DEVOIRS DES NEUTRES EN GÉNÉRAL

§ 47 — Relation aux simples devoirs de la paix

La neutralité occasionne des devoirs au delà de ceux de la paix, parce que la guerre est un état de choses exceptionnel et troublé.

De prime abord, des devoirs spéciaux pour les neutres, outre les devoirs de la paix, paraissent incompatibles tant avec la souveraineté de rÉtat qu'avec la justice. Celle ci semble exiger, en effet , qu'un État, qui n'a pas lui-même causé une guerre et qui n'y prend aucune part, soit exempté des maux de la guerre et jouisse d'une manière absolue des avantages de la paix aussi longtemps qu'il en ' observe les conditions.

l S'il en était ainsi , le règlement de la neutralité serait bien facile;

l ce serait une prolongation pure et simple de celui de la paix. Malheu-

^ reusement, ce n'est là qu'un idéal de l'avenir, et de cet avenir bien

r éloigné, où le droit de la paix sera le seul droit, parce qu'il ne sera

: jamais troublé. Tant qu'il y aura un règlement spécial et des

devoirs pour la guerre, il y aura aussi, comme conséquence inévitable, un règlement spécial et des devoirs pour la neutralité, en sus des devoirs purs et simples de l'état de paix. Les raisons en sont multiples. Premièrement, les influences de la guerre ne peuvent, étant donné la solidarité des intérêts universels, être restreintes aux seules localités du théâtre de la guerre; elles s'étendent au delà du territoire des belligérants, à tous les pays en relation avec eux, à tout le monde civilisé. Secondement, l'état exceptionnel créé

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par les hostilités rend impossible ou illusoire le libre exercice de plusieurs d'entre les droits pacifiques. Troisièmement, les troubles produits par la guerre dans la plupart des relations humaines exigent des mesures spéciales de la part de tous les pays, pour é\iter qu'ils ne dégénèrent en une véritable anarchie.

Les destinées des peuples sont de nos jours si étroitement unies, que celui qui veut rester en tranquillité pendant les dévastations qui ravagent les pays voisins avec lesquels il entretient des rapports, ne saurait gagner cet avantage sans équivalent. Le devoir de neutre en est le prix. Ce prix n'est pas le payement de l'engagement des belligérants de respecter les neutres; car le droit d'être respecté ne doit pas être payé. Si le maintien du calme pendant les troubles environnants nécessite un sacrifice, la cause en est cette loi inexorable de la nature, qui rend toutes les nations, belligérantes et autres, compagnons de fortune et d'infortune, surtout depuis qu'une civilisation plus élevée a développé l'échange à tel point que chaque peuple souffre des souffrances des autres peuples.

C'est pourquoi toute nation qui désire jouir des bienfaits de la paix pendant une guerre, doit contribuer à quelques-uns des sacrifices inséparables de l'état de guerre. Le monde civilisé formant sous d'innombrables rapports une seule et même entité politique et sociale, liée par des relations mutuelles, il est impossible que les relations entre quelques-uns de ses membres soient rompues ou restreintes sans que les autres en ressentissent le contre-coup, et qu'il n'en résulte pour eux l'obligation d'avoir égard à l'état exceptionnel ainsi créé. Il serait également impossible qu'un état juridique nouveau et irrégulier entre quelques nations n'entraînât pas des devoirs nouveaux pour les autres nations, alors qu'elles s'imposent toutes, déjà dans l'état ordinaire et régulier, des devoirs et des égards réciproques. La nécessité de devoirs pour les neutres, ajoutés aux devoirs de la paix, n'est donc au fond qu'une conséquence logique de l'unité du genre humain.

§ 48 — Principe fondamental

La fixation des devoirs doit partir de l'idée que Findépendance des États neutres, non diminuée en principe par l'état de guerre, sera, dans les limites du possible,

§ 48 — Principe fondamental !;^5

respectée aussi dans son exercice, et ne sera restreinte que pour autant que l'exige le but essentiel des opérations.

En inslituant des lois pour la neutralité, la difficulté principale consiste à tirer la ligne de démarcation entre le droit de la guerre et celui de la neutralité. Combien les neutres doivent-ils sacrifier de leurs droits et de leur autonomie, et quels devoirs outre ceux de la paix doivent-ils s'imposer, pour rendre possible Torganisation d'un état de guerre? Voilà la question qui contient tout le problème de la neutralité. La réponse ne peut être que celle-ci : les États pacifiques doivent faire ce qu'il faut pour que la guerre ne devienne pas un état d'anarchie, mais soit maintenue à l'état de moyen coercitif. Toute obligation qui, imposée aux neutres, dépasserait cette limite, deviendrait une injustice. Serait surtout injuste l'obligation en verlu de laquelle un droit essentiel , inhérent à la souveraineté de l'État neutre, serait sacrifié à la guerre. Car, ce ne sont point les neutres qui ont été la cause de la perturbation. Leurs devoirs ne doivent donc pas diminuer ou effacer le droit de la paix, mais seulement en suspendre ou restreindre Yexercice en cas de stricte nécessité. En d'autres termes : les devoirs de la neutralité se distinguent de ceux de la paix non par leur nature^ mais seulement par leur degré.

C'est pour n'avoir pas compris ce principe fondamental, que l'on manque encore de règles uniformes pour la neutralité. Plus nous remontons dans l'histoire, plus nous trouvons les devoirs des neutres augmentés aux dépens de leurs droits. Ceux-ci furent autrefois subordonnés aux droits de la guerre, bien que la conscience exige le rapport inverse. Les droits même les plus sacrés des neutres furent lésés par l'imposition d'obligations excessives et insensées ; ils furent en tout cas soumis à des restrictions arbitraires. Il est vrai que les progrès de la civilisation ont modifié ces rapports. Aujourd'hui, on subordonne au contraire le droit de la guerre à celui de la neutralité. L'on a compris, en effet, que les exigences de l'ordre régulier priment celles des litiges. Mais cette vérité, s'étant très inégalement emparée de la conscience des peuples dans les diverses parties du monde, n'est pas encore clairement établie partout. Il en résulte qu'encore aujourd'hui , la société des États manque d'une législation sur la neutralité qui soit acceptée par tous ses membres. Les uns accordent aux neutres plus, les autres

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moins. La confusion a été accrue par la diversité des systèmes des publicistes, ainsi que par les actes de neutralité décrétés par quelques États, et des traités conclus entre eux qui ont été contradictoires ou ont fixé des devoirs que les autres États n'ont pas reconnus \ Tant que durera cet état de choses, les devoirs ne pourront être formulés que d'une manière relative , comme l'expression de l'opinion générale de la majorité des États, non comme l'expression d'un usage universellement adopté.

§ 49 — Modification des devoirs

Les devoirs de la neutralité peuvent subir des modifications par suite du caractère spécial d'une guerre ou des conventions conclues, sans diminution de droit tiers, entre les belligérants et les neutres.

Quoiqu'en principe les devoirs de la neutralité doivent être maintenus tels que les a fixés le droit international, les belligérants sont libres de s'entendre, le cas échéant, sur des concessions ou exemptions de ces devoirs. Ils peuvent le faire soit dans leur propre intérêt, soit dans celui d'autres États ou du commerce universel, s'ils trouvent que le but de la guerre peut être quand même atteint, et à la condition bien entendu que les conventions ainsi conclues ne diminuent pas le droit d'un État non participant. Gomme il a déjà été dit, un État neutre ne peut convenir avec l'un de deux belligérants de restreindre ses devoirs de neutre, au point de favoriser ce belligérant ou d'être défavorable à son adversaire, puisque nul traité ne peut diminuer le droit d'un tiers. Une telle convention étant un contrat de violation éventuelle, sa conclusion déjà est coupable, un pactum turpe (§ 22, 1) *.

^ Cette confusion est visible encore dans l'essai peu pratique qu'ont fait quelques auteurs de concilier les opinions contraires par un prétendu moyen terme, consistant à formuler les règles d'une manière vague, afin qu'elles puissent laisser accès à tous les systèmes, les plus durs comme aussi les plus libéraux. C'est la pire des méthodes, propre à embrouiller encore davantage, sans satisfaire pour cela aucun côté. Par là, les opinions ne sont point conciliées, et les occasions de malentendus sont multipliées. Parmi ces essais qui ont échoué, il faut compter celui de Vattel, quand il fait dépendre la question de savoir si dans tel cas un devoir de neutralité a été observé ou non, de Tintention de l'acte ou de la gravité de ses conséquences (§§ 104-106, 110, 134-135, etc.). Il est vrai qu'à l'aide de ce principe, tous les systèmes pourraient trouver une satisfaction momentanée, mais seulement au moyen d'interprétations opposées et inconciliables, par lesquelles seraient reniées et reconnues alternativement toutes les lois, selon le hasard.

* Il a été dit qu'un belligérant, qui a entrepris une guerre agressive ou injuste, n'au-

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§ 50 — Devoirs sorérogatoires

Un État neutre peut, s'il le trouve convenable, s'imposer lui-même des devoirs envers les belligérants, qui dépassent, sans les diminuer, les devoirs que lui impose le droit international.

Si un gouvernement trouve, que sa sécurité ou Tordre de l'État exigent que lui-même ou ses sujets remplissent des devoirs de neutralité outre ceux qui sont de rigueur, rien ne l'empêche de s'en imposer l'accomplissement, pourvu, bien entendu, que le droit d'aucun autre État n'en soit lésé. Nous disons : le droit ; car, quand même un belligérant trouverait incommode pour lui, ou contraire à ses intérêts^ qu'un neutre prît des engagements auxquels personne ne le force, mais que le droit international ne lui défend pas de prendre, il ne saurait s'en plaindre. Ainsi, il peut être désagréable et malvenu à un belligérant qu'un État neutre, dont les ressortissants s'enrôleraient volontiers au service de ce belligérant et augmenteraient de cette manière les cadres de son armée, leur défende tout enrôlement en service étranger. Mais, bien qu'une telle défense ne soit incontestablement pas exigée par la neutralité, telle qu'elle est comprise à notre époque, une réclamation du belligérant au sujet de cette défense ne serait pas justifiée, puisque chaque gouvernement peut défendre à ses sujets ce qu'il juge contraire aux intérêts ou aux convenances de l'État. Il n'en est responsable que devant la nation, non devant l'étranger.

Il peut souvent être opportun qu'un neutre s'impose de tels devoirs surérogatoires, surtout eu égard aux questions de neutralité qui sont encore obscures, controversées ou l'objet d'opinions diverses, comme c'est le cas, par exemple, de celle de l'enrôlement étranger en temps de guerre (§ 81). Ainsi, un gouvernement prudent peut trouver bon et préférable, en cas douteux, d'interdire aux sujets tout enrôlement en pays étranger, abstraction faite de ce que permet ou défend le droit international , plutôt que de risquer de

rait plus le droit d'exiger que l'engagemeDl pris par un neutre de le secourir fût tenu (Vattel, § 168; Kent, 1. c). C'est à la fois faux et impraticable. Faux par la supposition soQs-entendne qu'une guerre, fnl-elie la plus juste ou défensive, pût être soutenue par un Étal qui reste neutre. Impraticable par l'impossibilité de juger entre les causes des belligérants, dont chacun prétend la justice.

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s'attirer des démêlés avec une puissance amie, ennemie de l'État sur le territoire duquel Tenrôlement aurait lieu. Il agira ainsi sur tout s'il désire éviter des malentendus avec l'étranger et spécialement avec un autre gouvernement dont le territoire est peut-être voisin du sien et où ses sujets, si l'enrôlement leur était permis, accourraient en foule, par passion aventurière, de manière à susciter des perturbations. Les égards entre les nations sont propres à cimenter leurs bons rapports, surtout quand il s'agit de mesures prises pour éviter des désordres. C'est sans doute ce point de vue qui a inspiré les Foreign Enlistment Acts anglais et américains de 1794, 1818, 1819 et 1870 {y.suprà, p. 185). En défendant aux sujets, et en punissant, certains actes non expressément défendus par le droit des gens, mais peu favorables aux bonnes relations, notamment le service militaire chez un belligérant, même en qualité toute privée, le législateur a prouvé, qu'il trouve plus sûr de faire trop que trop peu en fait de devoirs de neutre , cela pour éviter non seulement des délits évidents de neutralité, mais la question même de savoir si un délit a réellement eu lieu ou non, question parfois non moins dangereuse pour le repos de l'État et pour l'entente internationale. L'expérience a démontré que des questions pareilles peuvent menacer la paix du monde, tout au moins troubler les relations amicales entre les États, et transformer en cause de guerre ou de représailles le moindre différend qui autrement eût pu être arrangé à l'amiable.

§ 51 — Devoirs cardinaux

1. Tous les devoirs de la neutralité sont compris dans deux devoirs cardinaux, auxquels se rapportent les fondements de la conduite des neutres envers les belligérants.

Ces devoirs sont : lo VimpartialUé, ou la conduite qui ne favorise point l'un des belligérants au détriment de l'autre, ni ne le défavorise à l'avantage de celui-ci, dans ce qui concerne indirectement la guerre ; 2» Vabsiention de toute ingérence ou participation dans les hostilités et opérations y relatives, ainsi que de toute action qui concernerait directement la guerre et par laquelle le neutre s'y immiscerait.

2. Les devoirs dHmparlialilé incombent à l'État seul. Certains devoirs d'abstention lient en outre les citoyens.

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1. Los deux principes de Timpartialité et de rabstenlion se retrouvent conjointement, plus ou moins, dans tous les devoirs de la neutralité, de quelque nature qu'ils soient, et Tun implique l'autre. Il ne serait pas plus possible au neutre d'être impartial sans s'abstenir d'ingérence dans la guerre, que de s'en abstenir sans impartialité. Tout acte de partialité est une ingérence, et toute ingérence est partiale. Néanmoins les deux notions , de l'impartialité et de l'abstention, restent distinctes en théorie; et dans la pratique, quand l'un des devoirs cardinaux rentre dans l'autre , on ne l'y retrouve plus dans sa propre forme. L'impartialité est une chose, l'abstention en est une autre. Aussi convient-il de grouper en conséquence tous les devoirs des neutres en deux classes, cela d'autant plus que dans certains devoirs prédomine le principe de l'impartialité, dans d'autres celui de l'abstention.

Ce qui favorise surtout ce classement, c'est que dans les devoirs stricts, c'est-à-dire ceux qui sont une condition sine quâ non de la neutralité, Y abstention constitue l'élément principal, parce que la position de neutre est essentiellement négative; tandis que les devoirs d'impartialité^ par suite du caractère plutôt indirect de leur objet, ne sont exigés envers aucun belligérant s'ils ne sont pas observés à l'endroit de la partie adverse, et que ces devoirs sont imposés par rapport à l'un seulement dans l'hypothèse où ils sont accomplis par rapport à l'autre. La culpabilité ne serait que dans l'inégalité, et l'égalité rend l'action bonne, fût-elle même favorable aux belligérants. La faveur accordée à tous deux est permise, celle accordée à l'un d'eux seul est défendue. Ainsi, nul État neutre n'est obligé d'accorder asile dans ses ports aux bâtiments de guerre des belligérants ; et s'il l'accorde , il peut les soumettre aux conditions qu'il trouve lui-même convenables pour assurer le repos pendant leur séjour sur le territoire, et il peut restreindre ou préciser les cas (par exemple, décider si l'accès sera permis seulement pour cause d'avarie et de radoub, ou encore pour acquisition de charbon et de vivres nécessaires, etc.). Mais l'impartialité exige que si l'asile est accordé, il le soit dans une mesure égale aux deux parties belligérantes, et que les conditions prescrites soient les mêmes pour les deux côtés et non pas moindres ou plus dures pour l'un que pour l'autre. Le neutre qui ouvre ses ports à l'un des belligérants sous certaines conditions, doit les ouvrir sous les mêmes conditions à

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Tautre belligérant. II ne peut pas restreindre les cas d'accès aux avaries pour Tun, s'il les étend aux achats de vivres pour l'autre, ni accorder plus d'achats à l'un qu'à l'autre, ni prescrire des termes différents pour leur séjour, 24 heures pour l'un et 12 heures seulement pour l'autre, etc. Il peut permettre ou défendre à ses sujets de s'enrôler dans les armées belligérantes, mais non pas dans l'une d'elles à l'exclusion de l'autre. Toute inégalité dans le traitement impliquerait en quelque sorte un secours de guerre en faveur de l'une des parties, et par ce secours le neutre aurait pris une part indirecte aux hostilités. Les devoirs qu'impose l'impartialité apparaissent donc comme doubles, ou comme les conséquences d'une prestation antérieure d'un côté, non comme des devoirs indépendants. Le neutre peut éviter de les remplir, pourvu qu'il s'abstienne des deux côtés. — Il en est autrement des devoirs de l'abstention. Ils sont efi eux-mêmes indépendants. Le neutre — dont la souveraineté n'est point ici intimement liée à l'action — ne pourrait pas être dispensé de leurs interdictions, alors même qu'il aurait soin de fournir le secours également aux deux belligérants (§ 22, 2). Chacun de ceux ci a séparément le droit de les demander, sans égard à quelque analogie dans l'exécution, parce que dans ces cas, la neutralité serait rompue par le seul fait de la faveur, fût-elle accordée à l'un ou à tous. Comme il s'agit ici d'espèces de secours qu'il ne dépend pas du neutre d'accorder ou refuser selon ses convenances, les devoirs sont exigés de tout neutre d'une manière non pas seulement éventuelle mais absolue. Il n'a pas le choix entre leur accomplissement et leur omission. Ainsi, il n'est pas de neutre qui ne soit absolwnent obligé de s'abstenir de violer des blocus effectifs, ou de fournir, soit à l'un soit à plusieurs des belligérants, des troupes, des armes, des munitions de guerre ; et il est de même interdit sans condition à tout JÉ/a^ neutre de leur fournir des subsides, leur permettre des passages et des occupations sur le territoire, etc. Le neutre ne pourrait pas être dispensé de telles interdictions par l'observation de fournir le secours également aux deux belligérants : le secours lui-même, comme tel, étant ici un acte de guerre •.

Nous voyons donc que, bien que les devoirs cardinaux entrent tous deux conjointement dans chaque obligation, il existe entre

1 r/est pourquoi ces sortes de secours, bilatéralement donnés, ont quelquefois été appelées « hostilités impartiales ».

§ 51 — Devoirs cardinaux 211

eux, quant à leur nature même, une différence très notable ^ C'est pourquoi tous les devoirs spéciaux sont groupés autour de ces deux grands devoirs généraux : l'impartialité et l'abstention.

± Tandis que l'impartialité consiste dans un rapport analogue vis-à-vis des deux belligérants, rapport qui ne regarde que l'État, Tabstention défend encore bon nombre d'actions aux particuliers. Il en résulte que les devoirs d'impartialité incombent exclusivement au gouvernement neutre, au lieu que les devoirs d'abstention incombent au gouvernement et aux sujets.

Ni l'impartialité ni l'abstention, ni aucun de leurs devoirs, ne peuvent être considérés comme des charges imposées par le belligérant et par lesquelles celui-ci diminuerait la souveraineté ou l'autonomie de l'État neutre. Ils font seulement dépendre celles-ci, ou plutôt leur exercice, des conditions indispensables pour la jouissance d'une paix relative en temps de guerre. Il appartient à chaque État souverain de décider lui-même s'il veut, ou non, être impartial et s'abstenir de toute part à une guerre. Mais son choix sous ce rapport équivaut à un choix entre la guerre et la neutralité. 11 ne peut pas choisir cette dernière conjointement avec la partialité et l'immixtion dans les hostilités. Garder la position neutre sans en observer les deux conditions principales, ce serait prétendre à la guerre et à la neutralité en même temps, ce qui est impossible. En renonçant à une prétention aussi insoutenable, le neutre ne se soumet à rien d'humiliant pour son autonomie. Car il n'existe point de droit absolu en ce sens, que ce droit ne serait pas soumis aux conditions qui constituent sa qualité exécutable. D'ailleurs, en remplissant ses devoirs pour pouvoir jouir de ses droits, le neutre ne souffre aucun désavantage. Il profite lui-même indirectement des obligations dont il se charge pour rendre réalisables les avantages de la neutralité, desquels dépendent sa tranquillité et son bien-être.

1 Cette différence esseDtielle provient surtout de ce que l'objet de l'acte d'impartialité, mais non celui de l'acte d'abstention, ressortit directement à la souvermneté de l'État, de manière à exclure une restriction absolue imposée par la guerre étrangère. Ainsi, par exemple, l'asile accordé aux navires dans les ports est un droit souverain, et son exercice, même envers un belligérant, n'est pas une hostilité ; tandis que la concession aux troupes belligérantes d'un passage sur le territoire neutre est une hostilité, et l'exercice de cette concession est, malgré la qualité souveraine du droit territorial, sous le rapport jaridiqae un acte qui étend ses effets au delà de la souveraineté.