CONVOI
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itution du convoi maritime est due à Tintelligente initiative du Chanel Oxenstiema. Cependant, oubliant ce fait, on a fréquemment voulu lier l'origine ailleurs, beaucoup plus loin en arrière, dans des événe-
I moyen âge. Alors, les Villes Hanséatiques armèrent, ainsi qu'il a mprà, p. 92), de fortes flottes pour protéger leur marine marchande ^s pirates. Peu à peu, cet usage fUt ainsi réglé, que les navires de ;e à défendre furent répartis en groupes dont chacun était placé protection d'un ou de plusieurs navires de guerre. La direction d'un emblable, appelée une « amirauté » (amiralskap), fut munie d'une ;« lettre d'amirauté », amiralsbref) fixant les conditions de la pro- On retrouve leur réglementation dans les règles maritimes d'alors, mt au Nord dans le Visby Sjôlag. Plus tard, les gouvernements se int de ces amirautés, fondées d'abord par des corporations et assocommerciales ; et bientôt leur tâche ftit étendue, de manière à coranon seulement une protection contre la piraterie, mais encore conurse, exercée, elle aussi, principalement par des particuliers, liés rernements belligérants plus ou moins légèrement, quelquefois pas et le plus souvent peu distincts des pirates, en tout cas pas plus hums leurs déchaînements.
ifois, l'amirauté n'était pas un convoi dans le sens juridique et mo- ' amirauté avait proprement pour objet une protection contre des at- Eindis que le but du convoi était une protection contre les visites. rérence n'est pas même effacée par le fait que c'étaient les violences s dans l'exercice des visites, qui avaient appelé ime protection conet que, si les visiteurs avaient toujours agi avec respect, l'insti-
II convoi n'aurait guère vu le jour. Il n'existe aucune raison valala supposition que l'amirauté ait été instituée ou même employée
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pour délivrer, au moyen d*une déclaration sur la légitimité de leurs commissions, les navires placés sous sa direction, des visites régulièrement exercées par les croiseurs d'Etats belligérants ; d'autant que, au moyen âge, quand les amirautés étaient déjà en plein usage, l'attention n'était pas encore portée sur la nécessité d'une protection contre les visites, les différends surgis & oause d'elles étant réglés par l'échange de communications verbales entre les neutres et les belligérants. Les deux institutions ont donc des origines différentes; il n'y a entre elles d'autre lien que celui d'une ressemblance extérieure, savoir que dans les deux cas, des navires de commerce étaient placés sous la protection de navires de guerre. C'est probablement cette ressemblance qui a conduit plusieurs publicistes à l'erreur de faire dé* river le convoi des amirautés du moyen âge^
L*idée des convois n'apparut qu'avec le développement des prohibitions et poursuites de contrebande de guerre, par suite d'une attention augmentée vouée aux questions des correctif^ & opposer aux transports interdits. Alors les belligérants, rendus plus méfiants par les découvertes de plus en plus fréquentes de tels transports, déployèrent plus d'ardeur à se renseigner sur les entreprises des navires neutres : ils ne se contentèrent bientôt plus de déclarations verbales, ils voulurent examiner eux-mêmes les cargaisons. Et comme ils étaient armés vis-à-vis des navires non armés, et que les prohibitions étaient vagues et élastiques, ils résistèrent rarement à la tentation de s'emparer en ces occasions de tout ce qui excitait leur convoitise, et, un excès entraînant l'autre, les saisies capricieuses furent accompagnées d'autres violences encore; surtout les corsaires, pour qui l'essentiel était le butin, s'en rendirent coupables. Il était alors bien naturel que les neutres, à bout de patience, commençassent à songer à quelque expédient pour tenir à distance ces brigands diplômés. Le seul moyen efficace était naturellement de faire escorter les navires marchands par des navires armés, assez forts pour intimider les agresseurs. Et une fois la pensée suscitée d'une sécurité gagnée ainsi contre les abus des visites, il n'y avait qu'un pas à la pensée de se servir du même moyen envers les visites elles-mêmes, leur source, l'expérience ayant prouvé combien il était difficile de tenir les visiteurs dans la modération. Un navire de guerre, prenant sous sa protection des navires de commerce, devait pouvoir être informé de leurs entreprises et répondre de la légalité de ces dernières, et sa déclaration là-dessus devait être digne de confiance, s'il était envoyé par le gouvernement neutre, ami de celui du belligérant. Le but légal de la visite se réduisait simplement à savoir que les navires de
1 V. par exemple Hemer, § 174; Galvo, § 1219; Flore, § 1639. Par contre, Gessner semble disUngaer neUemenl entre les deux institutions et comprendre qoe leur origine n'est pas commune (p. 319), bien que, par une contradiction, il donne le nom de convoi aussi aux escortes des amirautés et mentionne simultanément leur origine comme an« cienne (p. 318).
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lerce ne portaient pas de contrebande. Un navire relevant directement ir gouvernement devait pouvoir le dire, et rendre ainsi superflues les s, si dangereuses pour la bonne entente entre les deux pays, ir ces causes naquit l'institution du convoi aussitôt que, dans le XVIP I, l'usage des visites se fut enraciné : ce fut le contrepoids. Le premier ut fait en Suède sous les auspices d'Oxenstierna, par la ^ pancarte > %t) du 16 août 1653, pendant la guerre entre l'Angleterre et la Hollande, ne les visites furent poussées à un haut degré d'impudence'. )mme la Paix de Westminster mit fin en 1654 à la gueiTe entre TAnrre et la Hollande peu de temps après la promulgation de ce décret, il lit pas lieu de l'appliquer cette lois-là.. Mais l'impulsion donnée par lui jntie, et l'idée exprimée par lui ftit adoptée avec empressement par lissances maritimes, excepté l'Angleterre. Les premiers Etats à suivTe nple furent le Danemark et la Hollande. Le gouvernement danois pro- Lia en 1683 une instruction de convoi sur le modèle de celle de l'autre ime Scandinave ; toutefois, la première application du principe fut réserkU gouvernement néerlandais. Immédiatement après la publication du ït suédois, les Hollandais rendirent, eux aussi, une ordonnance sur le )i, mais ayant seulement pour objet la protection des navires de l'Etat: b d'aller plus loin et de faire une loi de la règle de 1653 dans toute sa pléniils tâchèrent d'arranger la question à l'amiable avec l'Angleterre, lui faiîomprendrela nécessité de respecter les convois. Mais toutes leurs remones se heurtèrent à. la résistance la plus opiniâtre: l'Angleterre non seulerefusa obstinément de reconnaître aux navires de guerre quelque droit otéger les navires de commerce contre les visites, mais prétendit encore ;eux-là étaient tout aussi bien que ceux-ci obligés de les subir. Devant
^ous avons retrouvé, dans les Archives d'Éiat {Riksarkivet) à Stockholm Toriginal décret de riliustre chanceUer, daté incorrectement par plusieurs publicistes le 16 Ses dispositions essentielles peuvent se résumer dans les points suivants : Consii que les commerçants et les navigateurs du royaume avaient été attaqués et déîs, et que leurs navires et leurs biens avaient été pillés, par les corsaires des belliis, ils feraient bien de placer leurs navires sous Tescorlc des navires de guerre de qui à cet elTet se tenaient prêts sur la rade de Golhembourg. Leurs commandants it reçu l'ordre de veiller, avant tout, à ce que les navires convoyés ne portassent d'autres biens que ceux permis par les lois de la neutralité : toute autre propriété forfaite et le patron coupable serait puni. Mais arrivés sur la haute mer, et après montré leurs pleins pouvoirs aux navires belligérants rencontrés et avoir indiqué les s faisant partie du convoi, les commandants repousseraient péremptoirement toute ive de visite, en donnant l'assurance de la légitimité des commissions. Si, malgré es belligérants, leurs navires de guerre ou leurs corsaires, essayaient de visiter ou 1er quelque navire relevant du convoi, ils devraient en être empêchés par tous is, au besoin par la violence. — Ce qui dans ce premier document sur le convoi rticulièrement digne d'attention, c'est que, ainsi que cela ressort des termes du connt, c'étaient les excès des corsaires qui avaient donné Heu à la mesure prise par vernement de faire escorter les navires de commerce.
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cette impossibilité d*une entente, la Hollande ne vit d'autre issue que d* poser la violence à la violence. En 1656, l'amirauté néerlandaise porta i instruction, approuvée par les États Généraux, qui établit les mêmes prij pes de convoi que les États Scandinaves et en vertu de laquelle les convoyé reçurent Tordre d'opposer résistance armée à toute tentative de visite. L casion s'en présenta immédiatement ; la même année, l'amiral Ruyter poussa une escadre anglaise qui voulait arrêter un convoi sous son comm dément. Comme toutefois déjà à cette époque la flotte hollandaise ne pou^ plus se mesurer avec la flotte anglaise, elle ftit hors d'état de soutenii lutte, et la Hollande se vit ainsi fbrcée, afln de ne pas exposer sa mai marchande à des persécutions pires encore, d'entrer en pourparlers rer velés, aboutissant à la concession d'un droit d'examen des papiers de m res convoyés et, en cas de soupçons éveillés par là, de recherches mêm( de saisie des navires suspects.
Cependant, le principe et l'usage du convoi se répandirent, et biei il n'y eut plus un État en Europe qui ne l'eût reconnu d'une manière d'une autre, directement ou indirectement, du moins en le pratiquant, V gleterre pas même exceptée. Dans les guerres de Charles XII, elle env des navires de guerre à la Baltique avec Tordre de protéger les navires commerce anglais contre les visites des croiseurs suédois, nonobstant qu' a toujours refUsé aux autres nations le même droit, avant et après. Arri^ à T époque de la guerre de Sept ans, à la supériorité matérielle sur mer, persista plus que jamais et sans hésitation dans ce refus. Dès lors, la qi tion du convoi fût une controverse entre cette puissance et toutes les très, représentées surtout par la Hollande et les Etats du Nord. Les Hol dais ayant de nouveau été exposés en 1759 à des visites violentes de la ] de croiseurs anglais, retirèrent les concessions faites au siècle précéd En 1762, un de leurs convois repoussa une frégate anglaise qui voulai visiter, et cet acte fut expressément approuvé par les États Généraux.
La Première Neutralité armée glissa sur la question du convoi*. ^ Ton peut bien dire que l'esprit ranimé par Talliance de 1780 et laguerr Tlndépendance américaine, se fit valoir entre autres par le développen et la propagation de l'usage des convois dans les guerres maritimes d< Révolution française, dont l'acharnement, en augmentant les violences visites, augmenta par cela même la nécessité de se protéger contre elJe
L'instruction hollandaise de 1781 interdit toute visite de navires convo
1 HetUer parait avoir confonda les deux alliances de la Neutralité armée, en di que la qoestion do convoi t reçut une espèce de solution » par la Neutralité armée dant la guerre de Tlndépendance américaine et avant les guerres de la Révolution çaise (§ 170). Dans ce cas, c'eût été par la Première alliance, celle de 1780. Elle parle pas. Ce fut la Seconde Neutralité armée qui, en 1800, lorsque les guerres de la volution continuaient déjÀ depuis longtemps, établit le droit du convoi (cp. t. I, pp. 2i, 27-28).
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et simultanément un certain nombre de navires de guerre furent tenus à disposition dans les ports néerlandais pour convoyer les navires chargés de marchandises qui, comme par exemple le matériel maritime, n'étaient pas réputées contrebande de guerre en dehors de l'Angleterre.
Alors l'unanimité, sauf toujours cette dernière puissance, parut s'être ' "e solidement quant & la résolution de ne plus souffrir les visites des lis, et les dérogations dans la suite ne furent qu'involontaires. La même )y le bâtiment de guerre suédois Wasa convoyant six navires, repoussa itative de visite d'un bâtiment de guerre anglais. L'Angleterre remit re â l'arbitrage du gouvernement russe, qui la résolut en déclarant Bi validité du convoi devait être considérée comme une loi généralement nue. Devant cette décision, le cabinet de Saint-James céda, mais il fut issant à retenir ses croiseurs des visites violentes ni même ses juges ises de prendre parti pour elles, comme cela ne tarda pas à paraître uelques faits commis dans des circonstances particulièrement aggras contre des convois hollandais et Scandinaves. Le premier de ces cas u-tout devenu une cause tristement célèbre.
ir une instruction du 7 mai 1798, le gouvernement suédois confia au landant Olof Cederstrôm le convoi d'une trentaine environ de navires [inaves destinés à la Méditerranée, sous la direction de la frégate Ulla n, et chargés de produits des forêts et mines du Nord, de fèr, chanvre, résine, goudron, etc., articles qui, tant d'après le droit international en al que particulièrement en vertu des traités anglo-suédois, ne devaient être réputés contrebande de guerre ^ Les instructions du commanse fondant sur le dit droit et les traités, contenaient l'ordre de témoià tous les navires de guerre éventuellement rencontrés égard dû, resat amitié, de ne leur fournir aucun motif raisonnable d'hostilités, et de ionner, s'il y avait lieu , l'assurance quant à la vraie nationalité des es du convoi et la légalité des commissions. Mais si un bâtiment de e voulait visiter un ou plusieurs de ces navires, il devait en être em- I ; et s'il usait de violence en dépit de tout avertissement amical, vioy serait opposée. D'autre part, il était sévèrement interdit aux na\ires mmerce, tant qu'ils jouissaient de la protection du convoi, de se soue à aucune visite par un navire de guerre étranger, ses embarcations légués. Que si une telle embarcation voulait aborder, le navire de comî devait virer.
ms La Manche, le convoi rencontra toute une escadre anglaise, dont nmandant exigea l'exercice du droit de visite, en menaçant de faire
\ Kleeo, De la contrebande de guerre, pp. 140-142. Ces articles, rentrant dans la rie do matériel maritime, étaient libres encore selon la déclaration de la Première ilité armée se référant sur ce point à une liste arrêtée par TAngleterre elle-même on traité de 1766 avec la Russie (v. t. f, p. 21).
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feu en cas de refus. Cederstrom répondit que toute visite était défendue, et donna l'assurance sur la nationalité des navires, la destination et la légitimité de leurs commissions, en i^outant que toute tentative de violence ren«^ contrerait de la résistance. Le commandant anglais en lit part à Famirauté britannique, en demandant des instructions ultérieures. Les ayant reçues, et y trouvant Tordre d'attaquer et de saisir, il réitéra sa sommation, à la* quelle Cederstrom répondit en exhibant ses instructions. Sur quoi on se prépara, d'un côté à l'attaque, de l'autre à la défense. Mais au moment décisif, l'attaque ne se fit pas. En revanche, la nuit étant tombée, les Anglais s'emparèrent, à la faveur de l'obscurité, furtivement des navires de commerce^ l'un après l'autre, de sorte qu'au lever du soleil il ne resta au commandant du convoi autre chose à faire que de protester contre l'acte caché, en déclarant qu'en cas d'attaque fi*anche et ouverte, résistance y aurait été opposée jusqu'au dernier homme ^
Le Juge occupant la présidence dans le tribunal anglais devant lequel fVirent conduits les navires saisis, était sir WiU. Scott, qui, en 1799, rendit ici sa sentence la plus caractéristique. Commençant son discours par des protestations de son impartialité et de sa conscience de responsabilité juridique — assurances qu'il trouva non sans raison particulièrement nécessaires dans ce cas pour réfuter d'avance des doutes assez naturels — , il déclare solennellement qu'il n'entend aucunement juger dans l'intérêt exclusif de son pays; il entend juger « tout comme s'il avait siégé dans un tribunal n institué à Stockholm », et non pas en formulant en faveur de l'Angleterre des prétentions qu'il n^aurait pas reconnues à la Suède dans des circonstances analogues. Après ce préambule ressemblant un peu à l'excuse qui s'accuse, il prétend fonder le jugement sur le droit international, sur les traités anglo-suédois, et sur des opinions de publicistes, toutefois en choisissant ces derniers exclusivement parmi ceux qui avaient écrit avant l'adoption générale de l'institution du convoi, et principalement ceux (tels que Vattel, Valin, etc.) qui avaient pris parti unilatéralement pour les belligérants contre les neutres. Il ajoute encore la prétention que, dans la guerre actuelle « l'Angleterre avait envers les neutres plus de droits que ceux exer- » ces auparavant durant aucune période de l'âge moderne ». Sur ces bases il fonde un droit de visite « qu'aucun neutre ne pouvait diminuer ou modi- » fier », droit d'où découlerait la culpabilité de toute « résistance », y compris celle consistant dans un convoi non approuvé par le gouvernement du croiseur. Car, continue-t-il. le droit international ne connaissant d'autre
1 A titre de preuve, GederslrOm fit prisonnier un des officiers anglais postés sor les navires. Toutefois, ses argaments de disculpation furent jugés InsufQsanis par le tribunal supérieur de guerre à Stockliolm. Il fut, malgré la supériorité des forces auxquelles il aurait dû résister, condamné à mort pour s'être laissé surprendre et n'avoir pas su exécu» ter les ordres, gracié seulement sur le lieu du supplice, et enfermé dans une foileresse.
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preuve de la légalité des transports que celle qui consiste dans la visite et la recherche, un convoi ne saurait être preuve qu'entre deux Etats qui en seraient convenus: il n'a aucune validité devant un Etat tiers, non partie au traité. En conséquence, si un bâtiment convoyeur porte des instructions ordonnant résistance contre la visite, ces instructions équivalent déjà, elles seules, à un acte de résistance par rapport à tout Etat qui n'a pas reconnu l'institution, et la navigation sous ce convoi équivaut à un délit de neutralité, emportant confiscation de tous les navires avec leurs cargaisons ainsi soustraits à la visite. Enfin, le fameux avocat de butin déclara que les cargaisons dans l'espèce étaient de contrebande. Et sur ces considérants, il prononça la confiscation de tous les navires saisis et de leurs chargements ^
Nous n'avons trouvé nulle part dans les annales de prises autant de faussetés concentrées dans un seul et même acte. Le premier démenti qu'aura donné ici tout jurisconsulte impartial, aura eu pour objet l'assertion que le jugement eût été le même si le juge avait siégé dans un tribunal à Stockholm. Outre que l'institution du convoi était reconnue et approuvée en Suède, il ne serait venu à l'idée d'aucun juge à Stockholm, ni de qualifier de « droit international » une prétention opposée par son seul gouvernement BU monde entier, ni d'alléguer comme raison pour une saisie, que son gouvernement se conférait lui-même, en qualité de belligérant dans telle guerre, plus de droits que n'avaient eu tous les autres belligérants durant l'âge moderne. D'ailleurs, il est évident que le droit international et les traités, en reconnaissant le droit de visite, ne reniaient aucunement, par cela, la validité du droit de convoi qui en constitue une exception. Leurs stipulations sur les visites concernaient naturellement les cas dans lesquels elles seraient applicables parce que les navires n'étaient pas convoyés. D'autre part, du moment que la société des nations avait reconnu le convoi comme institution, ch aque Etat particulier devait le respecter, car tous les États ont le même droit, n'importe le nombre et la force de leurs croiseurs. Surtout, c'était une prétention monsti-ueuse que de vouloir se déban*asser de ce devoir de respect sous le prétexte de droits belligérants plus grands dans la guerre dont il s'agissait et en faveur d'un seul État, que dans les autres guerres et pour d'autres États; en efi*et, si un belligérant pouvait décréter ainsi des droits augmentés pour lui-même, à ajouter à ceux régulièrement exercés partout et par d'autres belligérants, pourquoi un neutre n'aurait-il pas le même droit, l'un étant un État souverain et indépendant comme l'autre ? L'anarchie serait la conséquence du système où chacun s'emparerait de droits selon ses convenances. Enfin, la confiscation des cargaismis à cause du fait des navires était absolument contraire au droit international ;
* Robinson, !. !, pp. 340-379; G.-F. von Marlens, Ermhlungen merkwurdiger Fàlle <Ie8 neueren europaischen Vôlkerrechls, Gôuingen- 1800, l. ï, pp. 299-302.
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une extension semblable de la confiscation aurait été une inft*action à ce droit, même si résistance avait été faite à une visite légale (§ 194, 1), o/brtiori Tétait-elle dans le cas présent. Et l'assertion de Scott que les biens transportés étaient de contrebande, était fausse, ces objets étant libres, ainsi qu'il a été dit plus haut, même en vertu des stipulations conventionnelles qui avaient été conclues entre les deux parties. Cette déviation de la vérité était d'autant plus fatale dans l'espèce, que les objets pris étaient tous de ceux dont l'Angleterre avait particulièrement besoin alors pour la construction de navires. Certes, personne n'aurait eu le droit d'établir quelque lien de causalité entre ce besoin et les saisies, si le gouvernement britannique ne l'avait fait lui-même en annonçant tout ouvertement, peu de temps avant, comme motif pour une autre saisie d'objets qui n'étaient pas de contrebande, que l'Angleterre en « avait besoin » *.
Cet événement, en ouvrant les yeux de l'Europe sur le sort qui attendait les convois non assez fortement armés pour pouvoir repousser les attaques des croiseurs anglais, contribua beaucoup à. la création de la Seconde Neutralité armée; on a même voulu y voir la cause principale*. A supposer même que cette dernière hypothèse soit, peut-être, un peu hasardée, toujours est-il que l'alliance de 1800 fut amenée par l'affaire UUa Fersen conjointement avec quelques autres actes de violence de même nature, commis par des croiseurs anglais à cette époque, contre des convois de la Hollande et du Danemark*.
Simultanément avec le jugement rendu dans cette affaire, un convoi hollandais, exposé à des tentatives de visite de la part d'une escadre anglaise et y opposant résistance conformément à. ses instructions, fût accablé par les forces supérieures, saisi et traduit devant un tribunal anglais. Ce fut en vain que le gouvernement néerlandais fit des remontrances. Lorsque bientôt après, les pourparlers ayant échoué, les deux puissances en vinrent à des hostilités ouvertes, la Hollande garda comme belligérant le respect pour l'institution neutre dont elle s'était servie étant neutre elle-même.
Le printemps de 1800, une frégate danoise convoyant plusieurs navires de commerce fUt exposée à des tentatives de visite par plusieurs ft-égates anglaises devant les eaux de Gibraltar. Tous les moyens pour en être quitte restant infructueux, le commandant danois opposa la violence à la violence et fit tirer sur les embarcations approchant du convoi. Lorsque le cabinet de Saint-James s'en plaignit à Copenhague auprès du ministre des affaires
« V. Kleen, De la contrebande de guerre, pp. ii8-ll9.
* Hypothèse se retrouvant même chez des partisans du système anglais (v. Wheaioo, p. 189).
> Dans la littérature à laquelle cette alTaire mémorable donna naissance, sont surtout dignes d* attention deux écrits très méritoires parus à Copenhague en 1799-1831, savoir: J.-F.-W.Schlegel, Prëvelse afden engelske AdmiraiUettrets Dom afsagt den if juni 1799: M.-H. Bornemann, Over den nu brugelige Visitation afneutraie Skibe og Convojen,
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étrangères danois le comte Bernstorff, ce dernier répondit que le commandant n'avait fait que son devoir, car on avait eu tort d'attaquer le convoi. A l'objection de la légation anglaise, que l'usage des convois n'avait force qu'entre les États l'ayant reconnu par traité, le ministre fit l'observation bien fondée que l'on pouvait en dire autant de l'usage des visites, qui, lui aussi, manquait de base dans le droit naturel et n'existait qu'en vertu d'un droit conventionnel et positif Qui donc ne voulait reconnaître la validité du convoi sans traité, ne devait non plus reconnaître autrement celle de la visite ; d'ailleurs, les traités sur lesquels pouvait se fonder le droit de visite, n'avaient reconnu ce droit qu'envers des navires non convoyés. Voilà pour la théorie. Du point de vue pratique, étant donné que les visites n'avaient d'autre but que d'acquérir connaissance de la nationalité et dos entreprises des navires de commerce au moyen d'un examen des papiers de bord, et que ces papiers, délivrés par les autorités neutres, étaient censés exclure toute recherche ultérieure s'ils se trouvaient en règle, c'était au fond le témoignage de l'autorité officielle que cherchait un visiteur, témoignage qu'il recevait précisément, et avec plus de certitude encore, par le commandant du convoi, puisque ce dernier était délégué directement par le gouvernement et parlait en son nom. Si en dépit de cette garantie surpassant toute autre, il était permis à un navire de guerre étranger de visiter des navires convoyés, l'escadre la plus forte du monde ne devrait plus pouvoir protéger quelques navires contre les visites du plus faible corsaire.
A peine ces pourparlers finis, une violation de convoi pire encore ftit commise envers le même pavillon. En juillet 1800, la frégate danoise Frcya convoyant six navires de commerce, rencontra dans La Manche six bâtiments de guerre anglais. Leur commandant fit la demande d'exercer le droit de visite, ce qui lui fut refusé. Un des bâtiments anglais tira alors sur un des navires danois, et en réponse la Freya tira sur le bâtiment anglais. Le commandant anglais renouvela sa demande, le commandant danois son refus, avec l'assurance que les navires ne portaient point de contrebande, et en ajoutant que ses instructions ne permettaient aucune approche du convoi dans un but de visite. Lorsque, malgré cet avertissement, une embarcation s'approcha dans ce but, on fit feu sur elle. Sur quoi les Anglais envoyèrent toute une bordée, et un vif combat s'engagea entre les six Anglais et la Freya, qui finit par succomber dans la lutte inégale. Le convoi tout entier ftit pris. Des plaintes furent alléguées de côté et d'autre auprès des gouvernements. Le cabinet de Copenhague exigea réparation pour la violence subie, tandis que celui de Londi-es se plaignit de la résistance. L'Angleterre fiit obligée de rendre tous les navires saisis et de faire réparer la Freya. Toutefois, bien que ce redressement relatif semblât impliquer une reconnaissance du tort, l'Angleterre ne voulut pas le reconnaître, et la. question du principe resta indécise entre les parties.
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Elle ne le fit point en Europe. L'impression pénible produite par ces scènes scandaleuses continuellement répétées entre les marines d'Etats étant en paix les uns avec les autres, effectua un rapprochement — déjà avant le règlement du différend précité anglo-danois — entre les États du Nord membres de la Première Neutralité armée, auxquels se joignit la Prusse, en vue d'une entente pour parer aux éventualités d'un renouvellement des violations de convois. On usa de représailles, suivies bientôt, sur l'initiative du cabinet de Saint-Pétersbourg, de la conclusion du traité de la Seconde Neutralité armée, qui, ainsi qu'il a été dit plus haut, consacra en décembre 1800 définitivement la validité des convois, en ajoutant dans son art. 3 aux points de 1780, que « des navires marchands neutres escortés d'un vaisseau » de guerre neutre ne doivent pas être visités, on doit se contenter de la » déclaration faite par l'officier commandant le convoi qu'il n'y a pas à bord y> de contrebande de guerre » (t. I, pp. 27-28). Les gouvernements contractants s'engagèrent, d'une part, à ne point tolérer que leurs convois fussent attaqués et à s'aider mutuellement contre des attaques éventuelles, d'autre part, à répondre de ce que les navires convoyés ne porteraient point d'objets prohibés, et à surveiller, poursuivre et punir tout transport de tels objets.
Malgré ces garanties sérieuses pour le caractère représentatif du convoi, l'Angleterre se reftisa obstinément à reconnaître, soit l'institution comme telle, soit quelque disposition y relative arrêtée par les autres Etats. Le gouvernement britannique la qualifia d' « innovation » ; et pour se venger de la perte de butin entrevue, il alla jusqu'à mettre, en 1801, l'embargo sur les biens se trouvant dans les ports anglais et appartenant aux ressortissants des États alliés de la Neutralité armée ; enfin, il fit déclarer simultanément par ses légations accréditées auprès des gouvernements Scandinaves, qu'il considérait l'alliance comme une « hostilité contre l'Angleterre », un pacte conclu dans le but de forcer la puissance britannique à renoncer à quelquesuns de ses droits sur mer les plus précieux. Il faut prendre note de cette ft-anche déclaration, équivalant à l'aveu formel que, pour les ministres alors au timon des affaires à Londres, il ne s'agissait nullement du droit international, mais seulement de l'intérêt exclusif d'un seul État, intérêt auquel ils s'imaginaient que tous les autres États se plieraient.
Il serait difficile de hasarder im jugement sur l'issue probable de ce différend, au cas que les quatre puissances baltiques eussent tenu ferme. Elles ne le firent pas. Des événements de palais à Saint-Pétersbourg causèrent la désertion de l'allié le plus puissant; et comme l'Angleterre se servit de cette occasion pour entamer des négociations avec la Russie sur la base d'une sorte de compromis avec droit de visite modifié envers les convois (négociations qui aboutirent à la fameuse convention du 17 juin 1801), les autres alliés étaient pour le moment impuissants. Ainsi fUt inaugurée une courte période de marchandage, pendant laquelle le convoi n'était pour
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ainsi dire ni reconnu ni renié, et dont nous avons déjà relaté les détails à propos de la convention de 1801 (t. I, pp. 29-30).
A régal de tous les compromis sur des principes de droit, celui-ci ne survécut pas non plus à son moment, ne pouvant satisfaire aucun des côtés. Les guerres acharnées qui par leurs excès avaient doiïné lieu à. la rechute, une fois terminées, les États forcés par intimidation & souflfHr pendant quelques années, malgré leur condamnation, des visites de leurs convois, eurent hâte de secouer le joug; et c'est ainsi que, depuis lors, l'inviolabilité des convois et Tinterdiction aux visiteurs de s'en approcher sont devenues une règle incontestable du droit des gens, dont la vigueur ne peut plus être mise en doute par le refUs d'adhésion d'un seul État, alors que tous les autres États en sont tombés d'accord sans retour. Ce défaut d'adhésion a seulement eu pour effet l'absence d'un acte universel, signé par tous les Etats et réglant le droit de convoi. Les pourparlers précédant et succédant à la guerre de Crimée, la meilleure occasion jusqu'ici pour un tel règlement, laissèrent la question de côté. Mais la France reconnut la validité du convoi pendant la guerre de Crimée, et l'a reconnue pendant toutes les guerres subséquentes. En 1864, le Danemark, l'Autriche et la Prusse proclamèrent officiellement de nouveau qu'il était interdit de visiter des navires convoyés. Et en 1894, le Japon instruisit sa marine dans le même sens, lui ordonnant de respecter les déclarations des convoyeurs. Dans les autres guerres de la seconde moitié du XIX* siècle, il n'y a pas eu d'occasion pour susciter la question *.
Désormais il est vrai que la question présentera, pratiquement, une autre face qu'au temps des rencontres violentes à cause d'elle. La construction nouvelle des bâtiments de guerre a pris un développement qui, surtout s'il continue dans la même direction, fait entrevoir dans un avenir prochain la disparition de l'éventualité de convois organisés hors de cas tout exception • nels. On ne convoie pas commodément avec des monitors et des batteries flottantes, bientôt la seule marine militaire qui restera aux États qui ne veulent ou ne peuvent pas épuiser leurs ressources en colosses cuirassés dont la signification d'ailleurs se borne de plus en plus aux conquêtes. D'autre part, la difficulté de suivre un convoi et de s'y subordonner a augmenté à mesure que la vitesse est devenue une chose essentielle pour les naviga-
^ Ed 1894, an début de la guerre sino-japonaise, le commandant de la flotte anglaise tlaos rextréme Orient formula la prétention que les croiseurs japonais renonçassent entièrement à toute visite de navires marchands anglais, n'importe où sur la haute mer où opéraient les Japonais, ces navires étant • sous la protection » des navires de la flotte anglaise (Takahashi, Cases on international law during the chino-japanese war, pp« 49-50). Voici que, après un reniement séculaire et persistant par l'Angleterre seule de tout droit quelconque de convoi, un commandant anglais exige en faveur dos navires de sa nation un droit de convoi étendu dont on n'a jamais entendu parler jusqu'ici nulle part ! Que si un commandant s'arroge ainsi un pouvoir législatif sans l'autorisation de son gouvernement, celui-ci doit le rappeler s'il ne veut pas que l'acie soit considéré comme un précédent donné par le gouvernement.
Législations nationales et traités 357
teurs au service du commerce international. Peut-être même, la plupart des patrons d'aujourd'hui préféreraientrils la libre navigation au risque incertain de quelques visites — d'ailleurs moins à craindre qu'autrefois lorsque florissait la course avea ses visites de brigandage —, plutôt que de se soumettre à la marche traînante et forcée dans une flottille où il faut se régler sur les autres et obéir à des ordres qui ne sont pas toujours conformes au but du voyage.
Mais ce ne sont là que des considérations d'opportunité et d'ordre privé, dont chacun est juge lui-même et qui tombent en dehors de la question juridique. Le fait que le convoi devient moins pratique, ne saurait diminuer son droit. Il pourra y avoir des cas où les navigateurs trouveront convenable de s'en servir. N'importe le nombre ou la rareté de ces cas, il faut bien respecter Tinstitution consacrée par le droit international.
Législationa nationales et traités
Avant l'époque de la Neutralité armée, les Ugialations nationales ne semblent pas, d'une manière générale et décise, être allées plus loin dans la reconnaissance du convoi, que d'exempter les navires convoyés de toute visite, dès que le convoyeur avait prouvé son caractère offlciel au visiteur et que celui-ci s'était convaincu de la régularité des papiers, même en montant sur le navire de guerre neutre. Au contraire, après la déclaration de 1800, on est allé jusqu'au bout. Depuis lors, toutes les puissances continentales de l'Europe, savoir d'abord les quatre puissances baltiques, puis la France, l'Autriche, les Pays-Bas, l'Espagne et le Portugal, l'Italie, etc., ont porté des lois arrêtant que la déclaration faite par le commandant du convoi constitue une garantie suffisante pour l'absence de tout objet illicite à .bord des navires placés sous sa protection, et exclut toute visite contre sa volonté, tant sur le navire convoyeur que sur les navires convoyés, fût-ce même dans le seul but de voir les papiers de bord et les pleins pouvoirs. Les papiers sont l'alTaire du convoi, et le convoyeur peut se légitimer sans recevoir personne chez lui.
En Russie, ces principes fUrent adoptés déjà en 1787. Le règlement du 27 mars 1895 (art. 6) demande seulement que le commandant certifie le nombre des navires escortés, leur nationalité, la destination du chargement, et l'absence de contrebande. En Suède, le décret du 8 avril 1854 (§ 11) s'en réfère au règlement du 10 juin 1812, qui présuppose l'interdiction des visites de convoi comme chose établie et dont, au lieu d'une répétition du principe, les détails sont réglés par de sévères dispositions disciplinaires, la défense imposée aux navires convoyés contre toute tolérance de visite, et leur devoir de se joindre au bâtiment convoyeur. Il est vrai que cette loi se sert de l'expression « ennemi » pour qualifier les visiteurs ; toutefois, cela ne semble être qu'une conséquence de la nature armée de la neutralité subsis-
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tant en 1812 : il résulte des termes qu'ils se rapportent à tout belligérant quelconque. Le Danemark établit la validité du convoi déjà dans son vieux règlement des prises du 4 mai 1803. Celui du 16 fé\Tier 1864 (§ 14), encore en vigueur, dit que les navires de commerce neutres na\iguant sous Tescorte d'un bâtiment de guerre neutre ne sont soumis à aucune visite, la déclaration du chef du convoi que les navires ont les papiers en règle et ne portent point de contrebande, suffira. Cette disposition est rendue identiquement dans les règlements de l'Autriche du 5 mars (§ 9) et de la Prusse du 20 juin (§ 12) de la même année, ainsi que dans la loi siu- les prises japonaise du 9 septembre 1894 (art. 23). Les instructions françaises du 31 mars 1 854 (§14) interdisent de visiter les bâtiments se trouvant sous le convoi d'un navire de guerre (allié ou) neutre ; on se bornera à réclamer du commandant du convoi une liste des bâtiments placés sous sa protection, avec la déclaration écrite qu'ils n'appartiennent pas à l'ennemi et ne sont engagés dans aucun commerce illicite. S'il y a lieu de soupçonner que la religion du commandant du convoi a été surprise, le soupçon sera communiqué à lui-même, et c'est à lui seul de visiter les bâtiments suspectés. Ces dispositions furent renouvelées dans les instructions du 25 juillet 1870 (§ 14) et se retrouvent, presque analogues, dans les instructions italiennes du 20 juin 1866 (IP). Les instructions espagnoles du 24 avril 1898 (art. XI), la réglementation la plus moderne qui existe sur la matière, considèrent même comme superflues toutes ces précautions, et déclarent que « devant être admis comme un fait » indubitable que le gouvernement du convoi non seulement n'a permis aucune » fraude mais encore a usé des moyens les plus efficaces pour éviter qu'une » fraude prit être commise par aucun des navires convoyés, il est oiseux » que le belligérant adresse au convoyeur la demande s'il garantit la neu- » tralité des navires sous sa garde ainsi que celle de leurs chargements j»;... « les navires marchands naviguant dans le convoi sont absolument exempts » de la visite des belligérants ».
Dans le monde anglo-saxon, nous n'avons trouvé aucune législation intérieure proprement dite sur la matière. La loi ou plutôt règle anglaise est généralement censée contenue dans les précédents, surtout celui créé en 1799 par le juge Scott dans l'affahre Ulla Fersen : règle qui peut être résumée dans le simple reniement de l'institution tout entière et le traitement par conséquent des navires convoyés à l'égal de navires non convoyés, pour ne pas dire pire, le convoi étant considéré comme une résistance au droit de visite, imposée au commandant par son gouvernement. S'il exécute cette résistance ordonnée, elle est censée faite par tous les navires placés sous sa protection, ce qui a pour effet que le croiseur peut les prendre tous. S'il ne l'exécute pas, elle se trouve pourtant implicitement dans ses instructions, et les navires peuvent être soit visités soit capture's par le croiseur ». 1 Robinson, l. I, pp. 340, 373-375 ; t. IV, pp. 408, 413.
Législations nationales et traités 359
Cette règle, si lucrative, n*a pourtant pas pu se conserver aux États- Unis, malgré le maintien de la pratique anglaise par les juges américains pendant la première moitié du XIX* siècle. Ces juges, Story en tête, continuant dans le Nouveau monde les traditions britanniques, y ont bien appliqué la règle de renier l'institution du convoi et de le qualifier de délit de neutralité. Mais les temps de Story sont passés en Amérique, et son système y est considéré comme suranné. A défaut de réglementation spéciale, on est, en jugeant la règle américaine actuelle, renvoyé aux mesures par lesquelles le gouvernement a pris position dans la question. Or, le cabinet de Washington s*est tant appliqué à s'entendre par voie conventionnelle avec les autres États de l'Amérique et avec l'Europe sur une réglementation du convoi à Teffet d'exclure les visites et de les remplacer par la déclaration du commandant de l'escorte, que Ton peut en conclure à voir là sa règle décidément établie. Comme d'ailleurs la doctrine américaine, ainsi que nous le verrons plus loin, s'est également rangée à cette manière de voir, et que, étant écrite par de hauts jurisconsultes du gouvernement et du barreau, elle peut être censée exprimer la loi nationale, il n'est guère supposable que désormais des croiseurs américains puissent s'en départir et ne pas respecter les convois neutres *.
La conclusion de traites concernant la validité des convois commença au XVIII* siècle, immédiatement après l'alliance de la Première Neutralité année, surtout dans la période entre la Paix de Paris de 1783 et les grandes guerres de la Révolution française. Ils ont continué pendant tout le XIX* siècle, de sorte quMls composent maintenant un nombre considérable où figurent toutes les puissances maritimes de l'Europe et de l'Amérique, excepté l'Angleterre. En général, ils contiennent la règle que la parole du commandant de l'escorte exclut toute visite. Quelques-uns n'exigent son assurance quant à l'absence de contrebande que pour* le cas d'une destination des navires à un lieu ennemi, sans cela seulement l'assurance de leur neutralité ; mais la plupart demandent Time et l'autre. Ces assurances une fois données, non seulement toute visite est interdite, mais encore il est superflu de fournir des renseignements; des questions et des réponses ne sont dès lors échangées qu'au même titre volontaire qu'entre des navires quelconques se rencontrant.
Ce sont les Pays-Bas et les puissances baltiques qui ont donné l'exemple de ces traités. Mais encore les États-Unis y ont pris une très large part, comblant ainsi avec ardeur la lacune laissée dans la législation nationale par suite de la difficulté où l'on était de rompre de si tôt, par une loi em-
1 Cp. Calvo, § 1219, p. 630. — Il est vrai que les instructions américaines de 1898, en traitant du droit de visite, passent le convoi sous silence. Mais ces instructions s'éloignent sur tant de points des principes adoptés depuis longtemps par les États-Unis sur la neutralité, que l'on ne peut tirer aucune conclusion de ce silence.
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brassant l'usage envers le monde entier, avec la pratique héritée de la métropole *.
Quant aux pactes conclus dans le but contraire, celui de renier ou de diminuer la validité des convois, on n'en remarque qu'un seul, c'est la convention souvent mentionnée anglo-russe de 1801, à laquelle les Etats Scandinaves furent forcés d'accéder (t. I, p. 28). Nous avons déjà exposé (t6., pp. 29-30) au long les dispositions de ce traité unique en son genre, imposé par Tune des parties aux autres à leurs corps défendant, et qui partagea bientôt le sort de tout accord forcé. Par lui, l'Angleterre réussit à entraîner trois États à un acte conventionnel admettant momentanément une sorte de droit de visiter des convois. Il est vrai que ce droit ne fut plus celui sur lequel avait insisté Jusque-là l'Angleterre et qui impliquait des perquisitions selon les convenances et volontés des croiseurs : il fût déjà cette fois beaucoup diminué et restreint. Il ne revint plus aux corsaires, mais seulement aux bâtiments dej guerre du gouvernement, et ceux-ci devaient se légitimer. Il ne pouvait plus être étendu, au gré du croiseur, au delà d'une vérification des papiers du bâtiment convoyeur : il fallait pour cela des irrégularités constatées dans les papiers. Enfin, réparation était due pour tout abus de force par le visiteur. Toutefois, et malgré ces modifications, il était évident que de telles stipulations, si elles étaient restées règles de conduite, auraient bientôt rétabli les abus des visites et ôté à l'institution du convoi toute signification pratique. En efi'et, même la question de la régularité des papiers avait de tout temps été diversement interprétée par les croiseurs selon leurs visées instantanées, et la réparation dépendait dans l'application de leurs propres tribunaux de prises qui, précisément là où l'on ne voulait pas respecter les convois, n'avaient jamais été impartiaux.
Aussi ce pactum turpe issu d'un coup de main ne put-il, à défaut de fondement à la fois dans l'esprit du droit des gens et dans l'opinion universelle, se soutenir que juste le temps que dura la crainte d'un renouvellement des violences qui l'avaient arraché. Celles des puissances baltiques auxquelles il avait été imposé, s'en débarrassèrent de nouveau aussi vite qu'elles le purent, pour retourner aux stipulations antérieures contenues dans la déclaration de la Seconde Neutralité armée. La Russie dédit formel-
> Peoveol être menUonnés parmi les traités établissant la validité do convoi comme protection contre les visites, les suivants : Danemark- Russie et ÉtatsUnis-Hollande de 1782; ÉlauUnis-Suède de 1783 et 1816; Autriche-Russie de 1785; ËiatsUnis-Prusse de 1785, 1788, 1799 et 1828; France-Russie de 1787; Portugal -Russie de 1787 et 1798; Danemark-Suède de 1794 ; État&Unis-France de 1800 ; Seconde Neoualité armée en 1800 ; Russie-Suède de 1801 ; Danemark-Prusse de 1818 ; ÉiauUnis-Italie de 1871 ; enfin, un grand nombre de traités conclus par les Étals- Unis, avec presque tous les autres États américains et avec quelques États africains, depuis le commencement de l'époque conventionnelle Josqo*à ce Jour; et des traités conclus par divers États de l'Amérique du Sad avec des États européens, surtout avec la France.
lement en 1807 la convention de 1801 et la mit hors de vigueur, en se déclarant définiUvement et sans retour liée à la règle de 1800 interdisant toute^ visite de convoi. Et par les traités de paix conclus en 1812-1814 entrel'Angleterre et les Etats Scandinaves, ces derniers retournèrent à des traités antérieurs supposant la non-existence de la convention de 1801, qui d'ailleurs n'avait, dans plusieurs de ses points, pas même été observée par l'Angleterre dans la période de 1807-1810 ^
Littérature
Par suite de la jeunesse de l'institution du convoi moderne, les premier» publicistes du droit des gens n'en parlent pas; la matière n'entre dans la littérature qu'après Vattel. En revanche, depuis cette époque, tous les publicistes traitant la neutralité s'en occupent. Et tous, sauf ceux qui ont écrit en anglais, posent en thèse générale que l'institution est fondée en droit, donc valide sans convention, en principe et en fait. En conséquence, ils déclarent que l'exemption des navires convoyés du droit de visite est une loi universelle, basée sur l'inviolabilité du pavillon et l'indépendance des Etats, partie intégrante du droit international tant positif que naturel.
Jusque-là, l'accord est complet dans la doctrine continentale européenne. Seulement dans les détails, les auteurs se divisent. Les uns et non les autres exigent que tous les navires convoyés soient de la même nationalité que le bâtiment convoyeur. Tandis que les uns estiment superflu que le convoyeur se légitime autrement que par une déclaration verbale, les autres demandent qu'il exhibe ses pleins pouvoirs ou tels autres documents. La plupart lui enjoignent de fournir sans condition des renseignements non seulement sur la nationalité des navires mais encore sur la nature de leurs cargaisons; par contre d'aucuns n'estiment nécessaire une explication sur cette dernière qu'en cas de destination à un port ennemi, etc. Mais tous^ s'accordent à reconnaître qu'un belligérant n'a pas le droit de mettre le pied sur des navires faisant partie d'un convoi dûment organisé : il doit se contenter de l'assurance solennelle du commandant que ces navires vont en missions exclusivement conformes aux lois de la neutralité, assurance qui, de la part d'un représentant officiel du gouvernement neutre, doit faire loi, et dont la validité ne saurait être contestée sans offenser le dit gouvernement.
Cette règle, qualifiée par Heffter de « principe irrévocablement établi », est également relevée d'une manière claire et décise, surtout par G.-F. de Mar-
* Heffler (p. 328, n. i) et à son exemple Blantschli (1 soas § 824) ont conronda les stipntalions de la convention de 180i concernant le convoi avec celles de la Neutralité armée de 1800: erreur fâcheuse, qui a eu pour conséquence de faire croire que la Neutralitéarmée, dont les principes sont encore embrassés par le monde civilisé, aurait reconnu le moindre droit quelconque, même mitigé, de visiter des convois. Cette reconnaissance est le partage excfusif du pacte éphémère de 1801.
Liv. IV, Ch. II, Art. 11 — Convoi
aUbcr, Saalfeld, Ortolan, Massé, Hautefeuille , Neumann, Cauchy, Field, Bulmerincq, Gessner, F. de Martens, enfin par l'Institut do iternational '.
iz deux auteurs seulement» Bluntschli et Fiore, l'opinion apparaît claire et décise.
mt à Bluntschli, son irrésolution semble provenir évidemment de reur déjà mentionnée de confondre les règles de 1800 et de 1801, a été induit à exprimer en partie ces dernières en croyant rendre de la Neutralité armée. Cela explique les termes chancelants par lesessayant de concilier les inconciliables, il veut (§ 825) permettre ptionnellement » certaines formes de visites de navires convoyés, de graves soupçons par suite de l'examen des papiers, en emprunâdemment quelques dispositions à la convention de 1801. Bluntschli :e de légitimer cet attentat au droit de convoi par la prétendue raile « Ton ne peut pas exiger des puissances belligérantes que, sur le lignage de l'État neutre, elles renoncent d'une façon absolue à toute e ultérieure des navires suspects ». Mais c'est précisément ce que le nternational moderne exige : il exige, d'une façon absolue, que le téage de VÉtat soit réputé suffisant, plus qu'aucun autre témoignage, ue celui des papiers et même des recherches faites par des fonctionsubordonnés. Bluntschli pense que « il est possible que l'État neutre té trompé lui-même ou n'ait pas procédé avec assez de soin à Texades marchandises embarquées ». 11 nous semble pourtant absurde de er sur la base d'une supposition d'eiTeurs commises par l'Etat lui- ; plutôt le visiteur et ses gens pourraient-ils se tromper, et faudrait-il ler là une raison de plus pour remplacer leurs visites par celles de faites à l'occasion de l'embarquement. Enfin, Bluntschli avance l'exa plus dangereuse de toutes, pour couvrir des visites « exception- 's » en dépit des convois, savoir que « il se peut aussi que la puisse belligérante et l'Etat neutre ne soient pas d'accord sur le sens à ler au mot contrebande, et que l'un envisage comme contrebande ce l'autre ne croit pas prohibé ». Par là, Bluntschli ouvre la porte toute e à l'application du système, si déplorable et fécond en conflits à l'ines prohibitions accidentelles, et encourage la licence des croiseurs
. G.-F. de Martens, §§ 321, 326 a ; Sclimalz, pp. 289-290; Klûber, § 293; Saalfeld. •136; Ortolan, pp. 262-278; IlefTler, § 170, p. 330; Massé, t. I, pp. 251 et sniv. ; iuille, tit. XI. ch. m, surtoat l. IV, pp. 79-81 ; Neumann, pp. i43-14i ; Gauchy, t. 223 et suiv., 340 et suiv., 401; Halleck, ch. XXV, §§ 20-22; Calvo, §§ 1218-1223; §§866-867; Gessner, pp. 318-331; F. de Martens, pp. 356-3S7; Rivler, p. 413; it, des prises, §§ 14, 16. — Cette unanimité de la doctrine, sauf celle de l'Angle- , établir le droit de convoi et l'exemption des navires convoyés de toute visite, est le même du côté des publicistes anglais qui n'y adhèrent pas eux-mêmes (v. par e Hall, p. 679).
Littérature
consistant à saisir comme contrebande d'autres objets que ceus prohibés par le droit international ^
Fioro, tout en posant en principe que les convois doivent êtr< de visite pourvu que les commandants fassent sur leur parole d'il déclaration requise sur les navires et les cargaisons, veut ce n permettre la visite « lorsque les circonstances sont de nature à ( » motif sérieux pour douter que le chef du convoi n'abuse de sî » ou loi-squ'il existe des raisons sérieuses pour supposer que sa » peut avoir été surprise et que parmi les navires du convoi il ( » qui puisse être présumé coupable de violation de la neutralité »
Le commentateur même de Fiore, Antoine, fait à l'endroit de ci tions la très juste observation, qu'elles ôtent toute efficacité ai — posé par Fiore lui-même — que la parole d'honneur du commai suffire pour certifier que les navires convoyés observent la neutrg que rien ne serait plus facile à un belligérant plus soucieux de se que des droits des neutres, que de mettre en avant des prétexte <Vaprcs lui, pour visiter les navii'es. Fiore détermine la nature d'i ces « motifs sérieux » laissés au gré du belligérant, c'est le cas vire se serait réuni au convoi sans lui appartenir. Mais encore coi espèce, on peut objecter avec Antoine que la supposition d'une ina aussi grossière est inadmissible; en effet, elle présume une d< quant aux na\ires contraire à la vérité, faite par le commande n'importe qu elle fût la conséquence d'un dol ou d'une négligem nerait immanquablement sa punition par son gouvernement sui mation de celui du belligérant. Or, le droit international ne peui mule d*après des irrégularités semblables ; il n'est loi au mond prime les droits et les franchises parce que des abus peuvent 1er, ce sont au contraire les abus eux-mêmes que Ton réprime. I
1 Cp. Kleen, De la contrebande de guerre, pp. 39, i02. — Blunlschli cons endroit, à litre de remède contre le manque d'accord entre le neutre et le bel « chercher à concilier les opinions et les intérêts divers ». C'est ici que Blunl son point le plus faible : celui d'un marchandage entre la justice et l'injustice <lage basé sur l'hypothèse d'une diversité d'opinions et — d'intérêis. Toute lions dans les rapports entre neutres et belligérants découlent précisément de de baser la loi sur des inléréts et non sur des principes, car les intérêts, d'ail gers au droit international, ne se laissent jamais concilier entre ceux qui cl butin maritime et ceux qui transportent des biens sur mer. Et du moment qu< reconnaît que telle loi peut Aire l'objet d'opinions difTérentes, c'en est fait de et de tout règlement stables. Si Bluntschli avait suivi d'un œil plus attenti menls des guerres maritimes, il aurait compris que quand on ne donne à la convoi aucun fondement plus solide que celui d'un accommodement des in chaque cas spécial, ce qui dans l'espèce veut dire sur la place du fait, c'esl qui seul décide tout d'après son intérêt et visite en dépit à la fois du convoi international. C'est pourquoi les publicistes strictement juridiques volent la s lie conlre les violations dans la loi fixe, établie d'avance et pour tous les cas
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il faudrait, par des raisons analogues , supprimer le droit de visite tout entier, car l'histoire fourmille d'exemples de visiteurs qui ont trompé, en alléguant des soupçons graves là où il n'y en avait aucun, ou bien, en s*emparant de biens visités sous de faux prétextes, etc. Encore ici, il ne' faut pas oublier que le commandant d'un convoi est un délégué direct de son gouvernement, tandis qu'un croiseur ne l'est pas. Contre les intrusions éventuelles dans \m convoi, le juste correctif ne peut pas consister dans un droit de visite qui équivaudrait à la violation du droit de convoi, mais dans la responsabilité du commandant qui n'indiquerait pas avec véridicité au croiseur quels navires relèvent du convoi et lesquels ne le font pas (v. d'ailleurs les moyens indiqués infrà, § 198). Quant aux autres « graves présomptions » qui, selon Fiore, autoriseraient un croiseur à ne pas respecter la parole du convoyeur, elles consisteraient dans de pures « circonstances », « soupçons », « doutes », etc., comptés comme tels par le croiseur lui-même, ce qui dans la réalité voudrait dire que le croiseur visiterait, quand cela lui plairait, des navires convoyés tout comme s'ils ne l'étaient pas. Fiore tâche de mitiger le danger en ajoutant que, dans tous ces cas « exceptionnels », la visite « pourrait » être confiée au convoyeur. Pourquoi pas « devrait » ? Fiore ne nous dit pas lequel des deux, le convoyeur ou le croiseur, aurait le droit de trancher la question. C'est encore là ouvrir inutilement la porte aux conflits. Il est évident à quiconque connaît la guerre maritime, que chaque « peut », sans indication précise de l'autorité, est une équivoque qui sera toiyours exploitée par celui qui dans chaque cas spécial se trouvera être le plus fortement armé. Une visite qui peut seulement être confiée au convoyeur, restera toujours à l'état d'éventualité ; en fait c'est le croiseur qui la fera chaque fois qu'il possédera la force et la hardiesse, et l'on en renent ainsi encore ime fois, par un détour, à éluder le droit de convoi.
Ces quelques tentatives isolées et hésitantes d'altérer ce droit au moyen de dispositions vagues et susceptibles de versions opposées, ont été dictées peut-être par un désir, respectable en lui-même, de contenter toutes les opinions, ainsi que Bluntschli Tavoue d'ailleurs lui-même au lieu cité. Il faut malheureusement constater l'insuccès de cet essai : en effet, loin d'augmenter les chances d'un accord complet, il ne fait que les diminuer. La règle vague et dépourvue de principe droit, invitant chaque côté à une interprétation dans son sens exclusif, rend par cela même toute entente impossible et multiplie les malentendus. Des fondements tels que « grave présomption », « soupçon fondé », « motif sérieux de doute », et autres semblables, laissés, non pas à la décision d'un tribunal impartial et responsable, mais à l'arbitraire d'une des parties en cause, qui peut les alléguer sans avoir besoin d'en répondre, fondements qui d'ailleurs ne sont susceptibles d'aucune détermination précise, sont tous faits pour encourager les excès et pour réduire à une nuUité l'institution contre laquelle ils peuvent toujours être employés
Littérature
4)ar chacun qui la trouve incommode à ses visées de saisie : résu] certainement ni Bluntschli ni Fiore n'ont eu en vue. L'unité ne peut dé être obtenue que par la reconnaissance d'un droit de convoi sans dim ^t sans autres conditions que les garanties données par l'État neuti Seuls les publicistes anglais se reftisent à reconnaître l'institi xonvoi; ils prétendent qu'elle n'est valable qu'entre des États parti .traité spécial qui la reconnaît dans les rapports entre eux. Wildmai more, Twiss, etc., s'en tiennent plus ou moins exclusivement aux énc Scott dans l'aflfaire UUa Fersen et, voyant là tout le règlement, c en conséquence que le seul fait de naviguer convoyé constitue un neutralité, entraînant la confiscation de tous les navires aussitôt convoyeur résiste à la visite. « Car », dit Wildman, le plus outr( opposants, « on ne peut légalement résister à une force légale » : phrase fort commode pour qualifier de légal l'emploi de la force cont très objets que ceux qui tombent sous sa compétence, n ne découl nement de la légalité du droit de visite que le convoi ne peut pas en t^r ; au contraire, toute exemption quelconque suppose toujours la du droit dont elle remet l'application dans l'espèce. Et pour rendre 1 tion du convoi aussi odieuse que possible, Wildman la qualifie de » doctrine which modem fancy under the varions dénominations o » sophy and philanthropy bave thrown upon the world », etc., san fois nous expliquer ce qu'il y a de « philosophique » dans une im qui protège pratiquement le trafic pacifique contre des molestations Sans doute, le convoi est plus « philantropique » que la visite ; m excepté Wildman, le trouvera pour cela moins juste ? D'ailleurs, il î lire jusqu'à la fin les raisonnements de cet avocat ardent des saisi y voir le vrai motif : c'est que les convois viennent fort mal à prop les collecteurs de butin douteux. Au contraire, l'assertion de Wildn: l'institution du convoi « manque de fondement dans le droit et la prati » nations », est simplement contraire à la vérité. Quand il ajoute introduit « un état de choses jamais vu dans le monde, celui d'une » militaire avec paix commerciale », c'est précisément là le but auquel réforme tout entière du droit de la guerre et de la neutralité: on ne p diguer à l'institution un éloge plus beau, d'autant plus qu'il s'agit du commerciale entre des Etats en paix les uns avec les autres. Enfin, s jnation qu'elle est « inconciliable avec tous les principes connus d'un i » qui a prévalu pendant des siècles entre États civilisés », ne nous quant à la justice ou à l'opportunité ; en eff'et, la course, les blocu: la saisie de biens ennemis sous pavillon neutre, et nombre d'autrei mes barbares, ont prévalu pendant des siècles entre les États les p lises : faudrait-il pour cela condamner les règles de 1856 inconciliab leur système ?
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Ferguson de même, retombant dans le passé, qualifie le convoi de « neu- » tralité armée », inconciliable à ses yeux avec la neutralité véritable. Il pense que le principe représentatif ne fait que « compliquer la question » et « irriter sans nécessité les parties » : manière de voir tout à fait incompréhensible, attendu que Ton ne saurait imaginer quelque chose de plus simple, et de plus propre à éloigner les querelles, que le système qui par la représentation de l'autorité gouvernementale fournit une garantie officielle rendant superflues les visites, actions qui ont précisément été de tout temps une source intarissable de « complications et irritations entre les parties ». Ferguson trouve plus simple que « tous montrent leurs mains et toui*nent lem-s » poches », — modeste prétention formée envers des navires se trouvant en dehors de la juridiction et placés sous une souveraineté étrangère ! Il voit dans le convoi une méfiance contre le belligérant. Pourquoi pas tout aussi bien dans la visite une méfiance contre le neutre* ?
Les autres Anglais parlent d'un ton moins absolu, et quelques-uns semblent même n'être pas inaccessibles à toute raison. Ainsi Manning. tout en niant que le convoi ait eu jusqu'ici quelque fondement dans le droit international, et tout en prétendant — conformément à la manière de voir exclusive de son pays — que le droit de convoi no peut pas être « réclamé » par le neutre, étant encore aujourd'hui une « faveur » que le belligérant accorde ou refuse à volonté (!), convient pourtant qu'un accord en vue d'admettre Tlnstitution serait désirable, puisqu'elle offre la garantie voulue et qu'en tout cas il n'y a pas plus de risque de fraude dans le système des convois que dans le système des visites ; et il avoue que la visite de navires convoyés est un droit plein de « vexation and irksomeness », un usage qu'on ferait donc bien d'échanger contre quelque autre espèce de garantie *. Hall n'essaie plus de soutenir les thèses des partisans de Scott. Ne pouvant toutefois se résoudre à rompre décidément avec l'ancienne contestation britaimique du convoi, il lui oppose toutes sortes d'objections pratiques, par exemple que le commandant serait incapable d'affirmer qu'aucun des navires sous sa charge ne fût engagé au transport interdit pour le compte de l'ennemi (de dépêches, militaires, etc.), ou n'eût la dernière (ultimate) intention de violer un blocus, etc. ; que dans ces circonstances, les convois seront toujours suspects et propres à faire surgir des plaintes et des malentendus entre les États, menaçant la paix, etc. (pp. 680-681) : prétextes évidenmient forcés. Il n'existe aucune raison pour supposer que les autorités officielles neutres ne découvriraient pas des commissions cachées à bord des navires de leurs ressor-
1 WHdman, pp. i20-i2i; Phillimore, p. 544; Twiss, § 96 ; Ferguson, § 240.
' Pp. 443-444, 453. En donnant ici aux visiteurs le pronom « nous-mêmes » (ouneU vesjt Manning prémunit franchement le lecteur contre Terreur de prendre son opinion pour un jugement impartial.
Littérature 367
tissants tout aussi sûrement, et mieux encore, que des croiseurs étrangers. Et quant aux blocus, Yintention et la navigation aux lieux bloqués ne constituent aucun fait que le croiseur ait le moindre droit de poursuivre, elles ne sont pas même susceptibles de réglementation (v. 1. 1, pp. 629-630). Le ftissent-elles, que le convoyeur serait précisément le seul qui pût les con-^ naître, le visiteur étant incapable de connaître l'intention chez un navire qu'il voit pour la première fois. Enfin, pour ce qui est des plaintes et des malentendus, il est certain que les visites sont infiniment plus propres à en faire surgir que les convois. En effet, ces derniers, dûment respectés, ex-^ cluent toute controverse, tandis qu'au contraire les visites n'ont jamais pu être exécutées sans des tracasseries donnant lieu à des plaintes.
Les objections principales faites au convoi à titre d'institution de droit international peuvent être brièvement résumées en ces quatre points :
P Nul Etat ne peut contre sa volonté être obligé à reconnaître la validité d'une nouvelle institution juridique internationale, — thèse inapplicable dans l'espèce, puisqu'un système embrassé par tous les États sauf un seul^ a pour le moins autant de droit, sinon plus, à être respecté dans les rapports internationaux, qu'un système qui n'est pratiqué que par ce seul État; en tout cas, ce dernier ne saurait forcer tous les autres à subir par contrainte le sien;
2° Le commandant d'un convoi peut ignorer ce que portent les navires places sous sa protection, — thèse équivalant à contester la possibilité d'une connaissance quelconque même par ceux qui y seraient le plus aptes^ puisqu'il est évident que nulle autorité au monde — surtout pas un croiseur agissant dans la hâte pendant la navigation même — ne serait capable d'examiner les transports des navires plus à fond que les autorités gouvernementales à l'occasion du départ ;
3^ Le commandant peut donner au croiseur une assurance contraire à la vérité, — supposition infiniment moins fondée que celle d'une assurance fausse par le croiseur quant aux faits que révèle une visite; en effet, les visiteurs, intéressés dans le butin, se sont de tout temps emparés d'objets ne leur revenant d'aucun droit, et ils ont traîné devant leurs tribunaux d'innombrables navires tout à fait innocents, tandis que nous ne connaissons pas un seul exemple constaté d'un convoyeur ayant donné de faux renseignements sur ses navires ; il a tout intérêt à ne pas le faire, ne retirant aucun avantage lui-même des transports illicites, et risquant d'autre part sa position et sa carrière s'il les tolère ; que s'il le faisait, le lésé posséderait contre lui un correctif qui n'existe pas à l'endroit des excès des visiteurs : la réclamation auprès du gouvernement neutre, qui, n'ayant dans ce cas pas le moindre intérêt au butin, ne saurait se poser dans la question d'autre but que celui de rétablir les bons rapports avec le gouvernement belligérant ;
4** La notion de contrebande de guerre étant indécise, la déclaration
368 Liv. IV, Ch. II, Art. II — Convoi
d'un commandant de convoi que ses navires ne portent pas de contrebande, ^l'implique pas toujours que le croiseur ny trouverait pas des objets qui seraient de contrebande selon lui, — Voilà, au fond, le vrai mobile de l'attitude hostile prise envers le convoi par ceux qui y ont fait une opposition opiniâtre : mobile dicté par la rapacité et la mauvaise foi, le désir de s'enrichir par la propriété d'autrui sous des prétextes belliqueux. En effet, étant évident que ies convoyeurs, auxquels les questions de butin sont indifférentes et qui n'ont d'autre but que de suivre une règle de conduite juste, claire et honnête, excluant les controverses, s*en tiennent dans la question de la légalité des transports simplement à la règle universelle qui déclare contrebande les armes et les munitions de guerre et rien de plus, un belligérant particulièrement avide de butin craint naturellement que l'institution du convoi ne l'oblige à se contenter des prises légitimes d'après le droit international général ; il devrait renoncer à toutes ces prises illégitimes et douteuses qui consistent dans des objets qu'il déclare lui-même contrebande, arbitrairement, parce qu'il en a « besoin » ou les convoite, et que ce sont ses propres tribunaux qui confirment ses saisies. Encore sur ce point, le convoi est donc favorable au respect du droit international, ce n'est que pour l'infracteur •<iu'il présente un inconvénient.
Aux États-Unis, la littérature a fait une transition du système britannique au système universel. Les premiers publicistes américains, Kent et Wheaton, ne sont, ainsi que Story, que l'écho de Scott. Kent, répétant la thèse du juge anglais que l'acte même de naviguer sous convoi rompt la neutralité, va dans son ardeur jusqu'à prétendre, contrairement aux faits, que, depuis que l'essai de la Neutralité armée d'introduire les convois « fût y> rapidement anéanti et abandonné », le droit de visiter des navires convoyés a été « considéré comme immuable ». Woolsey, plus près de notre époque, hésite déjà. Il est vrai que lui encore, répète le doute illogique de ses prédécesseurs quant à la faculté des autorités neutres de surveiller, aussi bien que les croiseurs des belligérants, la légalité des transports, et il persiste également dans l'opinion d'un défaut, jusqu'ici, d'accord «positif et général» consacrant l'institution. Mais il convient qu'elle se légitime « sur le fonde- » ment d'une bonne volonté internationale » et que, sauf exception, le droit de convoi « peut être exercé dans l'intérêt des belligérants aussi bien que dans » celui des neutres », enfin que ce droit « approche visiblement de la desti- » nation de faire partie du droit international ». De là, jusqu'à la reconnaissance qu'il en fait partie, il n'y avait plus qu'un pas. Ce pas a été fait enfin par le plus moderne des publicistes nord-américains. Field déclare catégoriquement que « un navire escorté par un navire de guerre d'une nation » neutre n'est pas sujet à la visite, lorsque le commandant du convoi donne » verbalement sa parole d'honneur que c'est un navire de sa nation, et, si » le navire est à destination d'un port ennemi, qu'il ne contient ni contre-
§ 196 — Notion et validité du convoi 369
» bande de guerre ni effets appartenant à la nation ennemie, et n'est pas » employé à un commerce illicite » *.
§ 196 — Notion et validité du convoi
1 . Par convoi on entend l'escorte d'un ou de plusieurs navires de commerce par un ou plusieurs navires de guerre qui, en qualité de représentants de leur gouvernement, protègent et surveillent les navires de commerce en répondant de l'observation de leurs devoirs de neutralité.
2. Des navires dûment convoyés ne peuvent pas être visités et personne n'ose monter sur aucun d'eux sans la permission du commandant du convoi. Mais un bâtiment autorisé à l'exercice du droit de visite peut demander au dit commandant une déclaration, même par écrit et accompagnée d'une liste des navires, affirmant au nom du gouvernement leur nationalité, leur destination et la légalité de leurs commissions.
3. Le commandant convoyeur et le commandant visiteur peuvent exiger mutuellement l'exhibition des pleins pouvoirs les légitimant en leurs qualités respectives.
1. Un bâtiment convoyeur, devant représenter le gouvernement, doit être un bâtiment de guerre de l'État, ressortissant au pouvoir suprême. Par conséquent, les corsaires ne peuvent pas convoyer, pas même au service d'États reconnaissant encore la course et s'en servant pour leurs captures et leurs croisières ; car un corsaire, n'étant pas un organe officiel, ne peut parler au nom du gouvernement, sa parole est celle d'un particulier. D'ailleurs, le gouvernement est libre d'employer pour un convoi un nombre quelconque de navires convoyeurs, soit un ou plusieurs selon ses convenances, et il peut subordonner à tel convoi le nombre de navires de commerce qu'il veut ; à supposer bien entendu que la proportion entre le nom-
1 Kenl, pp. 368-369; Wheaton, § 29; WooUey, §§ 209-210; Field, § 866. — L'interdiction de Field contre des « effets appartenant à la nation ennemie > est une erreur qnl ne touche pas le principe ici en question. Il est évident que le droit d'un navire neutre de transporter des biens ennemis reste le même n'importe qu'il soit convoyé on non ; ee droit est reconnu par l'Amérique autant que par l'Europe (v. 1. 1, pp. 45-46). La recoDoaiMance» faite par Field, du droit de convoi sans traité est indépendante de son oubli à cet égard.
370 Liv. IV, Ch. II, Art. II — Convoi
bre de navires convoyeurs et convoyés soit telle que le commandant puisse diriger et surveiller tout son convoi *.
2. Si le droit des gens peut approuver un arrangement tel que le convoi et insister sur sa validité, la raison en est le caractère de l'organe officiel. Ce caractère implique à lui seul la réfutation de cette objection faite à l'institution, que confiance pleine et entière ne saurait être ajoutée à la parole du commandant et que lui-lnêtné pourrait être induit en erreur par les navires placés sous sa protection» L'infaillibilité n'est pas du monde sensible; mais il est certain que les visiteurs sont plutôt exposés à être trompés que les convoyeurs^ étant privés du contrôle et de l'appui gouvernementaux dont jouissent ces derniers. Les documents d'un navire qui n'est placé sous aucune inspection gouvernementale peuvent être faux, des objets peuvent être cachés, et la visite momentanée par un étranger sur mer peut être incapable de tout découvrir, tandis que le convoyeur officiel doit pouvoir connaître chaque détail d'avance dans une entreprise des siens sous son contrôle permanent et continu. Du reste il est évident qu'une charge telle que le commandement d'un convoi n'est confiée qu'à un fonctionnaire public de grade supérieur, ayant déjà donné les preuves, d'une part, des qualités morales excluant toute déclaration fausse, d'autre part, de la capacité assurant l'ordre et la surveillance des navires placés sous ses ordres. Dès lors, s'assurer de ce que des objets prohibés ne soient glissés dans ces navires avant leur départ ni ne s'y glissent pendant leur navigation, doit être plus facile au convoyeur, qu'il ne l'est au croiseur sur la haute mer de s'assurer de leur absence, attendu que les recherches peuvent se faire dans les ports de départ et par les autorités indigènes plus à fond et avec plus de connaissance de cause, et que le convoyeur connaît mieux que nul autre ses navires. Or, les autorités gouvernementales — plus intéressées à l'ordre et aux rapports non troublés avec les gouvernements étrangers qu'à quelque profit com-
^ Galvo donne le nom de convoi à « la réanion d'un nombre plus ou moins considé- > rable de navires marchands > sons l'escorte et la protection de « plusieurs navires- « de la marine militaire » (§ 1218). Cette pluralité n'est pas de la notion da convoi, et ne correspond pas non plus à la réalité. Dans la majorité des cas, on seul bâtiment a conduit le convoi tout entier. El rien n'empôche de convoyer un seul navire marchand» quand même, dans la pratique, cela en vaudrait rarement la peine. C'est ce que reconnaît la doctrine expressément (v. par exemple Klûber, § 293, p. 372; Neamann, pp. 143- 144 ; Field, § 866 ; Gessner, p. 318).
§ 196 — Notion et validité du convoi 371
mercial des particuliers au détriment de Tordre — ayant eu Toccasion de contrôler la vraie nationalité des navires et la nature de leurs chargements avant le départ, et le convoyeur étant parfaitement capable de maintenir pendant la navigation l'état de choses légal à cet égard en veillant à ce qu'aucun changement n'y soit apporté, et étant fortement intéressé à le faire, il serait absurde de refuser foi à sa déclaration donnée aux croiseurs rencontrés, au nom du gouvernement dont il est l'organe officiel. Un refus semblable équivaudrait au refus d'accepter la déclaration officielle émanant du gouvernement lui-même, chose inouïe entre des États dont les relations pacifiques ne sont pas interrompues, et présupposant la négation de toute confiance dans des autorités publiques quelconques, y compris les visiteurs et les juges de prises.
L'institution du convoi est donc, à tous points de vue, propre à remplacer les visites par des garanties de neutralité plus efficaces.
Comme toutefois il n'est autorité au monde qui ne soit infaillible dans le sens absolu, le règlement doit, à titre de théorie, prévoir même le cas inadmissible d'un transport illicite ayant lieu en dépit de toutes les garanties imaginables, et quel moyen exécutif serait, dans ce cas, réservé au belligérant. Évidemment, il lui reste toujours le moyen extrême consistant daas la réclamation faite par voie diplomatique auprès du gouvernement du convoi. Mais, avant d'y recourir, rien n'empêche l'appel fait au bon vouloir du convoyeur, de visiter sur place tout navire suspect. Le fait que cette mesure est prise sur la prière d'un croiseur ne la rend nullement contraire au droit de convoi ; et si le convoyeur découvre à une occasion semblable quelque illégalité, il doit naturellement la corriger. Certes, la décision et l'exécution de la mesure tout entière n'appartiennent à nul autre que lui-même : une obligation juridique pour lui n'existe à cet égard qu'envers son gouvernement, elle n'existe pas envers l'organe belligérant. Mais il est évident que, lorsque ce dernier montre dû respect à l'exterritorialité du convoi et observe scrupuleusement le devoir d'abstention de visite, le convoyeur, de son côté, ayant tout intérêt à se décharger de la responsabilité qu'entraînerait après elle toute négligence, ne refusera pas, sans des raisons d'une certaine gravité, d'entreprendre une inspection dont le renouvellement lui incombe toutes les fois qu'il y a lieu, indépendamment de la question de savoir de quel côté lui en vient la cause. De telles inspec-
[ 372 Liv. IV, Ch. II, Art. II — Convoi
lions supplémentaires ne peuvent lui être imposées par le droit in- |: ternational, mais il est tout à fait opportun qu'elles lui soient impo-
sées par ses instructions *.
^ La déclaration du convoyeur doit se rapporter à la nationalité et
p à la destination des navires, et à Tabsence de tout objet prohibé à
ç leur bord, particulièrement de contrebande de guerre et d'objet de
'f service de transport pour le compte d'un ennemi (§§ 90, 103). D'au-
^' cuns pensent qu'une déclaration concernant la cargaison n'a besoin
-: d'être donnée que dans les cas où le navire serait à destination
^^ d'une place ennemie *. Cette restriction, comptant et économisant
les mots dans une communication qui doit remplacer le droit de vi- 'y" site, nous semble d'autant plus superflue et inopportune, que con-
trebande peut être apportée à un ennemi même en passant par un port neutre'.
Le convoyeur qui refuserait la déclaration, soit entièrement ou dans la forme qui seule garantirait la neutralité, s'exposerait à juste titre au risque d'une visite par contrainte*.
En général, on n'a pas imposé aux convoyeurs le devoir de donner la déclaration par écrit, ou d'une autre manière que verbalement, par le porte-voix, un messager, etc. Quelques-uns, entre autres Field, établissent même expressément que la déclaration verbale suffit. D'autres au contraire exigent une certification écrite, exigence qui semble bien fondée, non seulement toutes les fois que la loi et les instructions du croiseur le prescrivent, mais encore à cause de la clarté, de l'ordre, et de l'éventualité de preuves postérieures. Déjà à l'occasion des convois hollandais en 1762 (v. suprà^ p. 349) il fut enjoint aux commandants de délivrer, le cas échéant, une certification écrite concernant la neutralité des navires convoyés et de leurs commissions. A notre époque, les instructions françaises et italiennes ordonnent la même chose ; de même l'Institut de droit international, d'une manière inconditionnelle, en prescrivant la remise au belligérant d'une liste des navires convoyés et d'une déclaration dûment signée, portant quelles sont leur nationalité et leur
> C'est là qu'elles doivent être prescrites. D'après quelques législatioDS, elles sont an contraire prescrites dans les Instructions données aux croiseurs (v. Muvrà, p. 358).
* v. par exemple Fleld, § 866. Principe analogue, v. les instructions espagnoles du 24 ayril, art. IV (E), et américaines du 30 juin, § 13, 1898.
* v. Kleen, De la contrebande de guerre, pp. 75-77.
* Cp. Flore, § I64i, p. 576; règlement russe du 27 mars 1895, art. 6.
^rr
§ 197 — Fondement et but du droit de convoi 373
destination, et qu'il ne se trouve à leur bord aucune contrebande de guerre *.
3. Ainsi que cela se passe à l'occasion de l'exercice du droit de visite, toute autorité doit se légitimer également lorsqu'il s'agit de faire valoir, ou de reconnaître ou non, un droit de convoi. Le convoyeur ne saurait prétendre à être reconnu comme tel, ni le croiseur à ce qu'on lui fasse quelque déclaration, à moins de prouver la légitimité de sa prétention. Le convoyeur doit exhiber le brevet qui l'autorise à représenter son gouvernement et à protéger les na»vires placés sous ses ordres ; et le croiseur doit exhiber son brevet prouvant qu'il fait partie des bâtiments de guerre d'un État belligérant autorisés à exercer le droit de visite (§ 190).
§ 197 — Fondement et bat du droit de convoi
Le convoi a pour but de protéger les navires neutres contre les visites. Son fondement est dans les principes de l'indépendance de l'État, de l'exterritorialité des navires, et du droit de tout souverain de se faire représenter par des organes officiels.
Les visites par les croiseurs n'ont jamais pu être exercées avec modération. Sans doute, les abus les plus criants ont diminué après l'abolition de l'ancienne course ; en effet, les corsaires, en majeure partie des aventuriers, se sont servis de l'élasticité des règles de contrebande en vue de s'emparer à bord des navires pacifiques de tout ce qui était de nature à exciter leur convoitise, et souvent l'intrusion menait à des voies de fait. Les flottes régulières ayant succédé aux corsaires dans la plupart des États, et la course elle-même ayant, dans les Élats qui l'ont maintenue, subi des modifications dans l'organisation qui, suscitées par le besoin d'un emploi des corsaires à titre d'auxiliaires et de complément des flottes, fournissent des garanties d'une meifleure discipline, il y a lieu d'espérer plus de retenue qu'autrefois dans l'exercice des visites. Toutefois, celles-ci ne seront guère jamais entièrement libres d'excès, la tentation en étant dans l'institution même. Le visiteur est armé, le navire à visiter ne l'est pas. L'un voit dans l'autre un étranger qui
1 Field, I. c; instractions françaises des 31 mars 185'a et 25 juillet 1870, § 14; italien' nés du 20 juin 1866, 11'; Régi int, des prises, § 16.
374 Liv. IV, Ch. 11, Art. II — Convoi
maintient des relations amicales avec Tennemi. Le préjugé national ne couvre que trop facilement le tort infligé à cet « ami de » mon ennemi », tort dont la responsabilité et la répression, bien qu'existant sur le papier, seront en réalité plus ou moins illusoires, en tout cas très lointaines, d'autant que les deux parties, lésante et lésée, ne relèvent pas d'un seul et même juge impartial. Les preuves, venant après coup, seront ici plus que jamais incertaines, sinon impossibles ; et la réparation, encore à supposer qu'elle pût, après beaucoup d'efforts et de lents pourparlers, être obtenue par l'intermédiaire des légations, ne compensera jamais les pertes et souffrances. Ajoutons à cela tous les retards, les obstacles et les tracasseries, les fouilles et patinages par des doigts étrangers et rarement discrets. On les éviterait dans tel cas spécial, que le navigateur neutre non convoyé n'en serait pourtant pas à l'abri. Ce qu'on n'évitera pas, c'est que des intérêts innocents souffriront des conséquences des visites.
D'ailleurs, même en admettant la possibilité, pour une réglementation moderne, de réduire au minimum les inconvénients et les violations accidentelles, il restera toujours l'offense consistant dans l'intrusion elle-même, offense qu'aucune mitigation des formes ne saura effacer. On aura beau modérer l'exercice : pas un seul navigateur neutre, ayant conscience du juste et de l'injuste, ne manquera de se sentir blessé, disons même violé, par le fait que des gens de guerre d'un pays étranger vivant en paix avec son pays mettent le pied sur son pont, le traitant comme si son navire était à eux et non pas à lui, agissant comme s'ils étaient chez eux. Quoi, des hommes relevant d'un autre État commandent sous le pavillon de son État, et cela, en pleine mer, où toutes les nations doivent jouir des mêmes droits ! Que signifie son propre gouvernement, puisqu'il est supplanté par un gouvernement étranger? Bref, le droit de visite est et demeure un attentat à l'indépendance nationale, à l'exterritorialité des navires, et à la dignité des gouvernements.
Les circonstances qui, de nos jours encore, font obstacle à l'abolition définitive et absolue de ce soi-disant droit, ne sont pas une raison pour ne pas en éviter du moins l'application toutes les fois que cela petit se faire. Or, cela peut se faire au moyen de l'institution par laquelle l'État neutre lui-même se charge de la responsabilité des navires de ses ressortissants, de la conformité de leurs ac-
§ 198 — Organisation et direction des convois 375
lions et leurs commissions aux lois de la neutralité, en les plaçant, pendant leur voyage entier, sous la direction et la surveillance de ses propres autorités. Ainsi, la garantie incomplète par l'étranger est remplacée par une garantie complète par le gouvernement, reposant sur le fondement solide de la validité du droit représentatif entre les États. Si des navires privés naviguant sous la garde de navires publics sont exempts dç visite, le fondement n'en est donc aucun autre que celui en vertu duquel les navires publics eux-mêmes en sont exempts*.
§ 198 — Organisation et direction des convois
1. Le chef d'un convoi doit être muni de pleins pouvoirs par le gouvernement.
2. Tout capitaine de navire désirant suivre un convoi doit, pour recevoir le permis et les instructions, exhiber au commandant ses papiers de bord et lui en laisser une copie dûment légalisée.
Les navires convoyés seront, immédiatement avant le départ, soumis à une recherche et inspection complètes par les autorités douanières, qui saisiront tout objet dont le transport serait, dans l'espèce, contraire à la neutralité, et veilleront à ce que rien ne puisse être embarqué entre le moment de l'inspection et celui du départ.
3. Il est interdit aux navires, tant qu'ils sont convoyés, d'avoir le moindre contact ou rapport avec d'autres navires. Le convoyeur veillera h ce qu'aucun navire rencontré ne s'approche du convoi à l'effet d'en faire partie, et il en repoussera toute tentative. Si un tel navire, ce nonobstant, persiste à suivre l'escorte, il sera traité comme s'il n'y appartenait pas, et son acte sera communiqué à son consul le plus proche ou à son gouvernement à la première occasion. Sera également séparé du convoi tout navire ayant eu quelque contact ou rapport avec un navire étranger, à moins que le commandant, eu égard à des circonstances
^ « I/immunilé dont joaissenl les navires de guerre s'étend aux navires naviguant » sous leor garde » (instructions espagnoles du 24 avril 1898, art. XI). — Cp. Blunlschll, 1 sous § 824; Gessner, p. 318; Fiore, § 1639.
376 Liv. IV, Ch. II, Art. II -- Convoi
atténuantes, ne trouve bon de le reprendre après l'avoir soumis à une recherche et inspection renouvelées par le personnel convoyeur.
Les navires étrangers au convoi ou séparés de lui, mais se trouvant dans son voisinage, seront indiqués par le commandant à chaque croiseur rencontré et autorisé à recevoir la déclaration mentionnée au § 196, alinéa 2, ci-dessus.
4. Les navires perdus de vue par suite de tempête ou autrement, seront, à leur rentrée dans l'escorte, soumis à une recherche renouvelée.
1. Le vaisseau convoyeur devant représenter le gouvernement neutre, et ayant la prétention à la même confiance de la part du belligérant que le gouvernement lui-même, il en suit logiquement que c'est aussi de ce gouvernement qu'il doit tenir ses pleins pouvoirs. Et c'est sous le contrôle des autorités gouvernementales que le convoi tout entier doit être organisé *.
2. 11 suit de la responsabilité, incombant à un chef de convoi, des navires confiés à sa protection, qu'il doit être en possession des documents prouvant leur neutralité et celle de leurs commissions. Il ne doit donc pas leur délivrer le permis les autorisant à faire partie du convoi, avant d'avoir examiné leurs papiers de bord et les avoir trouvés en bonne et due forme. Toute autre autorité s'en tiendra à lui dans chaque question qui s'y rapporte '.
Gomme toutefois la régularité des papiers et leur qualité pour prouver la légalité des transports présupposent des preuves de recherches plus minutieuses que celles opérées par le convoyeur et son personnel, les navires doivent, avant de partir, être inspectés à fond par des douaniers. Cela est d'autant plus nécessaire, que ce sont précisément ces recherches faites d'avance et par des gens du métier, qui constituent la supériorité des garanties de neutralité fournies par l'institution de convoi, sur celles qu'impliquent les visites opérées par les croiseurs. Cela n'empêche pas la présence du convoyeur à l'acte d'office dont il doit répondre. En effet, ce n'est qu'en s'ap-
^ « La formation d'un convoi est une mesure prise par le gouvernement » (instructions espagnoles du 24 avril 1898, art XI).
• Cp. Saalfeld, pp. 320-321; A. de Domin-Petrushevecz, Précis d'un code du droit international, art. 154.
§ 198 — Organisation et direction des convois 377
puyant sur la connaissance ainsi acquise par les autorités de l'État neutre, quant au caractère inoffensîf des commissions des navires^ que le chef du convoi peut garantir au belligérant ce caractère *.
3. Attendu que cette garantie ne saurait s'appliquer à d'autres navires que ceux dont le caractère inoffensif a été ainsi constaté, i\ est d'importance essentielle de tenir le convoi strictement limité à ces seuls navires pendant tout le cours du voyage ; donc, le convoi une fois parti, il n'est permis à aucun navire de se joindre à lui.
Certes, il ne s'ensuit pas quelque droit pour un croiseur de visiter le convoi, ou même d'en vérifier les papiers, pour se convaincre qu'aucun navire étranger ne s'y est joint *. En effet, il est évident que le droit de convoi et la validité de la déclaration de son commandant ne seraient plus qu'un vain mot, si le maintien de l'ordre en* core sous ce rapport relevait de quelqu'un d'autre que lui. Quand il donne l'assurance que son convoi ne se compose que des siens^ cette parole doit être prise pour vraie par la même raison absolument, que quand il donne l'assurance de la légitimité des transports et Tabsence de contrebande, savoir parce que sa parole est celle de son gouvernement, et qu'il possède à la fois la volonté et la capacité de tenir son convoi en ordre sans l'aide des croiseurs. Cela suppose naturellement qu'il ne néglige rien pour déjouer toute tentative d'intrusion. Si à l'approche d'un visiteur autorisé, des navires étrangers au convoi se trouvent à proximité, il est du devoir du convoyeur^ d'office et sans en attendre la demande, de les signaler au visiteur pour que celui-ci puisse leur appliquer son droit de recherche *.
1 Cp. Hefrter, p. 330; Gessner, p. 328; Fiore, p. 576.
' C'est ce qae veat pourtant permettre HefTter, p. 331. — Ortolan vent donner ao belligérant le droit de « ingisier auprès da commandant da convoi poar qu'âne vériAca* » tion soit faite par ce dernier », si le belligérant peut lui fournir des « indices certains ^ qae, par exemple à la faveur de la nuit, d'une brume, etc., des navires étrangers se^ soient glissés dans le convoi (p. 274). — Selon nous, le belligérant ne peut pas insister^ il peut seulement proposer^ sauf au convoyeur à décider la question de savoir s'il doit y donner suite ou non, car c'est lui, responsable devant son gouvernement et non pas devant le belligérant, qui est seul juge des « Indices certains » dans l'espèce. Si de tels indices existent, sans doute, le devoir sMmpose au convoyeur de faire des recherches, n'importe d'où lui vient la dénonciation de la cause ; mais il les fera de sa propre Iniiiative et d'après son propre jugement, non pas sur l'ordre du croiseur, qui devant un convoi objet de ses soupçons malgré la déclaration, ne possède d'autre droit que la réclamation auprès du gouvernement neutre, ainsi qu'il a été dit plus haut (p. 371).
' Blantschli veut donner au convoyeur le droit d'envoyer un offlcier pour assister 4 la visite de navires qui se seraient ainsi ioints an convoi sans lui appartenir (1 sous § 826). Impossible de trouver la raison d'un tel droit, puisqu'il n'existe aucune liaison juridique
:i78 Liv. IV, Ch. II, Art. II — Convoi
Si un navire étranger, en détresse sur la haute mer, cherche Tassistance purement humanitaire du convoi, le commandant peut la lui accorder au nom de Thumanité. Mais il va de soi qu'un navire ainsi admis en rapport avec Tescorte ne saurait jouir de l'exemption •des visites; il tombe dans la catégorie de ceux qui, selon l'alinéa précédent, doivent être signalés aux visiteurs rencontrés. Et une fois secouru, il doit immédiatement quitter le convoi. Le commandant veillera à ce que, dans l'intervalle, il n'ait pas eu d'occasion pour décharger quelque objet illicite sur les navires convoyés.
4. La surveillance d'un convoi n'implique une garantie de neutralité que pour autant qu'elle n'est pas interrompue. Tout navire perdu de vue peut, pendant son absence, avoir des relations et recevoir des objets prohibés d'un navire étranger. C'est pourquoi, non seulement il peut être visité par tout croiseur autorisé qui le rencontrerait pendant cette absence durant laquelle il est de fait séparé -de la protection et des garanties du convoi, mais encore il doit, après son retour, subir l'inspection renouvelée du convoyeur pour pouvoir continuer à jouir de sa protection, cela, indépendamment de la nature des causes et des motifs de l'éloignement *.
§ 199 — Convoi étranger on ennemi
1. Un convoi ne protège que des navires de la môme nationalité que le vaisseau convpyeur.
Tout navire neutre se trouvant dans le convoi d'un État étranger, sera réputé non convoyé et soumis au droit de visite des belligérants.
2. Tout navire neutre se trouvant dans le convoi d'un État belligérant, sera réputé belligérant et soumis au droit de capture de la partie adverse.
«ntre le convoi e( ces navires, el que tout navire non convoyé est, selon les principes en vigueur, soumis aux visites par les belligérants sans que l'Ëlat neutre ou ses autorités s'en iDèleni. H serait même une injustice, et un encouragement à la licence, d'accorder ainsi aux navires infracteurs à l'ordre un avantage que d'autres navires n'ont pas.
* Encore dans ce cas, comme dans celui d'une intrusion, d'aucuns pensent que les croiseurs peuvent forcer le convoyeur k l'inspection renouvelée. Ils le peuvent aussi peu dans ce cas que dans l'autre, et par la même raison, savoir qu'il n'appartient à nulle autorité sur mer outre le convoyeur de surveiller son convoi, et que même l'inspection complémentaire qui lui incombe à titre de devoir, est une atTaire d'offlce dont il répond exclusivement envers son gouvernement et où le croiseur ne prut pas donner des ordres.
§ 199 — Convoi étranger ou ennemi 379
1. La validité de l'institution du convoi repose tout entière sur le principe que la garantie contre les délits de neutralité fournie autrement par les visites sur mer opérées par les belligérants, •peut être remplacée par la garantie fournie par le gouvernement neutre assumant la responsabilité de la légalité du commerce et de la navigation de ses ressortissants : principe qui présuppose naturellement que les navires convoyés ressortissent à ce même gouvernement.
En effet, pourquoi le croiseur doit-il prendre pour vraie la parole du convoyeur ? Nous l'avons dit, c'est parce que cette parole est celle du gouvernement que le convoyeur représente. Et pourquoi la parole du gouvernement peut-elle, à son tour, constituer une preuve de la légalité des commissions des navires? Évidemment parce que ses navires ressortissent à lui, ont été visités et sont tenus à l'ordre par ses autorités officielles qui, précisément par suite d'une loi et d'un gouvernement communs, ont été à même d'empêcher tout transport illicite par eux. Or, si le navire convoyant et les navires convoyés ressortissaient à des gouvernements différents, le lien disciplinaire manquerait, non seulement entre eux-mêmes, mais encore entre eux et l'État qui devait répondre de leur conduite. Dès lors, la déclaration de convoi n'aurait plus la même signification d'une assurance, le croiseur ne pouvant avoir la même confiance en elle qu'en celle donnée au nom d'un État dominant le convoi entier.
Chose étrange, sauf de rares exceptions, ce n'est que (Jernièrenient que ce principe, dont la nécessité semble si claire, a été compris ou a fait l'objet de l'attention des auteurs et des législateurs : probablement a-t-on fort peu pensé à l'éventualité de convois composés de navires d'États différents, bien que des exemples n'en manquent pas dans l'histoire. Beaucoup d'auteurs, qui reconnaissent pleinement la validité de l'usage du convoi (Hefifter, Neumann, Bluntschli , Calvo, Fiore, etc.), le qualifient simplement d'escorte « de navires de commerce neutres par des navires de guerre neu- > très », sans ajouter un seul mot quant à la nationalité commune. Et les règlements et instructions des prises, en établissant l'immunité des navires convoyés, disent rarement qu'ils doivent ressortir au même État que le bâtiment convoyeur ; dans les États Scandinaves et allemands ils disent simplement que le convoyeur doit être « neutre », en France et en Russie ils disent « allié » (de l'État du
380 Liv. IV, Ch. II, Art. II — Convoi
croiseur) « ou neutre ». Au contraire, l'instruction des prises la plus moderne, nombre de publicistes rigoureux, et Tlnstilut de droit internatictrial, exigent la communauté nationale dans le convoi, soit en prescrivant que la déclaration du commandant doit porter que les navires qui le suivent relèvent de son État, soit en n'exemptant du droit de visite des belligérants que les navires neutres convoyés par un bâtiment de guerre de leur État *.
2. L'irrégularité consistant à se placer sous un convoi étranger devient plus grave et prend un caractère tout autre, si le convoi est dirigé, non pas par un commandement neutre, mais belligérant Dans le premier cas, ce n'est que l'exemption des visites par les croiseurs qui est forfaite ; la neutralité elle-même ne l'est pas, aucun acte hostile n'étant encore commis. Dans le second cas, le navire qui, cherchant la protection des forces militaires d'un belligérant contre son adversaire, s'associe par cela même à l'une des parties en conflit et entre dans l'état de guerre, cesse d'être neutre. Dès lors, il n'est que juste que l'ennemi de son protecteur soit autorisé à le traiter en ennemi, non pas dans le sens de combattant, objet d'hostilités, mais de ressortissant ennemi, objet du droit de saisie et de prise, et cela, même si la propriété privée ennemie a été d'une manière générale déclarée libre dans la même guerre, toutefois sans que des biens chargés soient confisqués s'ils ne sont pas de contrebande et que leur propriétaire n'ait pas été, en telle qualité, complice de l'acte.
Le fait par un neutre de suivre un convoi belligérant présente donc une double face : l'action de se soustraire au droit de visite, et l'action de s'associer à un ennemi. Quant à la première de ces deux actions, il faut particulièrement relever que, dans l'espèce, la soustraction au droit de visite ne se fait pas d'une manière pacifique, ou par un expédient qui remplace une garantie de neutralité par une autre, ainsi que le fait un convoi neutre. Les belligérants ne peuvent pas, l'un vis-à-vis de l'autre, remplir les conditions d'un convoi protégeant des neutres, puisqu'ils ne peuvent pas se mettre en relations l'un avec l'autre. Entre ennemis, point de déclaration ni de parole qui pourraient assurer la neutralité et le caractère pacifique de navires
1 V. particaiièrement Klûber, § 293; Saalfeld, p. 321; Field, § 866; Gessner, p. 326; Rivier, p. 423; RègL int. des prises, § 14; instructions espagnoles da 24 avril 1898, art. XI.
§ 199 — Convoi étranger ou ennemi 381
et biens sous leur garde. Des gouvernements en guerre ne peuvent ni s'offrir des garanties ni en accepter l'un de l'autre. Un convoi ennemi n'implique donc pas la moindre certitude ou même la moindre promesse quant au caractère légal de ceux qu'il couvre. D'autre part, il peut faire justement présumer que le neutre cherchant ainsi la protection d'un ennemi, le fait parce que son but est hostile ou contraire à la neutralité. En se rangeant derrière l'ennemi, il se rend inaccessible au visiteur à moins d'un combat qui ouvre l'accès. Ne pouvant être arrêté par le belligérant qui en a le droit, sans des hostilités préalables entre lui et le convoyeur, non seulement le neutre a éludé le droit de visite, mais il s'est servi pour cela des moyens de la guerre. 11 résiste violemment à la visite, en s'entourant d'une force armée dont il sait d'avance qu'elle y résistera par violence. On a comparé l'action de se laisser convoyer par un ennemi à celle de se servir de son pavillon, ou à celle de charger des biens dans un de ses navires de guerre K Ces analogies ne sont pas adéquates. Porter de fausses couleurs, fait sans doute forfaire la neutralité ; et tout navire neutre qui navigue sous le pavillon d'un belligérant, peut être traité en ennemi par l'autre belligérant (§ 168). Par là, il n'a toutefois pas encore pris part à la guerre, puisque l'emploi du pavillon n'implique pas de s'être armé ou s'être incorporé dans une force armée. Et le neutre qui charge ses biens dans un bâtiment de guerre ennemi, commet un acte parfaitement légitime (v. suprà^ pp. 204-205), et qui n'est aucunement comparable à celui d'associer son navire à un tel bâtiment, puisque, dans le premier de ces cas le neutre, ne pouvant par voie maritime envoyer ses biens à leur destination sans se servir d'un navire, choisit pour cela simplement l'occasion la plus proche ou la plus pratique, tandis que dans le second cas, le navire n'ayant pas le même besoin que les biens d'être transporté, le but ne saurait être aussi innocent : en effet, s'il était légitime, pourquoi le navire ne choisirait-il pas plutôt un convoi de son Étal, ou bien, ne naviguerait-il pas seul ? Comme les biens neutres sont protégés déjà par leur propre neutralité, leur propriétaire n'a aucun motif pour leur chercher quelque protection dans un bâtiment armé d'un belligérant. Au contraire, comme un navire neutre peut bien porter quelque chose qui n'est pas neutre, il est à présumer que, en se joignant à un tel bâtiment,
1 V. par exemple Woolsey, § 21i, p. 374; et infrà, p. 385.
382 Liv. IV, Ch. II, Art. Il — Convoi
il cherche sa protection. Or, en s'associant ainsi à lui, il prend son caractère hostile à l'égard de l'autre belligérant, il entre dans Tétat de guerre.
Aujourd'hui, la règle que la neutralité est rompue par l'emploi d'un convoi ennemi est reconnue dans le monde entier \
L'adhésion des États-Unis d'Amérique n'y a été donnée toutefois qu'après une controverse restée mémorable et dans laquelle ils ont soutenu la thèse contraire. Bien que ce soutien ait perdu aujourd'hui toute signification' pratique depuis que les Américains euxmêmes en reconnaissent l'erreur, nous ne pouvons omettre de relater ici, à titre d'intérêt théorique et historique, tant la cause célèbre elle-même que l'échange d'idées auquel elle donna lieu.
En 1810, pendant la guerre entre l'Angleterre et le Danemark, le gouvernement danois décréta la saisie et la confiscation de tous les navires neutres attrapés sous convoi anglais dans la Baltique et la Mer du Nord.
Ainsi furent pris et condamnés nombre de navires américains qui, reto^nant des ports baltiques de la Russie, s'étaient placés sous la protection do navires de guerre britanniques venant à leur rencontre devant les côtes orientales de la Suède. Le ministre des Etats-Unis à Copenhague porta plainte au gouvernement danois, en prétendant que le décret de celui-ci n'était que de législation purement intérieure, une innovation dont la validité dans les relations internationales ne pouvait être reconnue sans l'assentiment des autres Etats, et que d'ailleurs les navires pris, transportant exclusivement des objets inoffensifs, n'avaient nullement cherché le convoi anglais dans le but de se soustraire aux Alsites des croiseurs danois, mais pour ne pas être capturés par les croiseurs français k cause du reftis des États-Unis d'adhérer au système contmental. A cela, le ministre des affaires étrangères danois, n'ayant natiu-ellement pas à s'occuper de la question de savon* quels croiseurs, français ou danois, les navires américains avaient entendu éviter, et ne s'attachant qu'au fait lui-même, répondit en contestant la justesse de la qualification d'innovation attribuée au décret intérieur, qid au fond n'avait eu d'autre signification que celle d'un ordre d'exécution, se fondant sur la règle, — de droit inteniational, reconnue par l'Europe entière et ayant force indépendamment de la législation danoise, — en vertu de laquelle tout navire neutre se faisant protéger par un convoyeur belligérant, est censé avoir pris pai'ti poiu* ce belligérant contre l'autre, et avoir
1 V. sartont les autorités citées infrà^ p. 388, n. i; p. 389, d. 1. En Angieterre aussi (y. Manning, p. 454; Wildman, p. Ii5; Hall, § 275); seulement, Tusage anglais dépasse la règle uniyerselle en tant qu'il confisque non seulement le navire sous le convoi ennemi* mais encore sa cargaison^ même si le propriétaire de celle-ci n'a eu aucune part à la faute. — Dernièrement, la loi sur les prises japonaise de 1894, art. 2 (4").
§ 199 — Convoi étranger ou ennemi 38î^
piis une position hostile envers ce dernier. Si le Danemark n'observait pascette règle dans l'espèce et à l'égard des navires américains, rien n' obérait plus les navires de toutes les autres nations neutres de comn librement avec l'ennemi et avec tout ce qu'ils voulaient, en éludant 1( de visite. Le cabinet de Washington objecta, que le fait en question u •impliqué aucune hostilité, pas même dans le sens d'une intention de ter à la visite par ruse ou par violence, et que, d'autre part, un essai ter simplement les visites par un fait pareil, n'avait rien d'illégal. Le cj de Copenhague contesta encore la validité de cette subtile distinctit relevant qu'elle manquait de tout fondement dans le droit internation effet, l'interdiction par ce droit était claire et absolue, elle n'avait j admis quelque exemption, elle s'en tenait à l'acte extérieiu* et non pa intentions; en conséquence, le droit de visite une fois admis, la résis consistant à 1' « éviter » au moyen d'une protection armée par l'enne] éludait l'application tout comme le faisait la résistance par ruse ou pj lence.
Ce qui dans l'argumentation du côté américain était surtout faux, < de s'en rapporter à ce que le Danemark s'était lui-même servi de l'ii tion du convoi, étant neutre, à savoir sous son propre pavillon. Le g( nement des États-Unis alla jusqu'à l'assertion absurde, quune nati( avait pratiqué l'usage de convoi neutre, n'avait pas le droit de refi ime autre nation l'emploi de convoi ennemi; plus encore, renversant la du droit international, le gouvernement prétendit même que le conv nemi était légal, tandis que le convoi neutre ne l'était pas. • Après de longs pourparlers d'une vingtaine d'années, un accord fui conclu en 1830, par lequel le gouvernement danois, fatigué des plain des pressions américaines, s'en débarrassa par le payement d'une s d'argent, évaluée en bloc, mais sous la condition expresse que ce pay^ n'impliquerait aucune reconnaissance quelconque d'un fondement des mations américaines, pouvant à ce titre être invoqué comme précéd l'avenir. En acceptant cette condition, et en la signant, les hommes ( alors au timon des affaires étrangères à Washington ont avoué, nous ble-t-il, qu'ils n'avaient plaidé que pour l'argent et que le droit interna leur était au fond indifférent.
La tâche impossible de justifier leur conduite sur des fondemei droit international fut entreprise par Wheaton, le plénipotentiaire et dateur américain dans cette affaire, dans son ouvrage (§ 32). 11 répi paradoxe que les neutres ont le droit de naviguer sous un convoi en mais non sous un convoi neutre. Les prétextes qu'il allègue pour ce c sens, peuvent, avec leur élucidation de point en point, être ainsi résu
1° Être trouvé en compagnie d'un convoi de l'ennemi ne constitui déjà par lui-même, un délit de neutraUté, mais fournit seulement uni
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sompti&n que le navire et la cargaison capturés puissent appartenir à Tennemi, de la même manière que des biens pris dans un navire ennemi sont présumés être propriété ennemie jusqu'à preuve du contraire. Les autorités danoises auraient donc dû se borner à une perquisition plus minutieuse des navires américains au lieu de les confisquer. — Ici, Wlieaton part d'une fausse présupposition, savoir que la participation au convoi ennemi n'impliquerait pas ipso facto ime adhésion à la force armée belligérante : ce qu'elle fait pourtant, puisqu'il faudrait à l'autre belligérant un engagement en combat avec son ennemi pour pouvoir arriver à communiquer avec le navire neutre. De plus, l'analogie établie par Wheaton entre la participation à un convoi ennemi et le chargement de biens dans im navire ennemi, est fausse, par les raisons en partie déjà mentionnées (p. 381) et en partie exposées plus bas sous l'alinéa 6**. Une serait d'ailleurs pas équitable de limiter à la seule perquisition, tout comme à l'égard d'un navire non convoyé, la répression <îontre un navire neutre se rendant inaccessible aux visiteurs autorisés en s' associant à leur ennemi.
2° La navigation en compagnie d'un convoi ennemi n'implique aucune résistance au droit de visite, puisque ce n'est que le bâtiment de guerre belligérant, non pas les navires marchands neutres, qui oppose véritablement résistance, ayant d'ailleurs le droit de le faire. Les navires neutres n'y sont pas enveloppés plus que ne l'est le neutre qui a des biens chargés à bord d'un navire belligérant faisant résistance, ou qui a des biens trouvés dans la forteresse d'un belligérant. — Cette analogie est aussi fausse que la précédente, puisque, ni les navires ni les forteresses des belligérants n'étant soumis au droit de visite, il ne saurait être question de quelque résistance à ce droit par des propriétaires de biens s'y trouvant. Au contraire, on y résiste par le convoi ennemi, puisque tous les navires protégés par lui profitent de sa résistance. Prétendre, comme le fait ici Wheaton, que le navire neutre qui, afin de se rendre inabordable à des croiseurs ayant droit de visite, se retranche derrière la résistance que leur ennemi a le droit de leur faire, ne résiste pas par cela au droit de visite, est évidemment se jouer des mots. En réalité, c'est là précisément la résistance la plus forte qu'un neutre puisse trouver pour opposer au dit droit.
3* Le droit de capture en guerre s'étend seulement aux choses appartenant à un ennemi ou prises dans un trafic prohibé avec lui, ou augmentant sa force. — Thèse absolument inexacte. Le droit de capture s'étend à bien d'autres objets, entre autres précisément, dans beaucoup de cas, aux navires résistant ou se soustrayant au droit de visite, ou s'associant à im ennemi dans le but d'éluder l'accomplissement des devoirs de la neutralité (§§ 194, 229).
4** Le fait de se joindre à un convoi ennemi ne peut pas être considéré comme plus illégal que le fait de chercher un reftige dans le port d'un belligérant ou sous le canon d'une forteresse d'un belligérant par la suite in-
§ lOy — Convoi étranger ou ennemi 385
vestie et prise. — Il le peut. Car, dans les territoires des belligérants — auxquels appartiennent naturellement aussi leui*s ports et leurs forteresses — le neutre, s'y trouvant directement sous leur souveraineté et dans les limites de leur juridiction,* se trouve par cela même sous leur protection; tandis que sur la haute mer, où la juridiction directe d'un navii*e ne s'étend pas au delà de la partie de la siuface de l'eau qu'il occupe lui-même, le navire d'un belligérant ne peut exercer aucune juridiction sur des navires neutres (cp. supra, pp. 12-13).
b"^ Même en admettant que les navires neutres américains n'eussent pas eu le droit de se mettre sous la protection d'un convoi ennemi afin d'éviter les visites par une puissance amie telle que le Danemark, ils avaient le droit de le faire dans le but de se défendre contre les captures françaises conti'aires aux règles de la neutralité. — Le droit international n'a jamais fait dépendre l'interdiction du convoi ennemi de l'intention ou du but chez le neutre qui s'en sert ; cela serait d'ailleurs chose impossible, puisque l'intention ne se montre pas, et que le belligérant convoyeur ne devient pas moins ennemi de l'autre belligérant, et n'oppose pas un obstacle moins armé à ses visites légales, par la raison que les navires neutres ont eu en vue d'échapper à d'autres visites.
6" Poiu*quoi le propriétaire d'un navire neutre serait-il responsable de la résistance, faite au droit de visite, par le vaisseau de guerre d'un belligérant auquel il s'est associé, aloi*s que le propriétaire de biens neutres chargés dans un tel vaisseau n'en est pas responsable ? — Parce que le droit international, tout en proclamant la liberté de bietis neutres sous pavillon ennemi, n'importe qu'il soit de guerre ou de commerce, n'a jamais accordé ime Uberté analogue à des navires neutres.
7"* Si les navires américains avaient été, dans l'espèce, placés sous le commandement d'un convoi américain (neutre et de leur propre gouvernement) au lieu du convoi anglais (ennemi), les croiseurs danois auraient dû, d'après leurs principes, se contenter de l'assurance donnée par le commandant américain relativement à la neutralité des navires et des cargaisons protégés. Or, une telle assurance ne se fonde que sur les titres accordés par le gouvernement et qui peuvent être faux dans l'un des deux cas tout comme dans l'autre, sous le convoi neutre comme sous le convoi ennemi. — Assurément non. Les deux cas n'offrent aucune analogie, puisque le convoyeur ennemi ne peut être tenu à aucune déclaration ni même obhgation quelconques envers des croiseurs qui sont ses ennemis, tandis que le convoyeur neutre est tenu à la déclaration et à la responsabilité, quant à la neutralité des navires et cargaisons protégés, qui lui sont imposées d'office par son propre gouvernement, se trouvant en relations avec le gouvernement des croiseiu^, et répondant en dernière main de la conduite des siens.
8** Le droit du belligérant n'étant éludé par un convoi ennemi que pour
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autant que la protection par celui-ci favorise un commerce illégal en empêchant effectivement la visite et capture des navires convoyés, il ne le fut pas dans l'espèce, puisque les navires américains furent capturés sans aucun conflit hostile, et qu'ils ne faisaient d'ailleurs aucun conunerce illégal. — Ils auraient tout aussi bien pu en faire, et comment le croiseur peut-il savoir ce qui en est, sans l'une de ces deux choses : ou, Texercice réguUer du droit de visite, ou bien, une déclaration faite par un convoyeur délégué par un gouvernement en rapports avec celui du croiseur ? C'est précisément l'impossibilité de toute connaissance de ce que protège un convoyeur dont on ne peut recevoir aucune déclaration et avec le gouvernement duquel on ne peut pas communiquer, c'est cela qui rend le convoi ennemi illégitime. Et quant h la circonstance, alléguée par Wheaton à titre de justification, que dans le cas actuel le convoyeur ennemi ne constituait de fait aucun obstacle à la visite et à la capture, puisque celles-ci ont eu lieu malgré lui, c'est là im cas fortuit, un hasard, qui ne fait pas loi. On écrit la loi poiu» la règle générale et non pour des cas accidentels. Un visiteur a le droit de se mettre en communication avec dos navû^es neutres soumis au di-oit de visite, soit directement, soit par l'intermédiaire d'un convoyeur qui non seulement ne l'attaque pas de fait, mais encore, n'est pas autorisé à l'attaquer. 11 serait absurde de prétendre qu'un convoyeur belUgérant ne fût pas présumé fermer à son ennemi l'accès des navires placés sous le commandement de ce convoyeur.
Une seule voix a pris décidément fait et cause poui- Wheaton et son gouvernement dans cette affaire, c'est Hautefeuille. Il prétend que le navire neutre se mettant sous la protection d'im convoi belligérant ne viole pas le caractère neutre, mais s'expose seulement à être pris avec le convoi, et qu'encore dans ce cas, il ne doit pas être confisqué, il suffit qu'il prouve sa nationalité et l'innocence de son commerce ; tout au plus peut-il, en certains cas, être arrêté à tel effet et traduit devant un tribunal de prises. — Deux autres pubUcistes, tout en convenant que la navigation en convoi ennemi est contraire à la neutralité, tâchent don adoucir la gravité, sur des fondements de pure opportunité et plus ou moins étrangers au droit des gens. — Ortolan reconnaît que la navigation d'un navu-o neutre sous convoi d'un belligérant, non seulement ne peut l'exempter de la visite, mais constitue « un fait irrégulior et même illégal ». Ce nonobstant, Ortolan estime que « si le neutre se joint en pleine mer à un ou à plusieurs navires de guerre » belligérants et navigue de conserve avec ces navires, sans prétendre à y> aucune protection de leur part, dans la seule espérance de pouvoir échap- » por pacifiquement et par la fuite à la visite, à la faveur d'une rencontre » et d'un combat possibles entre les seuls belligérants, c'est là de sa part » une ruse innocente qui ne peut lui être imputée à délit, et qui ne peut pas, y> à elle seule, entraîner la confiscation », Ortolan veut donc introduire dans
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les rapports de la neutralité les ruses de guerre, des fraudes qui, selon le droit positif, sont censées admises tout au plus entre ennemis. 11 trouve « innocent » que le neutre trompe un belligérant avec lequel ses relations sont pacifiques, et pour cela, il s'en rapporte au but d'éluder le droit reconnu de visite, donc à un fait que le droit international qualifie de délit de neutralité et qu'Ortolan lui-même qualifie ainsi. Le délit devient donc bon pourvu qu'il s'exécute au moyen d'une tromperie ! — Calvo enfin, tout en avouant que le navire neutre qui s'incorpore aux convois escortés par l'un des belligérants, peut légalement être caractérisé d'ennemi, pense que malgré cela il ne saurait être déclaré de bonne prise si l'intention était de se mettre, sous la protection de n'importe lequel des belligérants, à l'abri des corsaii'es. La fin justifie donc le moyen, selon Calvo ; et encore une fin illégale selon le droit international, puisque Calvo présuppose évidemment ici une guerre dans laquelle les corsaires seraient autorisés à Texercice du droit de visite, cas bien rare aujourd'hui mais dans lequel il faut naturellement traiter l'acte de se soustraire à leurs visites à légal d'une soustraction à la visite d'un croiseur autorisé quelconque. D'ailleurs, même en admettant Texcuse jésuitique, la conclusion de Calvo, délivrant de toute répression un fait par le neutre qu'il caractérise lui-même d* ennemi, pèche par la logique *. A part ces vacillations, on reconnaît partout que le convoi ennemi est illégal et que le navire qui s'en sert forfait sa neutralité. Les raisons susmentionnées alléguées par Wheaton et le gouvernement américain pour l'opinion contraire ont été condamnées à peu près unanimement; elles ont été réfutées par les publicistes, de nationalités les plus diverses, en Europe et en Amérique. Ils relèvent notamment que, toute participation quelconque d'un navire neutre aux manœuvres des belligérants, et toute jonction, n'importe laquelle et par quel motif, de sa part à une force belligérante, impliquent sa renonciation à l'immunité neutre. Les prises faites par les Danois dans l'espèce relatée ne constituaient donc nullement, ainsi que l'avaient prétendu Wlieaton et les diplomates américains, une application de la législation danoise, mais du droit des gens. Gessner remarque avec pénétration que l'erreur de Wlieaton provient du point de vue vicieux d'où il envisage l'institution même du convoi : il y voit un expédient de violer le droit de visite, au lieu d'y voir simplement un moyeu d'en remplacer l'exercice. En partant d'un point de vue pareil, il est moins étonnant que Wheaton soit arrivé à renverser l'ordre des principes et déclarer légal le convoi ennemi et illégal le convoi neutre, puisque les violations sont permises entre ennemis mais non pas entre df s États vivant en paix les uns avec les autres. Reste naturellement toujours, inconciliable même avec cette interprétation, l'absurdité de considérer comme compatible avec la neutralité le fait de profiter d'une telle xïo-
» Hamefeuille, t. IV, pp. il3il4; Ortolan, pp. 278-279; Calvo, § 1221.
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lation, en s' associant au belligérant qui a le droit de l'infliger à son ennemi, puisque, en agissant ainsi, le neutre y prend part, violant le droit d'un gouvernement ami du sien ^
Pas même en Angleterre, dont W'heaton représentait pourtant aux Etats- Unis la pratique de prise, on n'a approuvé son attitude dans cette question; il est désavoué même par Manning et Wildman, les deux plaideurs les plus outrés de la dite pratique. Manning remarque, que Wheaton a traité l'affaire plutôt comme avocat que comme juge, négligeant trop les forts arguments du gouvernement danois, absolument conformes au droit des gens, et s'en tenant d'une manière trop unilatérale au cas de commerce accidentellement inoffensif dans l'espèce. « Mais », continue Manning, « ce cas aurait pu être » différent, les navires américains auraient pu porter de la contrebande au » lieu d'objets exclusivement inoffensifs, et ils auraient pu, protégés par le » convoi britannique, éviter la détention par des croiseurs danois inférieurs » en force, de manière à anéantir les droits clairs du Danemark ». C'est pourquoi, conclut Manning, il faut établir en principe que celui qui navigue sous le convoi d'un belligérant, se dérobe à la recherche par l'autre belligérant, et résiste à l'exercice du droit de ce dernier : tentative d'évasion qui entraîne la confiscation, bien que, dans un cas particuUer tel que celui des navires américains, cela puisse être dur. Wildman fait observer à ce même propos, qu'il n'est pas facile de voir comment une participation à la résistance au droit de visite pourrait être plus effective que celle précisément consistant à naviguer sous un convoi belligérant ^.
Même aux Etats-Unis, on a abandonné les prétentions formulées à l'occasion de l'affaire de 1810, et les thèses soutenues par Wheaton ont été désapprouvées par tous les publicistes marquants de son pays, y compris ses propres commentateurs, Lawrence et Dana, et les partisans de son système, Story et Kent. En 1815, pendant les pourparlers mêmes qui suivaient l'événement de 1810, Story, le juge de prises le plus renommé de l'Amérique, déclara devant la Cour Suprême, que « le convoi belligérant étant tenu de » résister à toute visite par des vaisseaux d'un ennemi, n'importe que les » navires convoyés soient neutres ou non, et ce devoir étant clairement connu » à la partie qui se sert de sa protection, cette partie, en choisissant de rester » sous un tel convoi, démontre par là son intention de résister au droit de M visite en usant de la protection par toutes les chances et tous les hasards » de la guerre » ...« D'ailleurs, le tort infligé ainsi » (par le neutre) « à un État » belligérant ami est le même, n'importe quel soit le but du neutre. Le droit » de recherche est effectivement prévenu par la présence d'ime force supé-
» Gessner, p. 330. — V. en ouire pariiculièremenl Kallenborn, Seerechi, etc., t. II, pp. 467-468 ; Rivier, p. 424.
» Manning, p. 454 ; Wildman, p. 129.
§ 199 — Convoi étranger ou ennemi 389
y> rieure, ou bien n'est exercé qu'après les périls et pertes d'un combat » victorieux. Et c'est précisément cette évasion au droit de recherche qui » constitue, règle générale, la cause de confiscation. » — Quelques années plus tard, la majorité de la Cour Suprême incorpora ces principes avec sa pratique de prise, en sorte qu'ils sont devenus loi incontestée en Amérique comme en Europe. En effet, nous la voyons énoncer, en 1818, à l'occasion d'une cause célèbre, l'opinion que « le neutre qui unit sa fortune au sort » d'un protecteur ennemi n'a qu'à regretter qu'il doive aussi jyartagçr ce » sort ». — La doctrine américaine s'associe à ces principes. Selon Kent, Woolsey et Field, le seul fait de naviguer sous convoi ennemi rompt la neutralité et entraîne capture et confiscation. « L'intention de se cacher derrière » les canons de l'ennemi », ajoute Woolsey, « est évidente » *.
Quelques-uns (Kaltenborn, Gessner), étonnés de l'égarement inexplicable de Wheaton en voulant légitimer une injustice aussi évidente que celle commise par ses compatriotes dans l'affaire de 1810, ont cru voir là un entraînement de «patriotisme». Il n'est peut-être pas inutile, en terminant ce sujet, d'y joindre comme dernier mot un avertissement contre l'habitude malheureusement fréquente de saper ainsi, en colorant de belles qualifications la partialité chauviniste, les bases objectives du droit international sans lesquelles tout règlement solide entre les États serait illusoire. Wheaton a rendu à son gouvernement le service le moins patriotique possible en l'encourageant, par de fausses avocasseries, à commettre un tort qui n'a pu être maintenu que juste aussi longtemps qu'on y voyait un profit matériel, et dont le maintien a ébranlé la confiance du monde dans l'esprit de justice animant ce gouvernement.
* Kenl, pp. 369-370; Woolsey. 8 211, p. 374; Field, §867.
