons utile de laisser la solution de la question à l'Assemblée nationale, qui aura à remplir la mission d'une Assemblée constituante.