II

^îomme dernière réflexion après avoir exposé les droits des neu- ;, il imporle de rappeler au souvenir que, indépendamment des )rmes et modifications introduites régulièrement et de consenteit général, ces droits, et particulièrement le plus controversé itre eux, celui au libre trafic, ne peuvent jamais être modifiés restreints par les belligérants unilatéralement. Tant que les Ions en commun, sans distinction entre celles en paix et en rre, ne sont pas convenues de tel ou tel changement, aucune riction ne peut être apportée aux droits des neutres hors celles Dlies par le droit international et impliquées dans leurs devoirs osés dans ce qui précède au livre deuxième. Parmi ces devoirs, X qui contiennent particulièrement des restrictions au droit de imerce et de navigation, sont ceux qui obligent les neutres à stenir de certaines espèces d'armements (§ 83) et de transports 95, 104-108), de concessions quant à des aliénations (§ 115) ou à trée dans les ports (§ 122), finalement d'infractions aux blocus 37).

1 peut paraître superflu de rappeler ces principes, si simples. Cependant, on les oublie encore aujourd'hui, ce qui donne lieu à violations continuelles. L'ancienne opinion, maintenue et répanpar les grandes puissances maritimes à tour de rôle, que c'est belligérants de dicter des devoirs aux neutres et de leur donner droits, s'est tellement enracinée depuis l'époque du despotisme

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sur mer, qu*à peine la doctrine contemporaine s'en est-elle é gée; cette opinion perce encore dans des écrits récents ^

Sans Tcxtirpation complète de ce préjugé et nne délimita exacte des domaines des deux parties dans Tétat de guerre ( neutralité, leurs rapports, notamment ceux du commerce entre très et belligérants, ne seront pas réglés sur une base qui répoi la conscience juridique des nations. Les belligérants peuvent s'ils le trouvent convenable, apporter au droit de commerce n( dans un état de guerre spécial des modifications par lesquell diminuent leurs propres prétentions admises par le droit inte tional, tant dans leurs rapports avec les neutres qu'entre mêmes'. Mais ce qu'ils ne sont pas autorisés à faire, c'est d' menter leurs prétentions envers les neutres, au delà du maxi fixé par le droit international, sans le consentement des pa intéressées, pas plus que les neutres ne pourraient unilatéralei diminuer leurs devoirs y correspondant. Un accord général au participeraient tous les États comme colégislateurs pourrait dégager chaque côté de devoirs, et lui conférer des droits, l'assentiment du côté opposé. D'ailleurs, chacun des côtés peu dedans de la latitude ouverte par le droit international, légil chez lui et dans les limites de sa propre juridiction, quant aux ditions à y remplir par la partie adverse pour la jouissance d'à tages. Ainsi, un belligérant peut, non seulement interdire à propres ressortissants, ainsi qu'à ceux de son ennemi dans un ritoire conquis ou occupé, de trafiquer, tant avec les pays nei ou tels d'entre eux qu'avec l'ennemi, bien entendu à la condi quant aux sujets ennemis, que le territoire pris soit soumis

^ Celle fausse conception se révèle surtout dans les expressions, si fréquentes, q belligérants « permetleut • ou t défendent • tel ou tel traflc aux neutres, tout c s'il sufOsait à un Étal de s'engager dans une guerre pour devenir le tuteur d'autres Celle terminologie égarante, d'après laquelle le droit du neutre ne serait qu'un cadei par le belligérant, le devoir rien qu'une interdiction par lui, se rencontre partout ( Grotius el Vattel, chez G.-F. de Martens et d'autres, et encore au XIX* siècle, s avant les réformes de 1866 (v. par exemple Saaifeld, §§ 123-124; HefTler, § 153; — D'autre part, les protestations contre ce système ne manquent heureusement pt plus (v. par exemple les justes observations dans Descamps, Le droit de la paix ei guerre, pp. 89, 126, 130, 185).

* Ainsi, les parties belligérantes dans la guerre de Crimée convinrent d'app provisoirement une pratique mitigée en ce qui concernait les droits des pavillons c gaisons neutres (t. I, pp. 41-43), et les parties dans les guerres de 1859 et de 1866 lurent de laisser libre pendant les hosillités le commerce privé, même ennemi (t^., |

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souveraineté du conquérant ou occupant selon les lois de la guerre, mais encore, il peut exclure les neutres et leur trafic de tout territoire lui appartenant ou occupé par lui, et restreindre ce trafic suivant ses convenances. Les neutres ne sauraient se plaindre du préjudice causé par là à leurs aflFaires et leur libre échange, bien que ceux-ci en soient sensiblement atteints ; car il appartient à tout État de légiférer quant aux conditions du trafic dans tous les lieux où s'exerce sa souveraineté. Au contraire, en dehors des lieux où il est souverain, le belligérant ne possède aucune autorité.

En conséquence, c'est le droit international qui décide seul les conditions du trafic neutre hors des territoires où la souveraineté est aux belligérants; et les restrictions que ce droit apporte aux dites conditions sont fondées dans la nature même des rapports de la neutralité, non pas dans quelque « intérêt >. Or, c'est précisément cette règle qui n'a jamais été pleinement reconnue, et qui commence à peine de l'être. Au mépris du principe de droit international en vertu duquel les neutres doivent pouvoir trafiquer librement entre eux et faire avec les belligérants des deux côtés tout commerce pacifique, les belligérants se sont permis dans tous les siècles du temps moderne — en prétextant des raisons étrangères au droit de la neutralité et qui ne rentrent que dans les buts exclusifs des opérations de guerre, en se fondant surtout sur des prétendues « nécessités », « circonstances exceptionnelles » ou autres subterfuges, — de s'emparer de biens ou navires neutres, d'empêcher l'entrée de ceux-ci dans des ports ouverts, d'y mettre l'embargo ou de les forcer à des prestations, d'augmenter les prohibitions de contrebande, de déclarer fermés des ports et des côtes non réellement bloqués, plus encore, d'interdire quelquefois aux neutres tout trafic quelconque avec l'ennemi ' ; et afin de donner quelque

> On s'étonne de renconirer chez un auteur aussi séiieux que lîetTler l'avis que « de • pareilles excentricités • — comme il les appelle lui-même — peuvent être légitimées dans quelques cas savoir de défense de Tindépendance contre un ennemi plus puissant, et en guerre avec un ennemi du genre humain (§ 174). Il est vrai que IlelTier reconnaît aux neutres le droit de repousser ces violations lorsqu'elles no peuvent être justifiées par des motifs, snfflsants pour en légitimer remploi, ou qu'elles compromettent l'existence des neutres, ou bien entraînent après elles des procédés inhumains ou barbares. A y voir strictement, c'est là reconnaître, semble-t-il, le droit de les repousser toujours, ce qui rev'i«nt à dire qu'elles ne devraient jamais être permises. Bn eiïet, aucun acte ne peut être « jusdflé de motifs suffisants pour en légitimer l'emploi >, qui tourne la répression contre des non-coupables, qui use de moyens de guerre contre des nations se trouvant en dehors du droit de la guerre, et qui attaque les neutres pour combattre l'ennemi.

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apparence de justification à ces sortes d'excès, ils ont tâché de faire valoir le principe que le droit de la neutralité doit être déterminé d'après Vintérêt belligérant. L'intérêt étant une base subjective, vacillante et changeante, il en est découlé des litiges et des violations sans fin quant aux droits des neutres, particulièrement à ceux relatifs au trafic et libre échange.

Voilà la cause principale de l'anarchie qui règne encore aujourd'hui dans cette partie importante de la réglementation de la neutralité, voilà la cause de l'absence de lois fixes et claires dans les législations et les traités, dans la pratique et la doctrine. Sans doute, les conséquences en sont devenues de moins en moins funestes à mesure d'une attitude plus décidée du côté des neutres, et de leur refus par conséquent de se soumettre à tous les actes arbitraires qui autrefois passaient sans résistance. Les pires de ces actes ne sont plus tolérés. Il en reste pourtant un assez grand nombre : le monde n'en sera définitivement délivré qu'après le comblement des lacunes dans le règlement strictement juridique et la suppression des usages iniques (v. 1. 1, pp. 55 et suiv.) qui ont ouvert aux B]tats belligérants une véritable tutelle sur le commerce universel sous le prétexte que la guerre maritime ne saurait être réduite aux seuls moyens militaires. Ces usages iniques une fois écartés, il est vrai que le droit naturel à un commerce et à une navigation sans entraves pour les neutres souffrira encore des restrictions. Mais ces dernières restrictions ne seront plus, comme jusqu'ici, étendues inutilement au delà des exigences des rapports juridiques de la neutralité, et elles ne seront plus retenues dans le vague arbitraire, susceptibles de maniements d'après des visées égoïstes et qui découlent maintenant de leur détermination par l'une des parties et dans son intérêt unilatéral, au détriment de l'autre partie. Les restrictions sur lesquelles tout le monde peut tomber d'accord parce qu'elles ont leur racine dans la nature même de la neutralité et non pas dans un intérêt unilatéral, peuvent être supportées par tous les États sans que leur souveraineté en souflfre ; ils s'y soumettront volontiers, voyant dans l'objectivité de la règle une garantie pour sa stabilité et dans sa délimitation exacte une garantie contre les abus. Dès lors, le neutre ne craindra plus de voir son commerce et sa navigation pacifiques molestés sous le prétexte des anciennes prétentions d'attaquer les ressources de l'ennemi dans celles des neutres ou de

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se servir de ces dernières pour des buts belliqueux. Il ne restera que les restrictions qui découlent inévitablement de la loi limitant la guerre à ses parties, loi qui vivra aussi longtemps que la conception actuelle de la neutralité.

Tout aussi longtemps, le commerce et la navigation neutres seront bien éloignés de Tidéal consistant à continuer en temps de guerre aussi intacts qu'en temps de paix, idéal qui en théorie pourrait être exigé en s*appuyant sur cette base de justice abstraite que les États qui n'ont aucune part à une querelle entre d'autres États, n'ont pas besoin de s'en occuper. Toujours est-il que la réforme marche précisément dans la direction de ce but final et s'en approche par degrés. Une étape importante en chemin consiste dans l'exigence — pour le moment le but capital et le plus facile à atteindre — que les restrictions au trafic neutre qui sont aujourd'hui réputées être de droit international , soient du moins fixées d'une manière claire et non équivoque, indépendamment des différents états de guerre, et que ni des lois vagues ni des lois provisoires ne soient tolérées: l'expérience ayant démontré que toute loi ouvrant des latitudes ou susceptible d'interprétations diverses au choix des belligérants, a été tournée par eux de manière à éluder les droits de la neutralité, notamment en ce qui concerne le commerce. A cet égard, il importe avant tout de préciser ce qu'il faut entendre par une < ingérence dans la guerre », notion dont le caractère subjectif et élastique a plus que toute autre chose prêté à des ambiguïtés aux dépens des neutres. Il n'est guère de droit commercial pacifique qui n'ait été, à diverses époques, violé comme < ingérence » ; notamment l'Angleterre a autrefois qualifié ainsi le cabotage et le commerce colonial faits par des neutres chez les belligérants, des branches de trafic ouvertes après l'ouverture de la guerre, des transports de marchandises ennemies, etc. Depuis que le droit positif et conventionnel a sanctionné la légalité de ces droits spéciaux en termes trop palpables pour pouvoir être mésinterprétés, la partie du commerce neutre la moins réglée et la plus menacée par des fondements subjectifs est celle qui peut être attaquée au moyen de prohibitions de contrebande relative ou accidentelle, tant que la condamnation de ces sortes de prohibitions reste encore sujette au moindre doute.

Il appert de ce qui précède, que les restrictions au trafic neutre

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qui peuvent être qualifiées d'illégitimes et qui forment Tobjet de la réprobation dans la réforme du droit des gens, se divisent par leur nature en deux groupes distincts : 1» celles qui ne sont encore réprouvées qu'en théorie et attendent leur suppression formelle, suppression indispensable pour que le trafic neutre ne souffre plus d'autres obstacles que ceux qui découlent du principe limitant la guerre à ses parties (restrictions matériellement illégales); 2^ celles qui sont positivement abolies, plus ou moins expressément, mais demandent une condamnation plus claire et unanime pour ne plus pouvoir revenir sous aucun prétexte (restrictions formellement illé-» gales).

Le premier groupe constitue un héritage de coutumes dont la suppression forme un desideratum d'avenir, à signaler à l'attention des congrès appelés à continuer l'œuvre inaugurée en 1856. Rentrent dans cette catégorie notamment les quatre réformes : limitation des prohibitions de contrebande aux rapports directs entre les pays belligérants, défense aux belligérants d'imposer leurs visites aux navires neutres, suppression des blocus commerciaux contre les neutres, réglementation de la procédure de prise à l'effet d'abolir la juridiction des belligérants sur les neutres (cp. 1. 1, p.55, points So-S'»).

En attendant, il importe de fortifier l'opinion dans la certitude de l'abolition de quatre autres usages offensants, formant le second groupe, et dans lesquels, bien qu'ils ne soient plus admis, des belligérants semblent vouloir facilement retomber, à savoir : de saisir comme prétendue contrebande des objets qui ne sont pas spécialement faits pour la guerre et de confisquer des objets inoffensifs avec les objets de contrebande (cp. §§ 90 et 96-97, 3 sous § 102), de bloquer sans stationnement fixe et en négligeant les notifications spéciales (§ 129, 1 sous § 131), de s'emparer de navires ou de biens neutres sous prétexte d'une < nécessité de la guerre > ou pour satisfaire les besoins des belligérants (§ 163, 165), enfin d'empêcher un genre de trafic neutre avec l'ennemi parce que ce trafic n'existait pas avant l'ouverture des hostilités (§ 175).

Les droits et leurs restrictions, traités dans ce chapitre, s'appliquent également aux différentes espèces de commerce et de navigation neutres. A cet égard, aucune distinction ne peut être faite entre le commerce d'échange indépendant et le commerce de fret, de commission ou de transport. Dans tous ces divers genres de tra-

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fie, les navires el les biens jouissent de la même neutralité, déterminée par leurs propres caractères : par le pavillon pour les navires et par la propriété pour les biens.