ARTICLE V LICENCES DE COMMERCE

Aperçu historique

A rorigine, le commerce fut censé interdit entre deux pays en gueire l'un avec l'autre. Quant au commerce maritime, cette manière de voir a duré jusqu'aujourd'hui; elle n'est pas même complètement écartée à l'heure qu'il est, bien que des cas de guerre isolés puissent prouver qu'elle a perdu sa racine dans la conscience des peuples. En général, il a été estimé que des relations commerciales maritimes entre des ressortissants d'États ennemis supposaient, pour être tolérées, une licence délivrée par le gouvernement. Et encore cet acte n'était-il strictement valable que dans les limites de la juridiction, non pas devant la partie adverse dans la guerre; et l'exception créait des rapports juridiques différents suivant qu'elle avait pour objet le commerce P avec ou 2^ par l'ennemi.

1. Le commerce maritime avec des sujets ennemis, par des nationaux, était généralement, sauf licence et à moins de se borner à une simple exécution de contrats conclus avant la guerre, puni par la confiscation du navire et des marchandises, lorsqu'ils étaient pris dans le même voyage et après le terme de six mois après la déclaration de guerre, fixé pour le rapatriement des sujets et biens ennemis. Furent réputés « ennemis jp tout indi\idu ressortissant à l'Etat ennemi et tout objet étant la propriété d'un tel ressortissant. Mais dans quelques pays et quelques guerres on a, en outre, traité comme ennemis des objets fabriqués dans un pays ennemi. Et aux États-Unis, on a considéré comme ressortissant ennemi, et ses biens comme des biens ennemis, celui qui a été domicilié en pays ennemi, lors même qu'il n'en avait pas été citoyen (cp. 1. 1, p. 148). Dans cette hji)othèse, si un tel individu, à l'ouverture d'une guerre entre le pays de son domicile et sa patrie, n'était pas retourné dans cette dernière avec ses biens avant l'expiration du délai établi, il a dû être regardé, pour autant qu'il eût fait du commerce entre les deux pays avec les dits biens, comme ayant conféré à ceux-ci le caractère ennemi et ayant par conséquent encouru la peine pour « commerce avec l'ennemi », consistant dans la confiscation du navire et des marchandises, peine dont la Cour Suprême des États-Unis n'a pas

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même exempté les biens embarqués sans connaissance de la guerre. Toutefois, des individus séjournant accidentellement dans un pays ennemi n'ont pas été, par cela même, réputés y être domiciliés et exposés aux dites conséquences. Ce fut là toujours le point le plus faible de cette théorie, celui qui dans l'application rendait le principe à la fois injuste et impraticable, étant donné l'impossibilité de tirer une démarcation entre le domicile et le simple séjour, alors que ni Fun ni l'autre n'était lié au di'oit de cité. Ce nonobstant, une licence a été jugée indispensable, non seulement pour tout commerce qu'un individu domicilié dans le pays ennemi faisait avec sa patrie, mais même pour transférer au dit pays sa propriété en vue d'éviter les inconvénients, plus encore, pour le transfert, de ce pays à la patrie, de biens appartenant à des sujets domiciliés dans cette dernière. Seulement, dans des cas urgents, la délivrance de la licence ne fût pas toujours de rigueur comme condition préalable du transfert ; pour effectuer celui-ci, la supplique a été censée suffisante comme preuve de bonne foi en cas de retard dans l'expédition.

Il n'est guère besoin de faire observer combien ces usages se concilient peu avec les principes modernes. L'acte légitime et même louable d'éviter des embarras politiques et des pertes économiques en retirant ses effets mobiliers d'un pays où ne règne plus la paix, ne devrait jamais dépendre d'une licence. Pas même les meubles non transportables, ou que l'on n'aurait pas le temps de transporter à domicile, ne devraient pouvoir être traités d'ennemis, ni le commerce qu'on en ferait tant que leurs propriétaires ne ressortiraient point à un État ennemi.

Des licences visant le commerce entre les belligérants eux-mêmes, particulièrement celui des sujets de la patrie avec les sujets de l'ennemi, ont naturellement été très rares dans des guerres limitées à un couple d'Etats. Le commerce du belligérant ayant été libre dans sa majeure partie alors que ses relations avec la plupart des pays étrangers étaient restées pacifiques, et que d'ailleurs même les relations avec les ports ennemis ont pu se servir de nombreux ports neutres comme intermédiaires, l'Interdiction du commerce direct avec l'ennemi n'a pu dans ces cas causer assez d'Inconvénients à réconomle nationale pour rendre nécessaires des exemptions par licences. Ce ne fut que pendant les vastes conflits armés des coalitions, notamment à l'entrée du XIX* siècle, où presque tous les Etats de l'Europe étaient engagés dans la lutte en sorte qu'il ne restait presque 'pas de pays neutres,. que l'on fut forcé de recouru- au moyen des licences afin de laisser Intact au moins le commerce International jugé Indispensable à l'existence des peuples.

C'est ainsi que la France se vit alors obligée de délivrer des licences à ses propres sujets pour pouvoir Importer des denrées des colonies anglaises, nonobstant qu'elle eût ft-appé de peines sévères tout commerce avec l'An-

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gletenre. Et ce dernier État, de son côté, se vit forcé, malgré ses blocus absolus contre la France, d'alfranchir au moyen de licences même k regard de cet État, non seulement l'exportation des colonies, mais l'importation de Yivree en Angleterre et l'exportation des produits de ses fabriques et manufactures, pour ne pas succomber par manque de débouchés.

A ces deux puissances en combat s'imposa, lorsque après 1808 les pires décrets d'obstruction eurent atteint leur comble, une sorte d'entente tacite de corriger leurs erreurs au moyen de licences délivrées en masses, et de sauver ainsi du moins le commerce dont on pouvait le moins se passer : ce fût pour ainsi dire un trafic de contrebande par les gouvernements conta*e leurs propres prohibitions. Pour l'Angleterre, il s'agissait avant tout de faire écouler ses produits, pour la France, de recevoir les nécessités de la vie et les matières premières des munitions de guerre. Les licences ainsi mises en système À cause de l'État lui-même, pour prévemr le tarissement des ressources à la fois directement par la disette et indirectement par le manque des impôts, dépassèrent leiu* notion originaire d'exemptions en faveur de particuliers ou de classes, et se transformèrent en un commerce national toléré sous main bien qu'il fût défendu officiellement. En effet, pour pouvoir remplir leur but de contrebalancer les conséquences funestes du blocus universel, il fallait les expédier par dizaines de milUers et les rédiger en termes aussi larges que possible quant au temps, aux Ueux et aux objets. Comme le contrôle devenait difficile dans la même mesure, l'administration de la justice fut un jeu du hasard. Par cela, et par l'influence démoralisante d'une loi faite pour éluder une autre loi, les Ucences sous cette forme furent des promoteurs de l'anarchie, un encouragement à la Ucence dans le sens ordinaire du mot, tout comme le système d'obstruction arbitraire qui les avait fait naître. Les tribunaux n'Interprétaient plus les licences littéralement mais « Ubéralement », ce qui en fait voulait dire, d'après les visées politiques du gouvernement dans chaque situation, en évitant tout au plus les contradictions les plus manifestes (permission de naviguer avec chargement alors que la licence n'avait permis que la navigation en lest, etc.). D'ailleurs, tout navire capturé pouvait espérer d'être acquitté sur des preuves de « bonne fol », ce qui voulait dire l'absence d'une intention de traverser les projets du belligérant accordant, mdépendamment de la question de savoir si le commerce avait été celui admis par la Ucence.

Sans doute, c'étaient là des espèces de Ucences tout exeeptionneUes et qui, on peut l'espérer peut-être, ne reviendront plus. Lorsque des Ucences ont été accordées autrement en faveur du commerce des sujets d'États bel- Ugérants avec l'ennemi, dans le but ordinaire de mltlger dans un cas spécial TappUcatlon par trop rigoureuse d'une interdiction commerciale, les conditions étabUes généralement pour la jouissance d'une Ucence quelconque

P^rP ^ >-

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quant au navire et à, la cargaison, aux temps et aux lieux, ont été non seulement exigées avec une grande sévérité mais encore renforcées au besoin, parce que l'abus d'une exemption commerciale n'est jamais plus dangereux que dans le commerce avec un ennemi. Notamment, les tribunaux de prises s^en sont tenus aux principes suivants.

Une licence accordée en faveur du pavillon national n'a pu sous aucune condition être utilisée par un navire étranger. Si elle avait été délivrée à des propriétaires de biens nationaux, à lexu^ agents ou à leurs mandataires, elle ne pouvait jamais protéger des biens ennemis À moins de concession spéciale ou mention expresse de son extension à des propriétés quelconques; pas même des propriétaires nationaux n'ont pu user du droit d'autres propriétaires figurant dans les connaissements, à moins d'appartenir à la même raison commerciale, enregistrée sous son vrai nom. Une licence d'importation en faveur d'un sujet n'a pas été valable pour l'exportation, par ce même sujet, du pays ennemi, à moins de mention expresse. Les licences délivrées pour telle personne déterminée ne pouvaient sentir à un porteur quelconque. Si les articles à exporter à destination ennemie étaient expressément mentionnés, d'autres articles ne pouvaient y être ajoutés, pas même avec une destination idtérieure, ni d'autres articles non mentionnés être importés de là, à moins qu'ils n'eussent été embarqués avant la gueiTc Une licence pour navigation en lest ne protégeait aucime cargaison, pas même sous le prétexte qu'elle eût été imposée de lorce par l'ennemi; ses actes de violence ne servaient d'excuse que pour autant qu'il s'agissait d'une négligence à observer le temps prescrit. Une licence pour aller à tel port mentionné de l'ennemi ne conférait aucun droit d'allçr èi un autre port, pas même en cas de fermeture du premier, la visite dans le second pouvant bien être moins inoffensive. Tout navii*e vendu dans un port ennemi était censé avoir forfait sa licence. Si la cause de l'exemption avait été un projet de relâche pour obtenir convoi, la licence était réputée invalide sans ce convoi, à moins que des obstacles causés par des accidents ou des événements naturels ne fussent prouvés '.

Ces règles étaient les mêmes n'importe que le commerce avec le pays ennemi se fît par des sujets de l'État ou par ceux d'un État allié. D'ailleurs, l'usage n'admettait pas l'expédition de licences par l'im d'entre plusieurs États alliés sans le consentement des autres. Sauf entente contraire, leurs tribunaux de prises présumaient qu'aucun cocontractant dans l'alliance ne pouvait au moyen de licences donner à, ses propres sujets plus d'avantages que n'en avaient les autres alliés envers un ennemi commun. Autrement il aurait pu arriver que, si l'un de deux alliés était un État commercial et l'autre un État militaire, le premier eût pu s'enrichir par le commerce avec

1 V. RobinsoD. l. H, p. 169; l. IV. pp. 96, 198, 263, 267 ; t. V, pp. 141, 297.

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rennemi à des conditions imposant au dernier des charges militaires augmentées pour pouvoir vaincre cet ennemi.

2. Le commerce maritime par des sujets ennemis avec des nationaux» où ceux-là étaient actifs et ceux-ci passifs, fUt naturellement permis plus rarement et avec plus de difficultés, que le commerce qui partait de FEtat délivrant la licence. Un commerce pareil n'a guère été ouvert au moyen de licences qu*à des occasions où la disette a poussé un gouvernement à sacrifier sa politique ; car, la tolérsince par principe du commerce privé ennemi, se rencontrant seulement à notre époque, ne prend plus la forme du privilège. C'est pourquoi encore cette sorte de licences — et celle-ci plus que toute autre — ne se montre guère qu'à des périodes où les privilèges deviennent le dernier expédient pom* déli\Ter de la ruine un peuple dont le gouvernement a commis l'erreur de fermer un commerce privé ennemi qui engage le marché universel. C'est ce qui arriva à l'entrée du XK*" siècle lorsque les deux puissances qui s'étaient laissées enti'aîner à une obstruction pareille, la France et l'Angleterre, se virent forcées — de la même manière à peu près que quand il s'agissait du commerce avec l'ennemi par des nationaux, ainsi qu'il a été dit plus haut, — à privilégier de plusieurs branches de commerce, non seulement leurs nationaux, mais encore des ressortissants ennemis, la France contrairement à son système continental et l'Angleterre contrairement à ses blocus fictifs. C'est que les deux puissances en lutte virent alors dans les licences la seule issue du danger de famine menaçant leurs peuples par suite de la fermeture du trafic international, et le seul moyen de pourvoir à leurs besoins les plus pressants, en important des nécessités, la France des colonies britanniques et l'Angleterre de la France elle-même, du moins en quantité absolument indispensable pour échapper à la misère. En eflfet, on ne pouvait éviter dans ces afl'aires de se servir, même pour le commerce actif, des sujets ennemis, parce que sans le concours direct des maisons établies dans le pays ennemi l'importation de là n'eût pu, dans les circonstances présentes, ni suffire ni être poussée avec l'énergie et la sécurité requises.

Même en dehors de ces périodes d'excès et d'exagérations, il est évident que des licences de commerce nont été déli\Tées à des sujets ennemis qu'aux temps où le principe de laisser continuer réguUèrement les afl'aires privées entre deux pays en guerre l'un avec l'autre ne s'était pas encore fait valoir. Comme par conséquent ces espèces de Ucences devenaient une dernière ressource pour détourner les mauvaises suites de l'ancienne théorie d'après laquelle les ports nationaux devaient être fermés aux na\ires d'un ennemi, ce ne fut qu'avec méfiance et en prenant de grandes précautions qu'on les délivra. Comme d'autre part elles ne furent guère accordées sans que le gouvernement accordant y fût poussé par un besoin pressant de secours au moyen de l'échange commercial, ce gouvernement toléra vo-

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lontiers toute liberté dans remploi du privilège qui profitait à lui-même sans rendre suspect l'agent ennemi, même si la lettre de la loi en souffrait. Voilà pourquoi les licences concétlées à des sujets ennemis présentent un aspect si étrange de tracasseries et de relâchement mélangés, de persécution sur le moindre soupçon et de remise des droits où rien n'éveillait l'ombrage. La concession elle-même fut toujours soumise à la rigueur la plus scrupuleuse. L'acte n'a pu compter sur une reconnaissance sans réserve à moins d'avoir été expédié par l'autorité suprême dans l'Etat ou en vertu de pleins pouvoirs signés par elle, ou bien d'avoir été ratifié par elle immédiatement ; pas même la signature d'une légation, moins encore celle d'un consulat, n'a été réputée suffisante. Les candidats à la concession ont dû rendre compte minutieusement de \evœ position et de leurs motilfe, sur quoi le gouvernement a pris sa résolution eu égard au rapport entre ces motifs et ses propres intérêts. En général, on n'a toléré le remplacement du port désigné par un autre port que dans le seul cas où le changement aurait eu lieu par suite de détresse ou dans l'intérêt de l'État pri\llégiant. Cependant, on a eu quelquefois de l'indulgence pour l'entrée dans un port plus proche que celui désigné dans la licence, tandis que celle-ci a été réputée forfaite par l'entrée dans un poi-t plus éloigné. Les nuances dans ces usages ont pu dépendre de ce que le gouvernement a trouvé être conciliable ou non avec la surveillance de l'emploi de la licence et la possibilité d'en prévenii* les abus malgi^é les changements de destination.

L'histoire des licences de commerce entre les belligérants eux-mêmes a été traitée ici à cause de sa connexion, quant aux principes, avec celle des licences accordées aux neutres. Quant à, ces dernières, il était dans la nature des choses qu'elles devaient peu à peu disparaître comme devenant superflues, déjà par suite de la liberté des biens ennemis sous pavillon neutre et de la stricte limitation des prohibitions commerciales permises contre les États pacifiques à cause d'une guerre. Comme les neutres disposent, dans les communications d'aujoxu*d'hui, de tant de moyens pour s'émanciper des effets des barrages de ports ennemis, devenus d'ailleurs moins étendus par suite des exigences de leiu* efl'ectivité, ils ne demanderaient pas volontiers, et les belligérants leur accorderaient difficilement, des licences pour entrer dans des ports militairement fermés, alors qu'il n'existe pas plus de raison pour favoriser à cet égard un navire plus que les autres; et les objets des prohibitions de contrebande étant limités aux armes et aux munitions de guerre, il n'e«t guère supposable qu'aucun neutre demandera le privilège d*en fournir à un ennemi, tant que la loi de contrebande de guerre fait partie du règlement de la neutralité.

Par ces raisons, les dernières guerres n'ont plus fourni des exemples de licences de commerce formelles en faveur des neutres : on ne saurait comp-

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ter comme telles les cas où les belligérants ont fermé les yeux sur des courses hardies faites à travers des chaînes de blocus ou par des navires contrebandiers. Les licences de commerce officielles délivrées aux neutres en toute forme appartiennent aux temps où des prohibitions exagérées ou des fermetures indues rendaient les privilèges nécessaires par des raisons pratiques ou d'équité, comme étant alors le seul expédient pour mitiger des attaques injustes contre le commerce inoffensif, et pour échapper à la disette qui serait résultée d'une obstruction des relations régulières entre les neutres et les belligérants, obstruction qui causait souvent de la misère au sein des peuples belligérants eux-mêmes. Lorsque dans les guerres acharnées de la Révolution française les puissances occidentales avaient, par leurs décrets arbitraires, fermé le commerce neutre presque tout entier, et que les conséquences en furent pour ces puissances elles-mêmes, se voyant appauvries par le manque de débouchés d'une part et d'approvisionnements de l'autre, plus désastreuses qu'elles n'avaient cru, elles trouvèrent dans les licences le moyen extrême de se tirer de leur propre embarras et d'étouffer en même temps les plaintes et protestations des neutres.

Aussi est-ce surtout de la période où l'Angleterre, après 1806, entreprit de déclarer par de simples ordera in couneil fermées aux neutres, sans les investir, des étendues immenses sur les côtes du continent européen, et de soumettre au droit de prise ou d'impôt les navires neutres en commerce avec l'autre belligérant, et où la France, par les décrets de 1806-1808, prétendit empêcher tout trafic neutre avec l'Angleterre et ses colonies, c'est de cette période-là que dérive le système des licences pour les neutres : système dont l'invention a été attribuée à sir Will. Scott S le juge tristement célèbre par ses violations des droits des neutres, ce qui semble prouver suffisamment qu'il ne faut pas chercher la source de ces licences dans quelque désir de protéger les neutres, mais plutôt dans celui de tirer les belligérants eux-mêmes des embarras où Us s'étaient placés par leurs mesures obstructives. En effet, les conséquences de ces mesures furent visibles dans l'appauvrissement des Etats qui les avaient prises. L'échange par les neutres étant bouché, et, par suite, leur capacité d'acheter étant étouffée, l'exportation des manufactures anglaises, notamment des colonies, ne s'écoulait plus ; par cela, l'Angleterre se vit bientôt assaillie de disette, et celle-ci fut encore augmentée par le défaut de l'arrivée des vivres et des matières premières des Etats Scandinaves, qu'elle avait prohibés elle-même. Et la France, ayant coupé aux neutres toute relation avec le marché le plus abondant, se vit bientôt dépourvue des moyens d'existence, faute d'intermédiaires. U fut enfin clair aux belligérants obstructeurs qu'à moins de désavouer leur poHtique erronée, — démarche humiliante et dans laquelle aucun des deux

1 V. Kent, p. 382, n. 3.

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n'avait le courage de faire le premier pas, — il ne leur restait que de déli- \Ter aux neutres des licences de commerce en nombre immense. L'Angleterre fit le début, par sa « permission » aux neutres, en 1807-1808, de visiter des côtes fermées par ses orders in council, à la condition de se munir de licences en Angleterre et d'y payer ime taxe. L'année suivante, particulièrement marquée de disette, et plus tard, lorsque les mesures obstructives des belligérants et la misère qu'elles entraînaient à leur suite avaient atteint leur comble, l'Angleterre eut recours au moyen des licences pour recevoir des céréales des pays neutres. La France, de son côté, se servit simultanémont du même moyen pour ouvrir des débouchés à ses produits du Midi (vin, huile, etc.) et 4 ses soieries, et pour augmenter ses revenus douaniers par le commerce des neutres munis à cet effet de certificats d'origine.

Ces licences furent expédiées par dizaines de milliers, et elles variaient d'après les besoins et intérêts des belligérants, non pas d'après les raisons d'équité. D'ailleurs, l'équité n'avait jamais été leur vrai mobile ; celui-ci ftit, cette fois encore, le désir de gouvernements infracteurs au droit international de tourner une loi injurieuse — en même temps pernicieuse pour leurs propres intérêts — qu'ils ne voulaient pas supprimer, quoiqu'il fût manifeste que les licences dans cette forme et ces conditions servaient à couvrir des désordres et à abaisser la loi. La suppression fUt enfin arrachée par une déclaration du cabinet de Washington, adressée à ceux de Londres et de Paris au printemps de 1810, et par laquelle les Etats-Unis menacèrent d'interrompre toute relation commerciale avec la France et l'Angleterre et de leur fermer les ports américains, si ces deux puissances ne révoquaient pas, dans un délai déterminé, leurs décrets d'obstruction contraires au droit international. Sur cela, le gouvernement français annula la validité des décrets de 1806-1808 en ce qui concernait les Etats-Unis, à la condition d'une abrogation correspondante des ordres de cabinet britanniques, et rouvrit aux navires américains l'importation des denrées coloniales anglaises. 11 est vrai que cette dernière mesure ne touchait pas directement la question des droits violés des neutres, puisque les défenses d'importation relèvent de la législation intérieure où tout État décide selon ses convenances ; et d'autre part, l'abrogation des décrets de 1806-1808 par lesquels au contraire les droits des neutres avaient été violés, ne corrigeait pas d'une manière générale ces violations, puisqu'elle ne se rapportait qu'à une seule puissance neutre, celle qui avait eu l'énergie d'opposer une résistance sérieuse aux irrégularités. Quant aux autres Etats neutres, le droit de commerce qui leur revenait en vertu du droit international continua à ne leur être accordé qu'à titre d'exception et par des licences délivrées aux particuliers. En attendant, ce système vicieux s'était répandu, en se transmettant par contagion à d'autres États, de sorte que même les puissances alliées de la Neutralité armée s'en servirent en vue de protéger par la voie des privilèges certal-

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nés branches du commerce qu'elles fermaient d'ailleurs par condescendance pour les puissances occidentales. Toujours est-il que les concessions faites par la France aux protestations de la plus grande puissance commerciale neutre eurent pour conséquence que l'Angleterre, de son côté, annula également, en 1812, ses prohibitions illégales pour autant qu'elles s'appliquassent aux relations avec la dite puissance neutre, de sorte que, malgré le manque d'intégralité dans le rétablissement du droit de la neutralité, les violations de ce droit furent du moins condamnées en théorie. L'utilité pratique, malheureusement, en fut insignifiante, la correction des irrégularités faite tardivement par l'Angleterre venant après coup, lorsque les Etats-Unis lui avaient déjà déclaré la guerre, et la France continuant, après sa promesse de redressement et malgré elle, à apphquer les décrets de 1806-1808, même envers les navires américains,jusqu'àrécroulement définitif, en 1813- 1814, du régime d'obstruction tout entier avec le règne despotique dont il faisait partie. Avec lui s'écroula naturellement en même temps le système des licences, système doublement criminel, et par la permission sous main de ce qui était défendu officiellement, et par la concession à titre de grâce de ce qui revenait de droit à chacun.

Depuis, des licences de commerce pour les neutres ne se rencontrent plus guère. Il n'en fut pas délivré pendant la guerre de Crimée, et le Congrès de 1856 en ayant écarté jusqu'aux prétextes mêmes, elles sont dès lors tombées en désuétude.

Au temps où elles florissaient, elles n'étaient naturellement pas soumises à des conditions aussi rigoureuses que les licences données aux sujets du belligérant accordant ou à ceux de son ennemi; cela, à cause de la position des neutres en dehors de l'état de guerre, et parce que l'exemption en leur faveur était au fond concédée à cause du belligérant accordant. Ainsi, quelquefois, une licence donnée à un navire neutre de telle nationalité, pouvait être utilisée par le navire d'une autre nationalité se trouvant dans la même situation et pouvant s'autoriser de motifs exceptionnels analogues, bien entendu à la condition que le second navire fût neutre comme le premier, et qu'il n'en différât pas en tonnage, de manière â fah*e soupçonner quelque plan caché sous le remplacement. Si la licence avait été fondée sur la supposition d'une certaine quantité de marchandises, elle ne pouvait, en vue d'im profit pour le neutre, valoir pour une quantité plus grande et exigeant un navire d'un autre tonnage. Moins encore un navire neutre pouvait-il être remplacé par un navire ennemi, ou seulement national; car il pouvait souvent y avoir des raisons pour tolérer un trafic par des sujets neutres là où des raisons suffisantes manquaient pour tolérer le même trafic par des sujets ennemis ou même des nationaux. Une licence à l'ordre de tel navire désigné par son nom et autres marques distinctives, ne pouvait être utilisée par un autre navire, fut-il de même nationalité. D'autre part, une

s lo^ — L,iL-eiifes ue commerce pendant une guerre 231

licence à un navire quelconque porteur, excepté de telle nationalité, ne pouvait être employée ni par des navires ni par des ressortissants de cette nationalité. Même si le pavillon était un autre, mais qu'on eût aperçu la nationalité exclue ou ses intérêts dans l'entreprise, la licence était réputée forfaite et le navire était traité en ennemi. Dans le seul cas où le pays auquel ressortissait le navire aurait été conquis par l'État exclu, dans l'intervalle entre le chargement ou le départ et la saisie, le navire pouvait être acquitté sans égard à sa nationalité présente, sur des preuves de bonne foi. Si le terme d'une licence délivrée à. im navire neutre pour importation dans le port du belligérant, s'était écoulé avant l'accomplissement de la commission, à cause de dégâts ayant nécessité un nouveau chargement, la licence n'était pas réputée forfaite, du moment que le temps n'en avait pas permis le renouvellement sans risque de perdre la cargaison ou de manquer le but de l'entreprise. En général, on fermait assez facilement les yeux sur des irrégularités quant au temps, alors que sa perte n'avait été causée par aucune culpabilité ni négligence, et que les autres conditions, quant au navire, à la cargaison et aux Ueux, avaient été scrupuleusement remplies. Et même pour ce qui concernait les lieux, des irrégularités moindres, par exemple l'emploi d'un autre port, pouvaient être excusées dès qu'elles avaient été plus ou moins involontaires, une conséquence d'événements naturels ou d'obstacles par l'ennemi, etc.*.

La littérature n'a guère voué à la question des licences qu'im intérêt historique '^

§ 182 ~ Licences de commerce pendant une guerre

Des licences par lesquelles un État belligérant dispense des nationaux ou des étrangers, soit ennemis soit neutres, de devoirs qui autrement leur incomberaient quant au commerce pendant la guerre, ou bien leur confère des droits y relatifs qui autrement ne leur reviendraient pas, ne sont valables qu'en tant qu'elles nediminuent aucun droit d'un tiers, particulièrement aucun droit de commerce appartenant aux neutres en vertu du droit international.

Par licence, au sens juridique et large, et sans égard particulièrement à Tétat de guerre ou au commerce, on entend simplement

1 V. Robinson. t. H. p. 162 ; 1. 1 V. pp. 8, 96, 263, 267 ; i. V. p. 44; l. VI, p. 67 ; elc.

« Cp. Grolius. cap. XXI, gxiv; VaUel, §§265-269; G.-F. de Marlens, §§ 146, 294; KItiber, §§ 275, 315. n. b; Kent, pp. 381-382; Saaifeld, § 151; Wheatoo, §§ 25-27; Wildman, ch. Vi ; Neumann, p. 146; Woolsey, §§ 123,155; Twiss, §111; Halleck, t. Il, pp. 155-156. 160-165, 374; BlunUchlI. §§ 675-676; Calvo, § 778; Hall, § 196; Ferguson, §§ 218-220. 248; Fiore, § 1300; Rivier, p. 231.

Liv. 111, Ch. IV, Art. V — Licences de commerce

irisation spéciale par le gouvernement d'exercer un droit auent non admis ou d'omettre un devoir autrement incombant, lant une dérogation à la loi générale, la licence ne peut être édée que par l'autorité suprême de l'État, dépositaire de la eraineté, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un organe nistratif dûment autorisé. Étant un acte gouvernemental, la lie est toujours interprétée à la lettre et conformément au but :tijuris) ; elle ne peut être employée au delà des conditions et imites quant au temps, aux lieux, au sujet et à l'objet, visées le privilège et établies dans l'acte. L'exemption n'est valide 1 faveur de la personne et de la chose prévues; elle ne peut transportée à d'autres ni être étendue au delà du terme ou de ace fixés. Une licence donnée en vue de telle fin, ne s'emploie cune autre fin. Non pas, que la moindre déviation purement elle, sans intention coupable ni signification pratique, fasse ire le droit tout entier. Mais, indépendamment de la correction le gouvernement accordant peut ordonner même pour des déons de moindre importance, correction consistant au moins la perte de l'avantage visé par la déviation et dépassant le but naire du privilège, celui-ci peut être forfait tout entier et une e de confiscation peut encore y être ajoutée, en cas d'abus préité. D'ailleurs, la jouissance de l'avantage exceptionnel ouvert une licence présuppose la bonne foi (bonafides) chez la pere ; car la licence est une faveur, dont le fondement est consti- )ar le motif de l'accordant de renoncer à son droit dans un cas ial.

ne licence de commerce est un privilège de cette nature, où le iierce est l'objet principal de la faveur, un droit de commercer ralement fermé étant ouvert. Dans les traits principaux, les itions sont alors les mêmes que pour les licences en général, torité gouvernementale dont dépendait une prohibition comîiale, est seule appelée à en exempter telle personne ou telle iche de commerce; et l'on présuppose l'usage rigoureux de la lission dans les limites exactes tracées par le privilège, quant ports à visiter, aux marchandises à transporter, à la personne risée, au terme, etc. Cependant, outre les conditions ordinaires, îhées à toute licence quelconque, on peut noter d'autres condi- ; particulièrement liées à celles qui ont pour objet un commerce,

§ 182 — Licences de commerce pendant une guerre 23îi

et cela, en ce qui concerne notamment l^ le navire et ses propriétaires, 2« la cargaison et ses propriétaires, 3*^ les lieux de départ et de destination, 4^ le terme de la validité. Une licence à Tordre d'un navire désigné, n'est pas valable pour un autre navire, pas même si les deux ont une maison d'armateurs commune. Si les armateurs ont été les titulaires de la licence, celle-ci ne peut servir à d'autres armateurs, pas même si le navire a passé entre leurs mains dans l'intervalle. Si la navigation en lest a été supposée comme condition, la licence ne s'emploie pas pour des transports de cargaisons, le navire fût-il le même, et les marchandises fussent-elles les plus insignifiantes : elles ne pourraient même être prises en retour ni sous le nom de lest. Lorsque les marchandises permises sont mentionnées dans la licence, nulle autre marchandise ne peut être chargée^ pas même d'affinité ou de nature analogue (froment au lieu de seigle, etc.), n'importe que le propriétaire en soit commun ou non. Si de nouveau tel propriétaire est dépositaire du privilège, celui-ci ne peut être transporté sur un autre propriétaire en alléguant copropriété dans l'affaire. Dans les cas où les biens admis au chargement sont d'espèces différentes, et qu'ils sont désignés et énumérés, des papiers contenant des listes spécifiées sont de rigueur, et des objets ne s'y trouvant pas ne sont pas admis. Si le port de départ ou de destination est indiqué, nul autre port ne peut être visité sans permission ou mention spéciale, hors les cas de détresse, d'avaries, ou d'autre événement naturel, et encore dans ces cas, il ne peut y avoir de chargement ni de déchargement dans un but commerciaK L'entrée dans un port ayant été admise pour l'accomplissement d'un acte de navigation déterminé, soit expédition douanière, chargement ou déchargement, rechargement, etc., cet acte seul est permis et nul autre, donc aucune importation en vertu d'une licence d'exportation, ou vice versa. Enfin, des déviations quant au terme,^ soit pour départ, embarquement, débarquement, retour, etc., ne sont excusées qu'en tant qu'elles ne peuvent être rapportées ni à un dol ni même à une négligence coupable, mais seulement à un hasard ou un événement naturel, par exemple des retards par suite de tempête, gros temps, détresse, disette, frets ou commissions manques, ou autres incidents semblables.

Toutes ces conditions de validité, concernant d'abord les licences en général, puis en particulier celles qui ont trait au commerce^

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sont naturellement exigées aussi pour la catégorie de ces dernières dont il s'agit spécialement dans ce paragraphe : celles qui sont délivrées pendant une guerre et par lesquelles un État belligérant, au moyen d'un acte de législation intérieure, laisse ouvert un commerce qu'il serait autorisé de fermer ou d'empêcher en vertu du droit de la guerre. Mais ici surviennent d'autres conditions encore, eu égard aux circonstances qui sont particulières à l'état de paix troublée, conditions qui rendent les licences de commerce en temps de guerre à la fois plus motivées et sujettes à des réserves plus rigoureuses qu'en temps de paix. D'une part, les dispenses ont plus de raison -d'être dans une guerre, et la question en surgit alors plus facilement, puisque l'échange international dans l'état troublé ne peut être réglé d'une manière aussi normale et complètement déterminée <|ue dans l'état non troublé, et que l'incompatibilité de bien des points dans le règlement de la guerre avec la conscience juridique des peuples, et le vague même de ce règlement, laissent beaucoup -de place à des mitigations des usages belliqueux par trop injustes au moyen de concessions, et à des aplanissements au moyen de privilèges ; notamment il y a dans les guerres des cas nombreux où l'application rigoureuse de la loi, même du droit international, par l'ayant droit, viendrait à contredire l'équité, et où un État belligérant trouvera d'une bonne politique de remettre une prétention, légitime mais superflue, à des devoirs ou des sacrifices dans l'espèce inutilement durs, ou bien, de faire une concession «n échange d'un avantage plus précieux, ou en vue d'un droit ou d'un but plus élevés*. D'autre part, l'abus des licences deviendrait dans une guerre plus dangereux que jamais, et leur emploi y est plus difficile à surveiller. Comme en outre le degré de perfection des législations et traités de commerce modernes exclut de plus en plus la nécessité et l'utilité des licences en temps de paix, celles qui appartiennent en propre à la guerre, quand même plus rares qu'autrefois, restent de notre époque les seules qui soient dignes d'attention.

La concentration de l'administration des licences dans les mains

^ Par exemple, en laissant continuer librement le commerce privé entre les pays belligérants tant qu'aucun abus n*en résulterait : liberté non encore établie par le droit international d'une manière absolue, mais exigée par l'opinion au point que les parties toelligéranles dans la plupart des guerres principales de la seconde moitié du XIX* siè* cl6 l'ont concédée (cp. t. I, pp. 51, 56).

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§ 182 — Licences de commerce pendant une guerre 235

du pouvoir souverain n'est jamais plus nécessaire que dans une guerre. Seule rautorité suprême est à même de juger les circonstances, de nature à la fois politique, militaire et économique, qui peuvent avoir pour effet de créer des exceptions au droit ordinaire de la guerre. En donnant la concession — qui doit être interprétée au pied de la lettre mais avec égard au motif et au but — il faut prendre en considération les personnes^ les objets, le temps et les lieux.

Les personnes ne doivent pas appartenir aux forces militaires de rÉlat, et les objets ne doivent pas rentrer dans la catégorie des munitions de guerre. Les lieux doivent être sans signification stratégique, du moins en ce qui concerne la licence. Quant au temps enfin, il ne faut jamais oublier que le commerce qui à tel moment donné peut être inoffensif et sans rapport aux opérations de guerre, peut dans un autre moment y mettre obstacle. Des marchandises ne peuvent pas être substituées à d'autres, hors celles qui, à compter par mesure ou par nombre, remplacent des objets de même espèce, perdus par suite d'accidents ou d'événements naturels. La permission de trafiquer entre des ports de l'État et de l'ennemi, ou entre ceux de l'ennemi et des neutres, n'est pas valable pour un trafic entre des ports ennemis. Une licence d'exportation ne peut être employée pour importation, mais tout au plus pour réimporter des marchandises exportées qui n'ont pas pu être vendues. Aucune licence ne saurait être délivrée avec effet rétroactif, ou autrement qu'en vue d'un commerce futur, ni souffrir quant au temps des changements qui affecteraient le droit de prise. Seulement dans les mêmes formes que l'annulation d'un jugement valide, c'est-àdire par un acte du souverain ou de l'autorité judiciaire suprême, une licence peut se rapporter à un commerce passé, de manière à supprimer le droit de prise sur lui. Des navires en trafic illicite, naviguant avec des licences écoulées, incorrectement datées ou portant des dates changées en sorte que le commerce n'eût pas été censé licite sans le changement, sont ordinairement déclarés de bonne prise, n'importe que la falsification ait été opérée par le dépositaire ou par quelqu'un autre, car la licence est jugée en ellemême. Une licence visant le commerce dans une guerre actuelle et entre telles parties, manque de validité pendant la continuation de la guerre au delà d'une interruption par la conclusion d'un armistice ou d'un traité de paix, les parties belligérantes fussent-elles

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les mêmes. Une licence ouvrant le trafic avec la possession d'un État qui perd cette possession par des événements de guerre, perd aussi sa force et ne la recouvre que par un renouvellement des formes, cela, parce qu'on estime incertain que le conquérant de la possession soit aussi bien agréé que Tétait le souverain déchu. Si un terme s'écoule par suite d'événement naturel, d'embargo, d'actes hostiles ou d'autres faits indépendants de la volonté du dépositaire de la licence, de sorte qu'il a perdu son temps sans sa faute, le temps ainsi perdu est ajouté au terme. Au contraire, dans le cas où des actes hostiles ayant occasionné une perte de temps semblable, seraient provoqués par une conduite irrégulière du dépositaire lui-même, il n'a plus de prétention à une prolongation du terme. Dans des cas particulièrement dignes d'égards, le terme fixé pour un départ^ étant écoulé, est censé observé du moment que le chargement est effectué avant son expiration ; et des navires ont pu se passer de la licence lorsque les marchandises, à cause desquelles elle eût été requise, ont été embarquées avant la déclaration de guerre.

Une licence de commerce expédiée en termes généraux pendant une guerre n'est pas, règle générale, censée impliquer le droit de visiter un port bloqué à moins de mention expresse, l'entrée et la sortie de ports bloqués exigeant une licence de bloctis, licence spéciale qui ne se remplace par aucune autre (cp. 1. 1, p. 617).

Dans les questions des droits et des devoirs à modifier par des licences pendant une guerre, le commerce des nationaux du belligérant, celui des sujets de son ennemi^ et celui des neutres^ les agents dans ces catégories de commerce, leurs navires et les propriétaires des cargaisons de ceux-ci, peuvent figurer comme ayants droit. Une licence en faveur d'un commerce ennemi place ce commerce dans l'état juridique neutre ou pacifique ; une licence en faveur d'un commerce neutre place ce commerce dans l'état pacifique.

De toutes ces sortes de licences, celles accordées aux sujets d'un ennemi sont les plus délicates. En effet il s'agit, d'abord, d'enrôler le ressortissant d'un adversaire pour un but dont la moitié peut bien lui paraître hostile à son point de vue, puis, de surveiller qu'il ne soit fait aucun abus de la confiance qu'on lui accorde, chose épineuse là où le privilégié peut être entraîné par des préjugés nationaux à considérer tout tort infligé à un ennemi comme un service rendu à la patrie. Nulle part, les conditions et délimitations des li-

§ 182 — Licences de commerce pendant une guerre

cences ne deviennent plus difficiles et plus sévères qu'ici, di dans chaque cas où Tintérêt ou Tembarras de TÉtat accord même ne le pousse pas à une indulgence involontaire. Fina il s'agit aussi de protéger le ressortissant privilégié d'un adi contre les attaques et violations auxquelles peut être exp commerce avec un ennemi, non seulement de la part de militaires de TÉtat accordant, dont les membres peuvent igi droit concédé à titre exceptionnel, ou bien, même éclairés làlui être hostiles et s'en défier, mais encore de la part des f autorités de l'État d'où ressortissent \es privilégiés, raremen sées à laisser tranquillement marcher un trafic qui se fait a\ antagoniste en vertu d'un acte gouvernemental de celui-ci.

Toute licence conférée au sujet d'un État ennemi, doit ai ble éloigner de lui le caractère ennemi sous le rapport en qi en le plaçant dans une situation analogue à celle des natior des neutres, afin que le commerce entre les deux pays doni lations pacifiques sont rompues, soit du moins facilité a d'être à l'abri de perturbations violentes. Le dépositaire de la possède en cette qualité une position dont autrement il ne pas, étant ressortissant d'un pays en hostilités avec celui l'objet de son activité commerciale. Il acquiert la qualité droit devant les autorités judiciaires de ce dernier pays, tout un sujet ou un neutre, suivant la nature de l'alTaire et la lati compétence ouverte par la licence.

Ici, en traitant les droits des neutres, nous devons naturel nous occuper, comme objet direct, seulement des licences ce aux neutres. Comme cependant l'État accordant est dans 1 un État belligérant, qui d'ordinaire fait la concession dans s< rêt et à cause de la guerre, et que les principes régissant les '. aux neutres sont influencés par ceux des licences aux natio aux ennemis, nous avons dû exposer, avant les licences a nant spécialement à la neutralité, et en connexion avec elle de toute espèce motivées par l'état de guerre, ainsi que la et les conditions des licences dans leur généralité '.

1 Cela n'est point à dire qu'une licence par un belligéranl vise toujours s exclusif ou un but de guerre unilatéral. Ainsi que nous l'avons fait voir dans c cède, la meilleure fin d'une licence consiste dans la mitigation d'une loi inut par trop dure dans une situation particulière. Cette fln encore peut, aux yeux llgérant comprenant son vrai intérêt, se présenter comme un moyen pour c

238 Liv. III, Ch. IV, Art. Y — Licences de commerce

§ 183 — Licences de commerce pour les neutres

1. Une licence par laquelle un belligérant renonce à appliquer la prétention qu'un neutre s'abstienne de tel commerce inconciliable avec la neutralité selon le droit international, dégage le neutre de l'accomplissement du devoir y relatif envers le dit belligérant mais envers nul autre ayant droit.

2. De telles licences ne peuvent être concédées à une ou à plusieurs nalions désignées à l'exclusion des autres nations, de manière à placer les États et leurs ressortissants dans des conditions de neutralité diverses, mais seulement à certains navires, biens ou propriétaires, ou à tel genre de cornmerce^ sans distinction quant à la nationalité.

1. Une licence étant une dispense de quelque devoir autrement existant, les neutres n'ont pas besoin de licences de commerce de la part des belligérants pour trafiquer là où ni le droit international ni le souverain du territoire ne les obligent de s'en abstenir : ils n'en ont besoin que dans les cas où ils désireraient fréquenter des places de commerce ou des ports qui leur sont légalement fermés, ou apporter des marchandises interdites. Or, depuis que le droit des gens moderne ne défend plus aux neutres d'autre trafic avec les belligérants ou avec les marchandises de ceux-ci que le commerce d'arti-

ce sens que c'est de l'intérêt bien entenda de chaque belligérant de ne pas rendre les lois de la guerre inapplicables par une dureté inutile. D'ailleurs, le point de vue devrait être dépassé d'après lequel la licence fut autrefois considérée comme un avantagé exclusif de l'accordant et non comme un acte d'équité, point de vue qui perce encore chez quelques publicistes de tendance étroitement nationale. Ainsi, Wildman nous avertit qu'une • permission par le gouvernement britannique d'aller d'un port ennemi à l'autre

> exige que le navire y aille dans des buts du commerce britannique ». Une contradiction est impliquée dans la phrase suivante disant que « des licences aux étrangers sont

> délivrées en vue de l'avantage réciproque du gouvernement accordant et des étran-

> gers acceptants >. Pour exclure ici tout malentendu, Wildman ajoute, que l'avantage de la permission d'aller au port de l'ennemi présuppose Vengagement que le navire y va à cause d'un commerce directement lié à l'Angleterre; « puisque des • licences britanniques ne sauraient être présumées avoir été accordées en vue de la

> poursuite du commerce ennemi sans quelque but ultérieur d'utilité et avantage bri-

> tanniques > (pp. 259-260). Pour concilier ces thèses divergentes, entre elles et avec le principe d'équité qui est le fondement juridique des licences, il faut croire que Wildman comprend dans la notion de « utilité et avantage • au sens large ceux encore qui consistent dans la réputation de justice dans les rapports avec d'antres nations.

§ 183 — Licences de commepce pour les neiitr

des de contrebande de guerre et l'entrée dans des les licences dont il pourrait encore de nos jours être les neutres quant à leur commerce avec un ennemi, aux licences de contrebande et de blocus. Ces deri une catégorie à part sous leur propre dénominati( licences de commerce neutre au sens ordinaire se treintes maintenant à celles de contrebande.

Nul État ne pouvant, par un acte de législation in nuer le droit d'un État tiers ou supprimer le droit inl belligérant ne peut au moyen de licences renoncer à tentions que les siennes. Il n'est pas autorisé à déchai de ses devoirs envers d'autres États que l'État déchai ment pas de ses devoirs envers la partie adverse danj conséquence, un belligérant n'a pas qualité pour ] licence à un neutre d'apporter à ce belligérant des a trebande, seulement d'en apporter à VatUre belligén de son côté, n'est autorisé à accepter qu'une licence de espèce ; par la première il romprait son devoir d'absl

Sont donc interdites l'expédition par les belligéra tation par les neutres de licences de commerce, pai belligérant accordant servirait, par le moyen du tra propre intérêt belliqueux contre l'ennemi, ou place sous sa protection contre les saisies et autres mesures de l'ennemi. Dans l'un et l'autre cas, la partie ^d guerre serait autorisée à traiter d'ennemi le neutre a ainsi pour son adversaire.

2. Une licence de commerce donnée à un neutre ] rant ne doit être qu'une exception en faveur d'uni d'un objets non pas d'une nation ou d'un État; elle de vilège pour telle affaire ou telle branche de commerc tuation exceptionnelle, non pas pour tel pays à l'excl ainsi que cela se fit, par exemple, dans la période de de 1807-1812. En effet, les devoirs d'impartialité in seulement aux neutres à l'égard des belligérants, i ceux-ci à l'égard de ceux-là, afin que tous les neuti aux mêmes droits; et le fondement de la licence € exige d'éloigner le surplus de dureté qu'entraînerait plication rigoureuse de la loi dans des circonstances

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ment défavorables pour son objet, circonstances de nature individuelle et difficilement applicable à une nation entière (cp. 1. 1, p. 617).

Dans le seul cas, concevable mais rare et aujourd'hui juridiquement exclu, où les conditions naturelles mêmes d'un pays l'auraient placé dans des circonstances tellement difficiles pour l'accomplissement d'un devoir d'abstention du commerce neutre, que l'exigence de cet accomplissement par ses commerçants et navigateurs avec la même sévérité que par ceux des autres pays, équivaudrait en fait à des charges de neutralité augmentées pour les premiers, il pourrait paraître raisonnable de leur adoucir ces charges par des licences, qui par conséquent seraient délivrées en faveur d'une nation. Ainsi, au temps où les produits des forêts, des mines et des champs furent confisqués parles puissances occidentales comme prétendue <;ontrebande de guerre, une exception de ce dur traitement fut faite pour les pays Scandinaves, parce que dans ces pays, mais non ailleurs, l'exportation des dits produits constituait l'industrie principale, dont la ruine par suite de prohibition pendant un état de guerre de longue durée eût pu causer une véritable misère nationale V

L'exception faite ainsi pour les pays Scandinaves aurait pu être qualifiée de licence de commerce en faveur de quelques nations particulières à l'exclusion d'autres nations ; en effet, rien n'eût empêché l'emploi de la dénomination et des formes extérieures de licence dans ce cas. Elles ne furent pas employées ; l'exemption fut faite par traité ou décret, ou dans la pratique judiciaire ; et du reste, si la forme de licence avait été choisie, cette licence n'aurait impliqué qu'une inégalité apparente, au fond une justice commutative. D'ailleurs, des cas de ce genre ne peuvent plus guère se renouveler, depuis que l'on n'admet plus les contrebandes relatives et accidentelles, dans lesquelles rentrent les prohibitions de l'espèce de celles qui nécessitèrent l'exception susmentionnée. Les interdictions permises par le droit international actuel contre le commerce neutre sont si nettes et si restreintes, qu'elles ne rendent plus nécessaire aucune dispense pour sauver un peuple de la misère.

* Cp. Kleen, De la contrebande de guerre^ pp. 66, 137, 139.