DROIT DE VISITE

ARTICLE PREMIER VISITE

Aperçu historique

L'usage des flottes belligérantes d'imposer de forée leurs visites aux navires neutres afin de s'assurer, de leurs propres yeux, de la neutralité réelle du pavillon et du trafic, est très ancien. En général, les auteurs citent le Consulat de la Mer comme le premier acte législatif contenant des dispositions y relatives*. D'aucuns croient pouvoir en découvrir des traces plus en arriére encore, déjà au XIP siècle. Alors, l'usage des visites aurait été pratiqué pendant les combats sur mer contre les peuples mahométans, probablement les mêmes peuples qui, avant la naissance des règles maritimes du Midi, provoquèrent tant de conflits armés entre des corsaires européens et arabes dans la Méditerranée (cp. supm, p. 93). S'il faut admettre cette hypothèse — qui, bien que difficilement susceptible de confirmation, semble posséder toutes les probabilités —, et s'il fallait vraiment chercher l'origine du droit de visite dans ces comtes maritimes demi-sauvages d'ime période d'abrutissement où les marines se permettaient n'importe quoi, sans doute, il y aurait là encore une contribution de plus à la collection des faits déjà nombreux qui mettent ce prétendu droit dans son vrai jour. Ce qui peut être confirmé avec plus de certitude, c'est que le Consulat de la Mer, survenu bientôt après, en grande partie précisément pour mettre un ft*ein aux insupportables excès commis par les flottes faisant les dites courses mai'itimes, mentionne le droit de visite, ou plutôt y fait allusion comme quelque chose de présupposé et qui allait de soi, ime conséquence sousentendue des prohibitions de contrebande et du droit alors existant de saisir les biens enne-

> Hefrter. § 167; Calvo, § 1211; Gessner, p. 295; et aulres.

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mis sous pavillon neutre ; en effet, le chapitre traitant de la saisie des bâtiments neutres, donne à entendre que le fret à payer par le croiseiu* au patron neutre pour les marchandises saisies, doit être évalué d'après les papiers de bord, et que la question de savoii* ce qui appartient à l'ennemi ou à l'équipage doit également être jugée d'après eux « si on les trouve » : disposition qui suppose la visite comme faite.

Certes, par là, les visites n'étaient nullement reconnues être de di'oit européen ; le code de la Méditerranée n'a fait qu'en répandre et vulgariser la coutume. Une reconnaissance plus explicite et plus commune, quand même encore bien loin d'être universelle, ne s'en retrouve qu'au XVIP siècle. Depuis lors, toutes les puissances maritimes s'en servirent, aussitôt qu'elles se sentirent assez fortes pour braver les protestations venant du côté des neutres dont les navires avaient été importimés et retardés par les intrusions. Sans doute, au début, ces protestations ne se firent encore entendre que doucement, et touchaient bien moins le fond que la forme. Dans les conditions d'alors, les nations neutres et leurs navigateui-s ne s'étant pas encore accoutumés à quelques titres juridiques, se plaignirent peu de l'injustice de l'usage comme telle, mais plutôt des abus et violences qui l'accompagnaient. Aux rares occasions où les visites furent exécutées avec égard dû et en observant les limites prévues par le but, l'usage en fut longtemps supporté en silence, de fait, sans être jamais érigé en principe.

Le droit de visite passa du Consulat de la Mer aux codes maritimes et aux instructions de flotte des puissances de l'Occident. Toutefois, son caractère révoltant souleva alors beaucoup de résistance dans l'application, ni les nations neutres ni leurs navigateur ne pouvant se convaincre qu'il y eût quelque devoir pour eux d'ouvrir l'hospitalité aux commandants belligérants. Grotius nous raconte l'histoire du premier exemple frappant de cette résistance (cap. I, § v, 4, n.). Pendant la guerre hispano-britannique après la Paix de Vervins, la reine d'Angleterre demanda au roi de France la permission de visiter les navires français en route pour les ports espagnols, afin de rechercher s'ils y portaient des munitions de guerre. Mais cette demande fut refusée, « parce que l'occasion pourrait être donnée à » des pillages et à des molestations du commerce ». Le reflis ainsi motivé n'empêcha cependant pas la France de visiter les navires des nations qui lui étaient inférieiu*es en force. D'autre part, l'Angleterre, qui avait fait la demande, s'opposa dans le siècle suivant aux visites faites par les Espagnols : circonstance que le gouvernement prussien ne manqua pas d'alléguer dans son célèbre mémoire de 1752 qui, conjointement avec des protestations contre certaines saisies arbitraii'es par les croiseurs anglais (v. suprà, p. 183), releva les abus des visites. Les puissances occidentales, les premières à maintenir l'usage des visites, ont aussi été les premières à nier leur légitimité, toutes les fois qu'elles en ont souffert elles-mêmes.

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Une résistance systématique contre cet usage ne s'est pourtant développée que par les alliances de la Neutralité armée et sous l'impression des abus qu'avaient provoqués les visites pendant la guerre de l'Indépendance américaine. L'alliance renouvelée en 1800 condamna les visites non seulement dans leui-s excès, mais encore en principe, et en fit dépendre l'application de certaines conditions, mentionnées ci-dessous dans l'article prochain. U est vrai que, par la convention de 1801, imposée de force aux Etats alliés, ceux-ci furent obligés à reconnaître en théorie le droit de visite sans ces conditions; mais dans la pratique, et du côté où les excès avaient été les plus criants, on fUt d'autre part forcé à restreindre le dit droit, à en régler mieux l'exercice, et à donner des garanties contre le renouvellement des abus qu'on en avait faits (cp. 1. 1, pp. 29-30).

Depuis, le droit de visite contre les neutres n'a jamais été entièrement ni définitivement réglé. Réprouvé en principe mais toléré en fait, ce droit n'est d'une manière absolue ni reconnu ni condamné, mais dans la réaUté concédé par les législations et présumé comme existant. D'ailleurs, tant que les États ne tombent pas d'accord pour supprimer, par un acte positif, les deux causes principales qui en font un mal inévitable, savoir la guerre au commerce privé et la vaUdité des prohibitions de contrebande quant aux neutres, ou bien, que l'observation par les navires neutres de ces prohibitions n'est du moins pas placée sous la sm'veillance et la répression de leurs propres gouvernements, il n'y a aucune chance de voir le droit de visite aboli, tout au plus de le vou* limité plus sévèrement. Dans les guerres maritimes contemporaines, en Europe et en Amérique, il a été exercé sans autres protestations que celles contre les abus, qui, du reste, n'ont jamais été aussi effrénés qu'avant les événements de la Neutralité armée. A l'occasion du conflit hispano-américain de 1898, le président des États-Unis annonça dans sa proclamation du 26 avril déclarant la guerre ouverte, que le droit de visite serait exercé avec des égards rigoiu*eux pour les droits des neutres. Il est hors de doute cependant, que les garanties introduites sont insuffisantes, et qu'il reste encore à régler bien des points déjà quant à la forme et au procède des visites, longtemps avant que l'on puisse penser à l'abolition du droit de visite lui-même.

Législations nationales et traités

En général, les législations nationales des puissances maritimes ont reconnu, et reconnaissent encore, le droit de visite comme existant de fait ; leurs règlements des prises et instructions de marine en prescrivent le mode d'exercice. Chez les puissances occidentales, les dispositions y relatives se rencontrent déjà dans leurs plus anciens règlements maritimes ; chez les Etats du Nord, elles sont survenues plus tard. Ce qui en elles se rapporte à la forme et au procédé des visites, rentre dans le contenu du § 193 ci*

Législations nationales et traités 24D

dessous. Ici, il suffira de relever leurs traits principaux quant au droit même de visite.

Les lois ou plutôt usages et maximes les plus vieux sont ceux de l'Angleterre, contenus dans les précédents des tribunaux de prises. Leur jugement le plus connu à cet égard, et le plus souvent allégué, est celui qui fut prononcé par le juge sir Wili. Scott le 11 juin 1799 dans la cause tristement célèbre de VUUa Fersen, et où le fameux déprédateiu* des biens neutres qualifie d'incontestable le droit de visite en pleine mer par les belligérants. « Ce » droit », ajoute-il, « est quant au fondement tellement évident, que sa va- » lidité ne peut être niée par personne qui reconnaît en général la validité » d'un droit de prise maritime, puisque aucune saisie n'est possible sans la » faculté de s'assurer, au moyen des recherches nécessaires, s'il y a en » présence des biens susceptibles du droit de saisie. Même ceux qui deman- » dent qu'un navire libre rende les marchandises libres, sera pourtant obligé » de convenir de l'exercice du droit de visite du moins dans le but de s'as- » surer de la liberté du navire. Ce droit est aussi clair en pratique qu'en y> théorie; car la pratique sous ce rapport est uniforme et universelle »'.

Les tribunaux de prises aux Etats-Unis ont continué à appliquer en Amérique ces maximes à l'usage des juges, héritées avec les autres traditions juridiques de la métropole. Les Américains reconnaissent la légitimité du droit de visite, exercé par les belligérants envers les navires neutres dans le but de poiu^uivre des faits tombant sous le coup des prohibitions contre des transports soit de contrebande soit autrement illicites. La Cour Suprême a déclaré, dans une cause mémorable, que le droit de visite ne saurait être contesté au belligérant ; même si les papiers se trouvent en ordre, il est permis d'inspecter le bâtiment pour s'assurer clairement du caractère légal de ses entreprises. Les instructions de prises du 7 août 1876 (point 10) arrêtent, que le commandant d'un navire belligérant, autorisé à opérer des saisies, peut visiter tous les navires neutres qui n'appartiennent pas à la marine militaire. Les instructions du 20 juin 1898, présupposant ce droit comme établi, ajoutent qu'il doit être exercé « avec tact et égards » (§§ 12-13).

Parmi les dispositions, dignes d'attention, qui ont été formulées dans de véritables règlements, celles de la Suède sont les plus anciennes encore en vigueur. Son règlement des prises du 12 avril 1808 (art. 1, § 11) ordonne, que tous les navires neutres rencontrés sur la haute mer sans convoi, puissent être visités; et le décret du 8 avril 1854 (§ 10) enjoint aux patrons suédois qui, naviguant sans escorte armée, sont hélés en pleine mer par quelque navire armé ressortissant à une puissance belligérante et autorisé à

* Robinson, 1. 1, pp. 340-377. — Les litiges et altercations se poorsaivant depuis cinq siècles quant à la théorie et à la pratique des visites, témoignent suffisamment combien ces dernières paroles sont inexactes.

*>50 Liv. IV, Ch. II, Art. I — Visite

examiner les papiers de bord \ de ne point y opposer de reftis ni de s'y soustraire.

Le règlement prussien du 20 juin 1864 (§ 5) autorise les croiseurs de l'État en guerre à inviter, s'il y a lieu, les navires d'une nationalité quelconque à aborder ou mettre en panne pour subir la visite ou les recherches.

Les instructions italiennes du 20 juin 1866 (10^) prescrivent « l'emploi » du droit de visite en vue d'accomplir les devoirs prévus parlmstruction; » le procédé y relatif ne devant pas être oublié, afin que tout conflit désa- » gréable soit évité », etc.

En France, les instructions du 25 juillet 1870 ordonnent l'exercice du tlroit de visite pour remplir les devoirs incombant aux commandants de la marine ; tout en leur recommandant expressément « de ne l'exercer que » dans les parages et dans les circonstances où il y aurait des motifs fondés » de supposer qu'il peut amener la saisie du bâtiment visité » (§ 13).

Selon le nouveau règlement des prises russe du 27 mars 1895 (art. 6), les navires qui n'appartiennent pas à la flotte militaire peuvent en temps de guerre maritime être arrêtés et visités, « afin qu'on puisse s'assurer de leur » nationalité et de l'observation par eux des règles de la neutralité ».

Les instructions espagnoles du 24 avril 1898 (art. II, IV, IX, XIV), rappelant que « la visite n'impliquant aucime juridiction par le belligérant mais » seulement un moyen de légitime défense que le droit international met à » sa ilisposition pour éviter que la fraude et la mauvaise foi ne viennent en » aide à son ennemi », ...« les visiteurs doivent agir sans prévention ou ju- » gement partial contre la bonne foi du neutre et sans oublier la considéra- » tion et les égards dus entre les nations », ...« donc avec la plus grande » modération, en prenant soin surtout d'éviter aux neutres des extorsions, » des préjudices et des vexations » etc., et en « veillant à ce que la déten- » tion du navire visité soit la plus courte possible », .,., arrêtent, sous ces conditions et d'autres également sévères, que les navires de guerre et les corsaires autorisés peuvent exercer le droit de visite « dans le but de s'as- » surer de la légitimité des pavillons des navires marchands rencontrés et, » s'ils se dirigent vers un port ennemi, de la nature de leurs chargements ».

Des traitas concernant le ch'oit de visite ont été conclus en nombre immense, s'élevant à une centaine environ ou plus, par et entre les États de l'Europe, de l'Amérique, et même d'autres parties du monde, depuis la fin du moyen âge jusqu'à notre époque. C'est siu-tout aux XVII* et XVIIP siècles qu'ils deviennent nombreux et détaillés. Survenus dans le but principal tl'écarter les incertitudes à la fois quant au droit lui-même, à son exercice et à ses limites, ils ont précisé les points relatifs à ces questions, et ime

^ D'après les déclarations officielles des parties dans la guerre de Crimée alors ouverle, les corsaires n'étaient plus autorisés.

Législations nationales et traités 251

grande partie parmi eux ont servi à tenir les visites autant que possible dans de justes bornes, afin de prévenir les abus. Leur grand nombre ne prouve donc ni, ainsi qu'on Ta quelquefois supposé, que sans traité spécial le droit de visite n'eût pu être reconnu dans la pratique et indépendamment de toute opinion sur la justice de son principe, ni, moins encore, comme on la prétendu du côté opposé, que cette justice ait été consacrée par les traités. En effet, ce n est que rarement que les traités consacrent le droit international, plutôt lui apportent-ils des modifications. D'autre part celles-ci ne prouvent nullement l'invalidité des règles convenues après les pourparlers; en fait, telle convention déroge par exception au droit international, telle autre lui ajoute des détails.

11 est donc impossible de tirer de la conclusion de beaucoup de traités quelque preuve, soit pour, soit contre la légitimité ou l'opportunité des visites ou même l'opinion générale sur elles. Indépendamment de toute opinion, les États, exposés à tour de rôle comme neutres aux excès Inséparables des visites et recherches par des étrangers sous leurs pavillons, ont souffert par suite du manque de réglementation; et comme ils n'avaient guère l'espoir d'en voir les causes éloignées tant que l'usage des faux pavillons subsistait et que le commerce neutre n'était pas à l'abri des prohibitions de la guerre en vertu de quelque accord universel, on sentit partout le besoin d'une accommodation par voie conventionnelle qui, en précisant les limites et le mode d'exercice des visites, pût au moins tenir les navigateurs au courant de leurs droits et de leurs devoirs, en sorte qu'ils sussent ce qu'ils devaient supporter ou non et qu'on ne leur imposât pas arbitrairement des obligations au delà.

Les premiers traités, au moyen âge, se bornèrent à exempter l'une comme l'autre des parties contractantes, étant neutre, de toute autre visite par l'autre partie, étant belligérante, que celle consistant dans un interrogatoire verbal, avec confirmation par serment des déclarations, et déli\Taison amicale au visitant de tout objet illégalement transporté, afin d'excliu-e les indiscrétions et les violences.

Pendant l'âge moderne, les traités des Pyrénées et d'Utrecht fVirent, avant ceux de la Neutralité armée, les plus importants des pactes concernant les visites : ils en donnèrent des prescriptions plus détaillées que celles existant jusque-là, sur la forme et le procédé. Ils prescrivent, que le bâtiment hélant ne doit pas s'approcher en dedans de la portée de canon, et qu'à cette distance, il peut envoyer un canot ou une chaloupe avec deux, tout au plus trois hommes, pour monter sur le navire neutre. Le capitaine de ce dernier leur montrera alors les papiers de bord, qui doivent être dressés en forme assez complète pour faire connaître le nom, le caractère, la nationalité, le domicile, la destination et les armateurs du navire, enfin la nature de toute la cargaison, cela, en se basant siu» des sources ayant trait au

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voyage présent et non plus vieilles, de manière à laisser juger de la légalité des transports. S'il en appert quil y a des objets illicites, il n'est pourtant pas permis d'ouvrir des écoutilles avant la présence des magistrats de la Cour d'amirauté. Que s'il n'y a pas d'objets illicites d'après les papiers de bord, il faut ajouter foi et confiance à ceux-ci : le navire reprendra librement son chemin et ne peut être ni exposé à des recherches ou molestations ni détourné de sa route. Les dispositions concernant le contrôle supérieur par les fonctionnaires de la Cour semblent supposer, que si les papiers révèlent quelque objet de transport interdit, le navire doit être saisi et conduit devant le tribunal de prises.

Ces règles servirent de modèles pendant la période de 1659-1713 s' étendant entre les deux grands traités, et pendant les années immédiatement après. Elles ftu^ent complétées par quelques autres pactes conclus entre les puissances maritimes et parmi lesquels les suivants sont particulièrement dignes d'attention.

En tête, on remarque le traité de 1661 entre l'Angleterre et la Suède, inaugurant le système, fécond en conflits, qui ouvre la porte aux ingérences arbitraires. A ses termes, les navires neutres devaient être munis, afin d'exclure les malentendus, de papiers signés par les mah'es ou les autorités douanières et contenant les renseignements nécessaires sur le navire, ses propriétaires et sa cargaison, dates, etc., le tout d'après des formulaires. Après l'exhibition de ces documents trouvés en due forme, il n'y aurait plus de questions ou de recherches, moins encore quelque molestation : le navire serait libre de continuer sa route. Au contraire, si les documents dans la forme prescrite manquaient, ou bien, que « autrement il y avait quelque » cause juste et urgente de soupçon », le navire serait visité.

Ce traité, autorisant ainsi des visites sur des suppositions subjectives, susceptibles d'allégation sans fondement ni preuve et excluant les preuves préventives du contraire, est devenu remarquable surtout parce qu'il servit plus tard (le prétexte à l'Angleterre pour ne tenir aucun compte des convois suédois, on qualifiant de «juste cause de soupçon » le fait même du convoi. En 1670, l'Angleterre conclut un traité analogue avec le Danemark, qui, lui aussi, eut lieu de s'en repentii*. Bien plus prudente était la Hollande, dont le traité avec l'Angleterre sur la même matière avait été signé peu de temps avant, on 1668. Le gouvernement néerlandais s'y tient simplement aux dispositions susmentionnées des traités des Pyrénées et d'Utrecht n'autorisant de visite que dans le seul cas où les papiers ne fournh'aient pas la preuve de l'absence à bord d'objets illicites : il n'admet aucune visite en sus, sur « des » soupçons autrement », cette formule à l'abri de laquelle tant de navigation inoifensive a été molestée par des croiseurs tracassiers. Si les Scandinaves avaient été aussi circonspects dans leurs pourparlers que le ftirent les Hollandais, bien des attaques injustes eussent été dans la suite épar-

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gnées à leur navigation. Lors de son traité avec la Franco, en 1742, le Danemark usa de plus de précaution. Ce traité arrête, à l'instar de ceux de 1659-1713 et de 1668, que du moment où les papiers se trouvaient en bon ordre, il fallait y ajouter foi, ce qui voulait dire, semble-t-il, que toute recherche ultérieure était exclue. La même disposition se retrouve dans le traité que conclut la Pnisse en 1785 avec les Etats-Unis et en 1818 avec le Danemark.

Avant la Neutralité armée, tous les traités admettaient, règle générale, la première partie de la visite, consistant à monter sur le navire et à s'assurer par les papiers de sa neutralité et de celle de son entreprise. Au contraire, la seconde partie, consistant à fouiller les cales et les bagages, n'était tolérée sur des fondements subjectifs que par quelques traités anglais ; les autres traités, notamment les plus importants, exigeaient comme condition des recherches ultérieures le fait préalable de quelque irrégularité commise par le navire et objectivement de'tenninahle, telles que l'absence, l'insuffisance ou le faux des papiers de rigueur, la découverte à leiu* moyen de quelque entreprise illicite, ou autres faits sembables. Ce principe de délivrer les navires munis de papiers régidiere, de tout autre retard que l'arrêt et la réception d'un couple d'hommes auxquels les documents étaient montrés, prédomina après 1713. Depuis la Neutralité armée, aucun autre principe ne fut admis, et encore le procédé fut-il ultérieurement mitigé. Aussi TAngloterre paraît-elle avoir, depuis loi-s, de plus en plus évité de se lier par des conventions à quelque forme déterminée de visite, aucun autre Etat ne se laissant plus lier aux formes obtenues par les transactions antérieures de l'Angleterre. Toutes les fois qu'on a tenté de renouveler colles-ci, il a fallu s'entendre sur des procédés moins violents et plus susceptibles de contrcMe, ou bien, on a choisi des termes vagues et élastiques se pliant aux interprétations opposées ^

De nos jours, ni ces traités, ni ceux conclus sous l'influence dos emportements et menaces de l'époque do la Révolutitm française, ne peuvent plus être considérés comme une expression de la conscience juridique des nations : une signification semblable ne saurait être ajoutée qu'aux traités des Pyrénées et d'Utrecht ainsi qu'à ceux qui les ont pris pour modèles. Et en- <-ore cette signification relative est aujourd'hui effacée par celle de la doctrine, la période notable des traités sur le droit do visite étant passée '.

> C'est ainsi qae le iraité anglo-russe de 1797 porte que les visites doivent èlre faites avec « toute la modéraiion que comportent les circonstances de la guerre à l'égard des

* puissances amies restées neutres, et en observant au possible les prescriptions du

* droit internalional ei des principes généralement reconnus > : expressions qui peuvent se prêter à tous les systèmes.

' Outre ceux mentionnés ci-dessus et appartenant à la période notable, les plus Importants d'entre les nombreux traités qui ont réglé le droit de visite sont ceux de : Angleterre-Espagne de 1667; France-VillesHanséatiques de 1716; Autriche-Espagne de

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Littérature

La nature compliquée et litigieuse du droit de visite a fait naître beaucoup de controverses littéraires. Presque tous les auteiu^ du droit des gens depuis Bynkershoek y vouent de l'attention, la plupart le traitent au long, et cela, de plus en plus, à mesure que les inconvénients multipliés des visites et les difficultés de les concilier avec le développement du trafic pacifique ont fait sentir le besoin de leur réglementation juridique.

Les opinions des auteurs diffèrent sensiblement quant k la solution de la question. Les Anglais, et les quelques Américains (Kent, Wheaton) adhérents au système spécialement britannique, estiment les visites des navires neutres par les belligérants non seulement inévitables en pratique, mais même parfaitement justes en principe. Au contraire, les Américains contemporains et presque tous les publicistes de l'Eiu-ope continentale s'accordent à condamner ces visites du point de vue stnctement juridique. Seulement, d'accord sur cette base, ils se divisent quant aux conclusions. Quelques-ims (Bomemann, Pohls) tirent de ce considérant la conséquence que les visites ne doivent sous aucune condition être tolérées, tandis que d'autres (Kliiber, etc.) se bornent à établir l'iiyustice de l'usage, tout en constatant son admission dans la pratique en vertu du droit positif, et que d'autres encore, formant la majorité, conviennent (à l'exemple de Bynkershoek, Vattel et Galiani) que cet usage régnant de fait est de plus fondé siu* une nécessité, tant que les pavillons peuvent être faux et que les prohibitions de contrebande sont valides à l'égard des neutres (G.-F. de Martens, Hefiter, Hautefeuille, Woolsey, Bluntschli, Calvo, Gessner, Fiore, etc.). Ces derniers auteurs, qui voient dans le droit de visite simplement un mal nécessaire, du moins poiu* le moment, dont les inconvénients, une fois reconnus inévitables, doivent pouvoir être supportés par les neutres si les formes et la procédure en sont réglées d'une manière discrète, représentent maintenant l'opinion prédominante. Mais encore à leur sein, les avis se partagent. Les uns pensent que ce mal nécessaire, supposé qu'il faille le supporter, de-

1725; France-Hollande de 1739; Angleterre-Maroc de 1761 ; Anglelerre-Hollande de 1764; Angleierre-France de 1768 et 1786; ÉtalsUnls-France de 1778 el 1800; Danemark-Russie, ËtatsUnis-Hollande et Espagne-Turquie de 178â; ÉtatsUnis-Suède de 178:3 et 1816; Autriche-Russie de 1785; France-Russie, ÉtatsUnts-Maroc et Portugal-Russie de 1787; Espagne-ËtatsUnis de 1795; ËtalsUnis-Prusse de 1799; Danemark-Prusse-Russie-Suôde (Neutralité armée) de 1800; ÉtatsUnis-Italie de 1871. A cela s'ajoutent divers traités avec de petits États allemands et italiens, puis ceux que les puissances maritimes de riSurope, notamment TËspagne, le Portugal, la Hollande et les États Scandinaves, conclurent autrefois et jusqu'à Tépoque du Congrès de Vienne avec les États Barbaresques en vue d'éviter les attaques faites par les pirates de ces États dans la Méditerranée, enQn un nombre considérable de traités conclus entre les États-Unis et des Étals de l'Amérique Centrale et du Sud dès la troisième dizaine du XIX' siècle et jusqu'à l'époque actuelle. Les traités contemporains entre des États européens concernant le droit de visite sont rares.

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vrait du moins être ramené au moindi-e possible, eu ne permettant que la vérification des papiere de bord (Hiibner, de Rayneval, Hautefeuiile). Les autres, la plupart, avouent qu'il peut être quelquefois inévitable d'admettre, sous certaines conditions déterminées, des recherches aussi dans le navire et la cargaison, puisque les papiei-s peuvent manquer, être faux ou insuffisants. Enfin, encore dans cette dernière catégorie qui forme le gros de la doctrine, on peut distinguer deux camps. L'un, composé des publicistes Ici^ plus modernes (Woolsey, Gessner, Fiore, etc.), limite les dites conditions exactement aux seuls cas où l'état défectueux des papiers fourmi-ait, par la négligence du navire lui-même de les tenir dans un ordre complet, une raison objectivement déterminable de recherche ultérieure ; tandis que l'autre, constitué par un parti de transition (Vattel, Bluntschli dans une certaine mesiu'e), ajoute, comme une raison également justifiante, encore « des soup- » çons graves », « de bonnes raisons de soupçons », ou autres causes de nature aussi vague et subjective, motife que chaque \isitant peut prétexter et qui échappent à tout contrôle.

Grotius ne mentionne les visites qu'en passant ; et Bjukerehoek en traite le droit comme quelque chose de posé, conséquence découlant de fait de la nécessité de s'assurer, par les papiers de bord, de la neutralité des navires rencontrés. Vattel conclut au droit des visites de ce qu'on ne peut autrement empêcher le transport des effets de contrebande. « Il est reçu », dit-ii, « que l'on doit ajouter foi aux certificats, lettres de mer, etc. »,...« à » moins qu'il n'y paraisse de la fraude, ou qu'on n'ait de bonnes raisons » d'en soupçonner ». C'est ainsi que Vattel laisse au gré du croiseur la décision de l'extension de la visite : en effet, toutes les raisons sont bonnes pour celui qui n'a pas besoin de les préciser, et les soupçons qui se passent de fondement dans des faits extérieurs peuvent être allégués par chacun.

Hiibner dérive le droit de visite, comme de juste, de la fatalité, puisque sans lui les belligérants ne pourraient distinguer avec certitude les navires neutres d'avec ceux de l'ennemi. Selon Hiibner, on pourrait encore se passer des visites, ou en tout cas les restreindre dans des limites beaucoup plus rigoureuses, si les navires ne portaient jamais de faux pavillons. Mais depuis l'invention de cette espèce de fraude, ils ne possèdent plus de signe extérieur auquel on puisse se fier. Hiibner semble donc vouloir restreindre le droit de visite au seul acte qui fait voir la véritable preuve de la nationalité, faute de la preuve que devrait fournir le pavillon, et cet énoncé du libéral jurisconsulte Scandinave n'a pas manqué d'exercer une certaine influence sur la manière de voir prévalant après lui. Son opinion, représentant un juste milieu, a été adoptée par nombre d'auteurs du continent européen, quelquefois en y apportant cette motlification, ou plutôt ce complètement, que l'extension de la visite à la perquisition peut être permise chaque fois que les papiers ne se trouvent pas dans l'ordre requis pour prouver la neu-

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trallté du navire et de l'entreprise. D'ailleurs Hiibner sVst placé sur la base <le la doctrine moderne, selon laquelle les visites sont un mal, excusable seulement comme le dernier moyen d'en éviter un plus considérable.

La plus grande difficulté pour la doctrine fût précisément le choix entre les deux maux : celui des visites, équivalant à des violations continuelles de la souveraineté d'État, et les fraudes quant aux signes de cette souveraineté. Tous les auteurs ne se sont pas contentés, ainsi que le firent Hiibner et ^ses partisans modérés, d'un marchandage entre les deux maux, menant k l'admission de l'un comme étant le moindre : selon les intransigeants, une réglementation sur la base du droit objectif n'a besoin d'admettre aucune violation, fût-elle même moindre. C'est en se plaçant à ce point de atic, que Pohls veut résoudre la question. Selon lui, les visites, une fois reconnues contraires au droit de souveraineté, ne sont pas même légitimées par le fait incontestable que sans elles l'ennemi peut, au moyen de l'emploi de pavillons neutres, soustraire ses navires à l'application des lois de la guerre ; car un droit n'est pas supprimé par cela seul qu'on peut en abuser. Moins encore les visites sont-elles légitimées parce que leur usage est enraciné, car l'usage n'est qu'un fait extérieur. Sans doute, un belligérant est autorisé à traiter en ennemi un navire qui rompt sa neutralité. Mais il n'est pas autorisé à l'offenser avant la rupture, et les preuves de la rupture incombent au belligérant. Tant qu'elles ne sont pas fournies, l'innocence du navire neutre est présumée, et tant qu'il est innocent, il n'est pas permis de l'attaquer. Ce n'est point au belligérant d'exiger que le neutre démontre qu'il remplit ses devoirs, alors qu'il n'existe aucune preuve du contraire.

La justesse de ces observations est incontestable. Si l'on reconnaît que la visite est une violation, elle ne doit pas être tolérée à cause des abus faits du droit qu'elle attaque : aussi peu que, par exemple, l'esclavage peut être excusé parce que les hommes abusent de leur liberté. Seulement, Pôhls ne nous dit par cela que ce qui est juste, il ne nous dit pas le moyen d'éviter les abus; ainsi, il laisse la question principale sans solution. Au contraire, une solution est tentée par Bomemann, qui, lui aussi, condamne les visites sur mer par les belligérants comme étant des violations de la neutralité des navires. 11 propose que ceux-ci soient visités déjà dans le port de départ, par une commission mixte, dont les membres seraient nommés en partie par les belligérants intéressés et en partie par le gouvernement neutre. Les navires ainsi inspectés et munis de certificats prouvant la nature licite de leius entreprises et de leurs cargaisons, n'auraient, à l'avis de Bomemann, pas besoin d'être visités de nouveau sur la haute mer par des croiseurs. Soit. Mais comment ceux-ci peuvent-ils savoir, sans s'approcher du navire pour demander au moins à voir le certificat, que ce navire est un des inspectés, venant d'un port neutre, et non pas un navire ennemi portant un davillon neutre ? Voilà la question que Bornemann nous laisse sans réponse,

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question à laquelle, sans les visites sur mer, il ne saurait être répondu que par la poursuite légale des fraudes de pavillon devant les autorités judiciaires de l'Etat même du navire, tant que la guerre maritime ne renonce pas au butin de la propriété privée. Le maintien des visites sur mer, même réduites à la vérification du pavillon, est le fruit de ce que la guerre franchit les limites fixées par le principe qu'elle ne doit se faire qu'à VÉtat, en respectant les afl'aires privées, et de ce que les gouvernements neutres n'assument pas eux-mêmes la tâche de tenir leurs ressortissants dans l'observation des lois de la neutralité. Autrement, le projet de Bomemann n'implique rien d'inexécutable, ainsi qu'ont voulu le prétendre les partisans absolus dos visites. Son erreur consiste simplement à n'éloigner qu'une seule et non pas l'autre des deux causes qui rendent les visites inévitables dans la phase où en est encore le droit positif. L'arrangement qu'il propose pourrait bien prévenir et empêcher le trafic de contrebande et rendre par conséquent superflues les visites par les belligérants à cause de ce trafic, mais il ne saurait rendre superfiues les visites ayant pour but de vérifier le pavillon.

Aussi voyons-nous que les auteurs du continent qui, encore après l'époque de la Neutralité armée, admettent l'exercice du droit de visite, y sont entraînés principalement parce que la guerre au commerce privé et inoffensif est permise, et à cause de l'impossibilité de constater autrement l'identité du pavillon devant l'omission des Etats de forcer leurs navigateurs à un emploi honnête des couleurs et au respect consciencieux des lois <le la neutralité. « Dans ces circonstances », dit avec justesse Galiani, « il » est permis de s'informer des intentions des navires que l'on voit rôder au- » tour de soi sur l'océan : la visite n'y est qu'une mesure de précaution ».

Cette manière de voir se retrouve chez G.-F. de Martens, Heflfter, et autres. Tout en laissant hors de compte la question de droit abstrait et en ne s'en tenant qu'aux faits positifs découlant des usages et de la nature de la guen'e maritime actuelle, ils relèvent que, même en supposant que les belligérants n'aient pas le droit de visiter des navires neutres, il faut bien, pour pouvoir s'en abstenir, savoir qu'ils sont neutres. Cette question : « êtes-vous un ami » ou un ennemi », doit totyours être permise. La visite à ce point de vue, remarque Hautefeuille, ne se fait pas à l'égard d'un navire neutre, mais d'un navire inconnu. Le croiseur montant sur ce navire ne met nullement le pied sur le territoire inviolable d'un Etat souverain, indépendant et ami, mais sur un territoire dont il s'agit précisément de connaître le souverain. Il s'y rend, afin d'être à même de juger si ce navire, ce territoire, est neutre, si ce sont là des ayants droit d'inviolabilité. Dès qu'il a acquis cette connaissance, il doit se retirer. Cela, pour ce qui est du premier des deux buts de la visite : la preuve de la nationalité d\i navire. Quant au second but, la preuve de l'observation de sa neutralité, dépendant de l'absence d'objets

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prohibés, le devoir du belligérant de considérer le navire comme neutre, donc aussi son devoir de s'abstenir de le visiter, cesse, selon Hautefeuille, dès qu'il a découvert, par les papiers de bord examinés en vue de constater la nationalité, que le navire a forfait sa neutralité en la rompant.

Par cette déduction doublement ingénieuse, Hautefeuille arrive à voir' dans la visite un acte qui n'a jamais pour objet un navire neutre, dans le sens à la fois juridique et réellement confirmé ; il réussit ainsi à combiner la tolérance inévitable des visites avec l'établissement de leur caractère inconciliable avec la neutralité des navires, et il échappe à la fatale alternative, peu satisfaisante pour la conscience juridique, où est tombé Hubner, l'alternative entre deux torts, savoir d'un côté la violation de la neutralité et de l'autre sa rupture. Il est quitte de la reconnaissance pénible d'un droit de visite par les belligérants ayant pour objet des navires neutres. Un droit pareil, dit-il, n'existe pas, et une visite de la sorte n'a jamais lieu. Ce qui a lieu c'est, soit une identification de tel navire en présence, soit le traitement en ennemi d'un navire qui a lui-même revêtu ce caractère. L'un et l'autre de ces actes appartiennent aux moyens exécutifs de la guerre, parfaitement séparables de l'état de neutralité.

Selon Hautefeuille, ce n'est qu'en comprenant ainsi les notions de la neutralité et de l'exterritorialité, que l'on peut expliquer juridiquement le fait que, d'une part, le règlement positif ne peut exclure les visites, nulle neutralité ne pouvant être respectée avant d'être connue, tandis que, d'autre part, le droit des gens ne saurait admettre aucune visite sous une souveraineté étrangère et là où le trafic doit être aussi inviolable qu'en temps de paix. Comme d'ailleurs le but de constater l'identité des navires — le seul que Hautefeuille veut reconnaître aux visites — n'exige que l'exhibition des documents qui prouvent que le pavillon n'est pas faux, et comme les prohibitions de contrebande ne sont applicables qu'aux transports à destination ennemie, Hautefeu'ille veut limiter le droit de visite tout entier au seul acte de prendre connaissance des papiers de bord suivants : r ceux qui démontrent la nationalité et la destination du navire; 2° ceux qui démontrent la nature de la cargaison, mais ces derniers seulement dans les cas où la destination est à une place ennemie, puisque les neutres peuvent transporter toute chose, même des munitions de guerre, à une place neutre*. Si alors, les papiers de la seconde catégorie prouvent l'absence d'objets prohibés, la mission du visitant à bord est finie. En cas contraire, il procédera selon le droit de prise, c'est-à-dire à la saisie du navire. L'un comme l'autre

^ Remarquons ici en passant, que cette thèse, Juste aux aulres égards, néglige de tenir compte de la règle en contrebande de guerre en vertu de laquelle sont interdits non seulement les transports d'objets prohibés qui vont directement & la destination finale chez l'ennemi, mais encore ceux qui y vont indirectement, par des stations intermédiaires, en conscience du but flnal (v. Kleen, De la contrebande de guerre, pp. 75-77).

cas excluent Téventualité de toute autre démarche à bord que la simple vérification des papiers.

Évidemment, HautefeuiUe oublie ici un troisième cas, celui où un navire neutre irait à une destination ennemie avec des papiers qui, sans être faux ni indiquer précisément un chargement d'objets prohibés et donner ainsi décidément lieu à la saisie, peuvent manquer de clarté ou de suffisance, de manière à faire place & des hésitations sur la question de savoir si des choses défendues mais non spécifiées ne peuvent se trouver quelque part dans le navire. En pareil cas, il est logique de permettre au belligérant, autorisé à s'informer sur la neutralité de la cargaison, de le faire aussi par une perquisition devenue le seul expédient qui lui reste, depuis qu'il a épuisé tous les autres moyens, consciencieusement mais en vain, et cela, par suite d'une faute qui n'est pas la sienne. Des papiers insuffisants sont ajuste titre réputés motif légal de recherches ultérieures avant la saisie, car il n'est pas certain que le na>ire tombe sous le coup du droit de prise par suite de lacunes dans ses documents.

Par ces raisons, les contemporains et successeurs de HautefeuiUe, même ceux qui partagent son opinion pour le reste, sont d'avis que dans ces cas il est équitable de laisser le droit de visite s'étendre à la cargaison d'un navire à destination ennemie, après que tous les autres moyens de la connaître ont été épuisés. Neumann pose en principe que, les papiers se trouvant en règle, nulle recherche ayant d'autre objet que ceux-ci n'est admise, tandis qu'en cas contraire, des perquisitions ultérieures peuvent avoir lieu; et cette opinion se retrouve après lui chez la plupart des publicistes marquants : Woolsey, Bluntschli, Calvo, Gessner, Fiore, etc. « Il ne faut pas ou- » blier », dit Gessner, « que ce droit n'est qu'une exception à la règle gé- » nérale suivant laquelle nul ne peut, sans la permission du propriétaire, » s'arroger un droit sur la propriété d' autrui ». ...« Le droit de visite n'est y> donc nullement un droit qui ait sa justification en lui-même ; il n'est qu'un » moyen de s'assurer que les neutres remplissent bien leurs devoirs » (p. 311). ... On doit donc se borner à un examen des papiers, à moins qu'une perquisition réelle du navire ne soit justifiée par l'état dans lequel ils se trouvent, ou bien par la conduite de l'équipage (p. 313). Fiore caractérise avec précision tant le principe que la réglementation du di-oit de visite. Ce droit, ditil, « ne peut certainement pas se justifier d'après les principes généraux du » droit, qui excluent tout acte de juridiction sur les navires étrangers en » haute mer : c'est une dérogation à la liberté absolue de la navigation de » ces navires. Ce droit doit cependant être admis comme l'un des maux iné- » vitables qui résultent de l'état de guerre ; car il est légitimé par la néces- » site où se trouvent les belligérants de se défendre contre tous leurs enne- » mis, de pouvoir par conséquent les connaître, et d'empêcher les actes » d'hostilité même de la part des neutres ». ...« Mais toute la difficulté con-

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» siste à déterminer comment ce droit doit être exercé juridiquement, afin » qu'il soit restreint dans les limites des exigences de la guerre et soit rendu » le moins onéreux et le moins préjudiciable possible pour les neutres » (§ 1630). En conséquence. Fiore pose comme règle, que « le droit du belliy> gérant consiste à visiter les papiers de bord » ; et seulement, quand de leur examen « il résulterait un indice sérieux de fraude, le belligérant pour- » rait faire des actes de perquisition pour vérifier la nationalité du bâtiment » et pour s'assurer qu'il ne transporte pas chez l'ennemi de contrebande de ^ guerre »...; car, « tout acte de perquisition de la part d'un belligérant qui » arrête en pleine mer un navire neutre, doit être considéré comme un atten- » tat à la liberté et à l'indépendance du territoire neutre, sauf dans le cas » de présomption grave de nature à légitimer cet acte » (§ 1631).

Ces paroles expriment sans doute l'opinion prédominant aujourd'hui.

Malheureusement, même parmi les publicistes qui d'ailleurs la partagent, quelques-uns, comme Bluntschli (§ 820), usent de termes si vagues et élastiques en essayant de déterminer ces cas de « présomption grave de nature y> à légitimer les perquisitions », que des belligérants de mauvaise foi ne pourraient que trop facilement s'en servir pour leurs prétentions d'opérer des recherches dans les cales sans qu'il y ait cause dans quelques faits extérieurs et objectivement déterminables. Au fond, ce n'est que l'Institut de droit international qui, voyant le danger qu'il y aurait à permettre les perquisitions soit sur des soupçons subjectifs, soit sans détermination exacte de leurs cas, ait bien précisé ces cas ; il l'a fait en termes si nettement formulés, qu'ils excluent tout prétexte d'une extension arbitraire de la visite. D'après ses dispositions, celle-ci doit consister, règle générale, dans le simple examen des papiers ; elle n'est étendue à une perquisition que s'ils ne sont pas en ordre, ou bien que le navire lui-même donne lieu à des recherches ultérieures par de véritables actions de fraude, de tromperie ou de mauvaise foi, actions que l'Institut définit d'une manière qui les laisse juger d'après des signes purement extérieurs et évidents, et qui sont toutes d'une nature inexcusable {Eègl. int. des prises, §§ 18-20).

Voilà comment la littérature universelle juge le droit de visite. Seuls les publicistes anglais le jugent autrement. Selon eux, ce droit n'est pas un mal nécessaire, mais un bien nécessaire. Ils considèrent son exercice, non pas comme un usage qui, malgré son incompatibilité avec le principe établi par le droit des gens sur l'exterritorialité des navires, doit être toléré en vue d'éviter des abus qui seraient pires, mais comme un usage qui au contraire se fonde sur le droit des gens parce que les navires ne sont^jos exterritoriaux et que, par conséquent, une visite qui leur est imposée par violence ne viole pas la souveraineté territoriale plus qu'une visite sur la surface de la mer. En partant de ce point de vue, les auteurs ultrabritanniques ne veulent pas même entendre parler de quelque restriction du droit de visite dans les li-

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mites les plus étroites possibles, ils insistent au contraire sur son extension dans la mesure la plus large possible. Ceux qui écrivent après 1856 se montrent un peu plus modérés ; toutefois, l'esprit est le même chez presque tous, bien qu'il soit plus prononcé chez les vieux nationalistes exclusifs, Manning, Wildman et Phillimore. Ils posent même la thèse un peu hardie que tous les publicistes de quelque autorité ont reconnu le caractère parfaitement compatible des visites non seulement avec le droit positif mais encore avec le droit naturel, et quelles ne violent aucunement la souveraineté de l'État ni n'entravent le commerce et la navigation. En général, ces idées extrêmes semblent être un héritage ultérieurement augmenté des thèses exagérées posées par le fameux juge Scott, notamment formulées dans l'affaire UUa Fersen (cp. supra^ p. 249).

Aux Etats-Unis, ces idées furent renouvelées par les deux continuateurs américains des anciennes traditions britanniques, Kent et Wheaton. Le premier d'entre eux va presque plus loin encore, quand il avance Tassertion absurde que « tous les écrivains en droit international, et les plus hautes » autorités, reconnaissent le droit de perquisition comme étant basé sur de y> sains principes de jurisprudence publique et sur les institutes et pratiques » de toutes les puissances maritimes » (p. 367). Nous avons déjà vu par ce qui précède, que tous les écrivains n'ont pas fait cette reconnaissance, pas même au temps de Kent, et que la majorité de ceux qui admettent les perquisitions, ne le font que comme une fatalité inévitable et à cause des difficultés d'une autre solution, cela, tout en reconnaissant que l'usage, considéré en lui-même, constitue une violation: qualification peu compatible avec une « base sur de sains principes ». D'ailleurs Kent allègue, en d'autres endroits, le devoir de préservation de soi-même comme fondement juridique du droit de visite, fondement peu sain là où il fut de tout temps le prétexte précisément des violations. Wheaton considère le droit de visite et de recherche comme un droit belligérant essentiel à l'exercice du droit de prise, en ajoutant que « il semble vraiment que la pratique des captures maritimes » ne pourrait exister sans cela ». Encore lui, s'en tient principalement aux précédents fournis par les juges anglais, particulièrement à celui du « con- » voi suédois » et aux énoncés de Scott.

Les Américains contemporains se plient moins docilement à ces précédents. Plus indépendants, et plus clairvoyants quant aux exigences de l'époque, ils se figurent le droit de visite et de recherche plutôt à l'instar des jurisconsultes du continent européen, c'est-à-dire comme un mal nécessaire, à réduire au moindre possible. C'est « nécessaire », écrit Woolsey, d'investir les belligérants de ce droit... qui est « de sa nature restreint dans des limites » étroites, n'étant qu'une méthode de s'assurer contre l'éventualité de cer- V taines violations spéciales, et pouvant autrement devenir lui-même une » grande violation de la liberté de passage sur la route commune aux na-

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» tions ». Halleck enfin, fait observer expressément que le droit de visite constitue une « dérogation au principe de la liberté des mers ».

On le voit, l'harmonie fait défaut à ce grave sijet, dans le cercle des savants. Les plus consciencieux n'ont pu approuver une coutume qui expose les navires pacifiques et inoffensifs d'un Etat à des intrusions violentes de la part des navires armés d'un autre État sans qu'il y ait de guerre entre eux. C'est pourquoi ceux qui ont puisé leurs mobiles dans le droit international et non pas seulement dans un prétendu intérêt national, n'ont pu échapper que par trois détours à la faute de qualifier, soit de juste un usage injuste, soit de superflu un usage indispensable. Ou, ils ont, comme Kliiber, avoué franchement qu'un belligérant ne devrait pas se permettre de visiter un navire neutre sur l'océan (§ 299), puisque sans traité il n'y est pas autorisé (§ 289), mais ont reconnu en même temps que d'après Vusage les navires neutres sont de fait soumis aux visites; ou bien, ayant avec Hautefeuille recours à un habile tour de phrase, ils ont déclaré que même les visites sous la forme où elles s'opèrent dans la réalité, n'ont jamais pour objet un navire qui puisse être appelé neutre du point de vue du visitant, mais toujours des navires dont la neutralité n'a pas encore pu être constatée, ou a déjà cessé par suite d'une transgression; ou bien encore, ils ont, ainsi que les plus modernes, Woolsey, Fiore, etc., tout en convenant que les visites en pleine mer ne sauraient être justifiées du point de vue strictement juridique, reconnu ce qu'il y a d'inexécutable dans leur abolition, tant que la réforme du droit des gens n'est pas parvenue jusqu'à écarter l'irrégularité dont elles ne sont que la simple conséquence, savoir la subordination du commerce au droit de la guerre ^

§ 185 — Notion et validité du droit de visite

4 . Par le droit de visite lalo sensu d'un belligérant fjtis visitationis) on entend sa compétence d'arrêter des navires et de rechercher de visu leur nationalité et leurs entreprises.