DIVISION II DEVOIRS D'IMPARTIALITÉ

§ 52 — Notion

L'impartialité neutre consiste en ce que TÉtat neutre accorde ou refuse à l'un des belligérants ce qu'il accorde ou refuse à l'autre, dans la même mesure et sous les mêmes conditions, bien entendu en ce qui concerne indirectement la guerre.

Il appert de cette définition qu'il ne saurait être question de faire application du principe de Timpartialité en dehors des cas où il dépend du bon vouloir du gouvernement neutre, en sa qualité de souverain, de concéder aux belligérants plus ou moim quant aux avantages qui n'ont avec le but de la guerre qu'une connexion médiate. En conséquence, le dit principe n'est pas applicable dans les cas où il s'agit des devoirs stricts. Ceux-ci défendent d'une manière absolue de s'occuper, soit plus soit moins, de quoi que ce soit qui aurait une connexion immédiate avec la guerre. Ils prescrivent au neutre une ligne de conduite nettement tracée, qui ne souffre aucune déviation, et qui exclut toute latitude dans les limites de laquelle serait admis un choix entre des alternatives. L'objet de l'abstention étant en connexité directe avec la guerre, toute ingérence équivaudrait à un abandon de la neutralité- La conduite de celui qui s'abstient ne pouvant alors être qu'une, sera nécessairement la môme envers les deux parties belligérantes, indépendamment de l'impartialité, de sorte qu'il n'y a pas lieu de se poser de questions relatives à celte dernière. La possibilité de la partialité étant

§ 5îi — Occasions et objets 213

exclue, rimpartialité n'a pas besoin d'être réglée. Dans les cas au contraire, où le neutre n'est tenu à l'abstention par aucun devoir absolu, mais où le droit international lui laisse le pouvoir de régler librement, en vertu de sa souveraineté et selon ses propres convenances, les avantages à concéder aux belligérants dans les limites d'une latitude dans laquelle on peut accorder ou refuser plus ou moins largement parce que l'avantage ne touche la guerre qu'indirectement, là seulement, le principe de l'impartialité est applicable, la partialité pouvant résulter de concessions inégales. Ici, le devoir, de nature toute relative, consiste à ne rien accorder sinon dans la même étendue aux deux parties belligérantes, parce que sans cela le but de guerre de Tune pourrait être indirectement secondé au détriment de l'autre, sa tâche ou ses opérations facilitées, et cela, quelle que soit d'ailleurs l'importance des avantages concédés.

Dans le cas où la législation d'un État contiendrait une stipulation qui, lors d'une guerre, se trouverait être en faveur de l'un des belligérants au détriment de l'autre, cet État serait obligé de corriger la loi incompatible avec la neutralité, si la partialité qu'elle établit contrairement aux prescriptions du droit international n'est pas simplement une conséquence des faits de guerre impossibles à prévoir d'avance ou d'une situation toute nouvelle, mais eût au contraire pu être comprise et prévue lors du travail législatif. Si l'inégalité résulte d'un traité, celui-ci n'est pas valable à l'égard du tiers qui en souffrirait *.

§ 53 ~ Occa4sions et objets

Le devoir d'inapartialité ne concerne que ce qui se rapporte à la guerre.

^ Phillimore estime qne si an traité conclu avant la guerre peut être allégué, certaines actions d*unc moindre partialité sont permises, par exemple, la concession à Pun des belligérants, à Texclusion de l'autre, du droit de conduire ses prises dans les ports neutres, etc. Toutefois Phillimore reconnaît qu'il serait « difflcile » de refuser le môme droit a l'adversaire <§ 142). — Nous nous en rapportons à ce qui a été dit plus haut (§ 49) : tout traité, fût-il même conclu avant la guerre, qui prépare une parlialilé, est un pacte de neutralité rompue, c'est-à-dire un pacium turpe. Et d'ailleurs, quelle parlialilé est • moindre », assez minime pour étrerobjct d'une indulgence? Evidemment, il n'y aurait d'autre mesure pour elle que Tarbitraire. Le belligérant offensé par la partialité, la trouvera grande, assez grande pour rompre la neutralité, tandis que son ennemi qui en profiterait, et le neutre qui l'avait commise, la trouveront insignifiante et innocente. Et si Ton admet qu'il est « difllcile • de refuser à l'un des belligérants ce qui a été concédé à l'autre, n'est-ce pas une contradiction que de qualifler de permise l'action de n'accorder l'avantage qu'à celui-ci, à l'exclusion de celui-là?

ïil4 Liv. II, Div. II — Devoirs d'impartialité

Le devoir d'impartialité est limité à la guerre : 1" Quant à sa durée; 2" Quant à son objet. Premièrement, il n'existe que tant que dure la guerre, non avant, ni après, car il tire sa seule raison d'être de l'état exceptionnel créé par le différend. Secondement, il n'a pas trait à d'autres objets que ceux qui se rattachent aux hostilités.

1. Certes, il est toujours sage d'observer une conduite impartiale, dans la société des nations non moins que dans celle des individus (§ 5). Cependant, en temps de paix l'impartialité dans les rapports internationaux ne peut pas être imposée comme un devoir juridique. En temps de guerre elle devient obligatoire, dès que la position de neutre est prise. Les avantages qui, par suite de leur signification médiate pour la guerre, peuvent alors être accordés ou refusés aux parties belligérantes à la condition seulement que les faveurs soient égales des deux côtés, peuvent en temps de paix être accordés ou refusés sans cette condition : ils peuvent l'être au gré de l'État, inégalement aux divers pays étrangers, dans la mesure où le gouvernement le juge convenable. Tout en reconnaissant et en maintenant en règle générale le principe de l'impartialité, le gouvernement peut en omettre l'application dans les cas où il y aurait quelque raison de favoriser un État plutôt qu'un autre, soit en vertu d'un traité soit par suite d'une inégalité dans les conditions de l'ordre. Une telle inégalité de traitement pendant la paix ne peut pas même être qualifiée de partialité, puisqu'en temps de paix il n'y a pas de parties à favoriser, toutes les nations étant unies par la solidarité des intérêts qui exclut l'antagonisme. La même action qui en guerre est appelée partiale, n'est en paix que l'expression légitime du libre arbitre de l'État dans ses relations avec d'autres États. Si une mesure avantage l'un plus que l'autre, cela ne regarde que l'État qui l'a prise. Souverain chez lui, il n'est responsable vis-à-vis de personne de cette différence. Ainsi, en temps de guerre, un État neutre n'est pas autorisé à fermer ses ports aux navires de l'une des parties belligérantes en les laissant ouverts à ceux de l'autre ; en outre, les conditions d'accès doivent être les mêmes pour les deux parties. Mais en temps de paix, chaque État peut ouvrir ou fermer ses ports à qui il veut, sans étendre la faveur ou la défense à d'autres, et sans observer aucune règle d'égalité de conditions. Un gouvernement peut avoir de bonnes raisons pour appliquer un traitement inégal (par exemple, le motif

§ 53 — Occasions et objets 215

de réciprocité, la crainte de maladies contagieuses, de Timportation de marchandises prohibées ou hors de propos, de troubles, etc., de la part de certaines contrées); mais il n'est obligé de rendre compte de ces raisons à aucun gouvernement étranger, quand même en telle occasion la franchise et Tintérèt d'une bonne entente recommandent généralement les explications amicales.

2. Même ainsi limitée à l'état de guerre , l'impartialité n'a trait qu'à des objets qui ont quelque rapport avec les buts de la guerre, c'est-à dire à des actes qui, si le neutre était partial, faciliteraient les opérations de l'un des belligérants au préjudice de l'autre. Il serait absurde de vouloir obliger le neutre à une conduite égale envers les belligérants dans des questions qui n'ont aucun rapport avec les buts d'une guerre, puisque c'est à cause de la guerre que tous les devoirs des neutres existent. Non seulement ce serait absurde, mais encore ce serait impossible. Il n'y a pas d'État au monde qui serait capable d'observer envers deux belligérants une égalité de conduite telle, qu'il accorderait ou refuserait à l'un tout ce qu'il accorderait ou refuserait à l'autre, dans les affaires qui ne touchent pas à la guerre; car les relations ordinaires ne sont point les mêmes entre les différents pays, et les rapports de divers États ne peuvent pas être de force ramenés aux mêmes mesures de quantité et de qualité. Le pourraient-ils, qu'une seule et même chose n'aurait jamais la même valeur pour deux États différents : elle offrirait toujours, selon les besoins, plus d'avantages à l'un qu'à l'autre.

Il s'ensuit que le neutre peut, dans tout ce qui n'a pas trait à la guerre, continuer ses relations pacifiques avec les belligérants sans observer l'égalité si l'inégalité existait déjà avant, ou si elle résulte d'une manière involontaire de la nature des choses, pourvu toutefois qu'il ne maintienne, ne dérange ou ne crée pas une inégalité (ou même une égalité) pour l'un des belligérants en sa qualité spéciale de partie en guerre. Le neutre peut , en vertu de son droit souverain et avec ou sans traité, accorder plus d'avantages commerciaux et entretenir plus de relations avec l'un des belligérants qu'avec l'autre; mais il ne doit pas créer de nouveaux avantages, obstacles ou relations pour l'un d'eux à cause de la guerre. Il peut, sur son territoire, inaugurer pour l'un des belligérants un système de facultés que l'autre n'a pas et dont il ne bénéficie pas, par exemple dans l'exercice de certaines branches d'industrie, la possession

216 Liv. II, Div. II — Devoirs d'impartialité

d'immeubles, etc. Il peut fournir plus de secours à l'un qu'à l'autre dans un but d'humanité ou de bienfaisance (par exemple lui procurer des vivres au-dessous du prix en cas de famine ou de disette), soit parce que le besoin de l'un est plus grand que celui de l'autre, soit parce qu'un changement de situation entraîne l'inégalité, soit encore parce que celle-ci a existé déjà avant. Enfin, il peut à tous ces égards accorder des faveurs égales à plusieurs belligérants, sachant qu'ils en profiteront dans une mesure différente. Mais il ne peut pas, pendant la guerre, opérer dans les faveurs accordées un changement tel, qu'elles en acquièrent pour la guerre une signification qu'elles ne possédaient pas avant et qu'autrement elles n'auraient pas eue, et malgré cela maintenir ou introduire une inégalité qui, inoflfensive avant le changement, ne l'est plus depuis. Une telle mesure ne serait pas plus légitime que, pendant une guerre, l'introduction de lois toutes nouvelles dont résulteraient des conditions militaires différentes pour les belligérants, plus favorables pour l'un que pour l'autre. Finalement, le neutre ne peut pas non plus étendre une inégalité de traitement, jusque-là étrangère aux buts de la guerre, à de nouveaux objets qui ne leur seraient pas étrangers. Quand même les deux traitements ou leurs objets seraient intimement unis ou égaux à d'autres égards, cette extension créerait à elle seule une partialité, par suite de la différence qui existerait entre ses objets, spécialement au point de vue qui est déterminant pour la question de guerre.

§ 54 — Formes

L'impartialité est tantôt active tantôt passive. Elle peut consister, soit en preslalious, soit en concessions, qui sont également favorables aux deux belligérants, soit enfin dans le maintien et l'application du principe de ne souffrir de la part d'aucun d'eux une violation, mais de soutenir et défendre contre tous deux le droit de neutralité.

La partialité consiste toujours à favoriser l'une d'entre plusieurs parties plus que l'autre ou les autres. Mais une faveur n'est pas toujours une action par laquelle on donne quelque chose. Elle peut être aussi bien passive qu'active. Elle peut être une permission, un consentement, ou même l'omission de faire valoir son droit contre

§ 55 — Partialité morale 217

celui que Ton veut favoriser. Il s'ensuit que, pour être impartial, il ne suffit pas que le neutre ne prête aucune aide ou secours à l'un des belligérants en lui accordant des avantages positifs à l'exclusion de son ennemi. Il ne doit pas non plus lui permettre d'entreprendre sur le territoire neutre une action qui soit, ou hostile à l'ennemi, ou défendue à celui-ci et propre à faciliter les opérations. Enfin, il ne doit pas même lui remettre l'application d'un droit de la neutralité qu'il applique envers l'ennemi. Souffrir quelque chose, expressément ou tacitement, a souvent une portée tout aussi grande que donner quelque chose ; et celui qui néglige Abuser de son droit peut quelquefois rendre par cela un service plus grand que celui qui concède un droit. Les droits dont jouissent les neutres en cette qualité vis-à-vis des belligérants en vertu du droit international sont généralement d'une nature telle, que s'ils sont omis ou abandonnés, le belligérant reçoit un avantage défendu par le dit droit.

C'est pourquoi l'impartialité neutre implique l'obligation non seulement à'accorder mais aussi d'exiger dans une mesure égale des deux côtés belligérants, ainsi que de ne souffrir d'aucun côté une violation de la neutralité. Jusqu'où peut mener la négligence de ce dernier devoir, c'est ce que l'histoire des grandes guerres maritimes du commencement du XIX® siècle a démontré d'une manière frappante, lorsque l'Angleterre et la France ont chacune à tour de rôle, par leurs menaces et leurs violences, contraint les neutres à abandonner leurs droits vis-à-vis de l'un des belligérants tout en les maintenant contre l'adversaire. A force de concessions incessantes faites alternativement à l'une et à l'autre des deux rivales , à force d'omissions successives de faire valoir leurs droits contre l'une d'abord et contre l'autre ensuite, les neutres, étant continuellement et de plus en plus exposés, pour chaque faiblesse ou chaque condescendance envers l'une, à la revanche et aux représailles de l'autre, ont fini par ne jouir d'aucune neutralité et par ne plus pouvoir en remplir les devoirs et les conditions.

§ 55 — Partialité morale

Le devoir d'impartialité n'est point rompu : lo Par un appui purement moral ou des témoignages de sympathie;

218 Liv. H, Div. Il — Devoirs d'impartialité

t2o Par une intervention ou une médiation, môme en faveur de l'une des parties, pourvu qu'elle n'excède pas les limites de simples pourparlers amiables.

1. Dans les différends entre individus, Ton ne regarde pas comme une ingérence indue ou coupable le fait que d*autres individus donnent leur appui moral à la partie que la conscience publique juge lésée, ou lui manifestent leur sympathie. De même entre nations.

Si dans une guerre Tune des parties a, selon la conscience internationale, agi par des motifs égoïstes et injustes, Ton ne saurait qualifier d'infraction à Timpartialité prescrite par le droit international le fait que les neutres, soit États soit individus, révoltés par le spec tacle de la violation du droit mais incapables de courir à la défense de l'offensé, lui témoignent au moins leur sympathie et l'encouragent moralement, pourvu bien entendu que ces manifestations n'aillent pas jusqu'à une immixtion active dans la guerre, ou à des actes qui seconderaient effectivement un belligérant au moyen de prestations ou d'avantages qui lui faciliteraient les opérations militaires ou qui seraient autrement inconciliables avec les devoirs juridiques de neutralité. Du moment qu'il existe une conscience politique et internationale aussi bien qu'une conscience nationale et individuelle, les nations ne sauraient rester étrangères et indifférentes aux souffrances imméritées des autres nations, pas plus que les individus à celles d'autres individus ; elles ne sauraient étouffer l'expression des réflexions et des jugements que de telles souffrances leur inspirent, et cela d'autant moins que les nations sont solidaires en bien et en mal. La neutralité n'est pas l'impassibilité. Elle n'implique que l'abstention d'actes extérieurs pouvant favoriser l'une des parties belligérantes dans les hostilités mêmes ; elle n'exclut point l'expression d'une opinion sur la politique louable ou blâmable de tel État. Dans certains cas, on devrait même regarder comme un devoir humain et international, de sympathiser avec un État dont le droit est lésé par un abus de force, et de l'encourager moralement.

Certes, si lors d'une guerre les masses, quelques étourdis ou la presse licencieuse d'un pays neutre, se laissent entraîner à des manifestations passionnées et provoquantes, en exprimant leurs sympathies ou leurs antipathies pour l'une des parties, d'une manière

§ 50 — Justice de U cause 2\i)

qui pourrait faire surgir des complications et des malentendus, il peut être du devoir du gouvernement de ce pays, qui est obligé de veiller aux bonnes relations avec les puissances étrangères, de défendre, de réprimer, quelquefois même de punir de semblables excès de sentiment, notamment quand ils sont contraires aux lois ou au bon ordi-e. Le gouvernement lui-même doit s'abstenir de toute manifestation autre que celles qui sont justifiées par les principes du droit international. La sympathie et sa manifestation sont deux choses différentes. L'encouragement peut être légitime au fond, sans l'être en la forme. (Cp. suprà, p. 113.)

2. Par les mêmes raisons un neutre peut, sans violer ses devoirs d'impartialité, bitervenir o\i s'interposer même entre les belligérants, en usant de sa position de tiers, dans le but louable de concilier les antagonistes, et cela, quand bien même la médiation ne pourrait avoir lieu sans représenter le bon droit d'une des parties et la prudence qu'il y aurait d'autre part à renoncer à des procédés illégitimes. Tant que de telles représentations restent dans les limites de conseils amicaux, qui sont offerts sans pression violente et avec l'assentiment des parties intéressées, elles ne peuvent être qualifiées de partiales. Quelquefois elles sont même un devoir moral pour le neutre, qui possède la volonté et le pouvoir de prévenir ou de faire cesser une guerre injuste, ou de sauver du malheur ou de la ruine un État ami, en faisant un usage légitime de son influence. L'histoire est pleine d'interventions semblables, et leurs résultats furent souvent bienfaisants. (Cp. infrà, § 141.)

§ 56 — Justice de la cause

La justice OU l'injustice de la cause de l'une ou l'autre des parties ne peut pas être alléguée comme excuse ou comme prétexte de la partialité effective d'un neutre dans ses rapports avec les belligérants.

Cette règle découle de la précédente. L'appui moral, donné à une cause juste, peut être légitimé par la reconnaissance d'une conscience internationale. Le secours matériel par contre, de nature à faciliter les opérations de l'un des belligérants au détriment de l'autre et par conséquent interdit comme contraire à la neutralité, ne saurait être légitimé par la justice de la cause soutenue; et la conscience du

220 Liv. II, Div. II — Devoirs d'impartialité

bon droit ne pourrait Texcuser tant que la position de neutre est conservée avec ses avantages. L'appui matériel, appartenant à la partialité illégale indépendamment des motifs et des causes, entraînerait inévitablement l'abandon de la neutralité et l'entrée en campagne, comme partie belligérante, de l'État qui se trouverait par sa conscience obligé de le fournir. C'est donc à tort que quelques auteurs anciens ont cherché à démontrer, que des faveurs d'une nature quelconque, accordées à une partie belligérante qui combat pour une bonne cause, sont justifiées par celle-ci et se concilient avec la neutralité, lors même que la faveur consisterait dans un secours matériel *. Du moment que la prestation est d'une sorte que le droit international défend, la cause ne peut plus la justifier. Elle peut justifier une déclaration de guerre ouverte contre le belligérant dont la mauvaise foi ou les torts ont occasionné la guerre, mais non pas des hostilités dissimulées sous le manteau de la neutralité. De nature morale, la cause ne légitime que la partialité morale, et non la partialité matérielle. Comme celle-ci dépend exclusivement des lois extérieures tangibles comme elle, elle ne peut être annulée par des mobiles intérieurs, et ceux-ci ne peuvent modifier ses conditions. Il ne serait pas possible de formuler et de prescrire aux neutres des devoirs fixes et évidents, si la légitimité d'un acte de partialité dépendait d'un jugement subjectif sur le juste et l'injuste, jugement qui ne peut être soumis à aucun tribunal impartial.

§ 57 ~ Réparation

Si un neutre a rompu son devoir d'impartialité, le belligérant lésé peut exiger réparation, ou, en cas de refus, se servir des moyens approuvés par le droit international

1 V. Vallel, liv. Il, ch. Xlf. § 168; liv. III. cli. VI, §§ 83, 86, 87, 89. 101. . Il est per-

• mis et louable de secourir et d'assister une nation qui fait une guerre juste; ei même » cette assistance est un devoir pour toute nation qui peut la donner sans se manquer

• à elle-môme. Mais on ne peut aider d'aucun secours celui qui fait une guerre injuste • (§ 83). - Que Vattel s'imagine ici vraiment que l'aide dont il parle peut être donnée aussi matériellement et avec le maintien de la neutralité, c'est ce qui résulte de la connexité entre ce paragraphe et les précédents, où il parle du secours que fournit un État pour une guerre « à laquelle il no prend pas part directement > et dans laquelle il « n'entre point », secours qui peut consister en troupes auxiliaires, subsides, etc. — De notre temps, une part semblable à une guerre serait au contraire considérée comme directe et absolument incompatible avec la neutralité, indépendamment de la cause (v., par exemple, Kent, p. 301 ; Bulmerincq, p. 358 ; Woolsey, § 16i; Calvo, § 1051).

§ 57 — Réparation 221

pour se la procurer; mais il ne peut pas exiger comme dédommagement un acte correspondant de partialité en sa faveur.

En droit, un tort ne saurait être réparé par un autre tort. Et deux actes de partialité, commis dans deux sens différents, ne pourraient jamais s'effacer ou s'équilibrer l'un l'autre, ne fût-ce que par la raison qu'ils ne pourraient apporter le même effet utile ou nuisible et devenir par là l'équivalent ou le dédommagement l'un de l'autre. D'ailleurs, le belligérant favorisé par le premier acte n'en est pas responsable, puisqu'il ne provenait pas de lui ; par conséquent il n'est pas obligé de tolérer un acte correspondant qui le défavoriserait. Il ne doit pas être puni pour une faute qu'il n'a pas commise, quand même il en profiterait. Chaque délit de neutralité doit être considéré en lui-même, et chaque transgresseur est responsable seulement de ses propres actes.