DROIT DE LÉGATION

§ 159 — Légations des neutres auprès des belligérants

Les relations diplomatiques entre les neutres et les belligérants continuent, inaltérées, malgré la guerre. Les organes et les représentants des gouvernements neutres auprès des gouvernements belligérants, jouissent des mômes immunités qu'en temps de paix.

Ainsi qu'il a été dit (t. I, pp. 457, 466-467), un état de guerre ne doit, avant tout, pas déranger ou même affecter, à quelque égard que ce soit, les relations diplomatiques des neutres. Tant les personnages qui les entretiennent que leurs dépêches, sont inattaquables. L'inviolabilité et Texterritorialité du diplomate neutre le suivent partout dans les possessions des belligérants, jusque sur le théâtre des hostilités. Sa correspondance avec le gouvernement belligérant auprès duquel il est accrédité et avec ses autorités, ne doit pas être inquiétée par Tennemi. D'autre part, les diplomates sont en temps de guerre moralement tenus à une prudence plus grande, pour que l'égard dû aux délicats privilèges de la diplomatie de la part des belligérants ne soit pas tourné au préjudice du droit de la guerre : cela est de l'intérêt autant de l'inviolabilité diplomatique que de ce droit.

géranls, encore sur d'aalre& points (v. infrà, liv. IV, ch. ii, art. u, aperçu historique, fln, n.). Le professeur japonais N. Ariga, dont un mémoire là-dessus fut soumis à Tétatmajor Japonais, nous semble avoir tranché la question correctement, en posant le principe que les ports ouverts et les settlements ne sont pas neutres, sauf le cas exceptionnel d'une convention à cet eiïet entre les belligérants, ou entre eux et les pays neutres respectifs, et qu'encore alors, ils le seront seulement dans les limites établies par la convention (N. Arlga, La guerre sino -japonaise au point de vue du dr. m/., Paris 1896, pp. 257- 269). Nous adhérons sans réserve à ce principe. Les questions précitées ne rentrent pas dans la neutralité. La souveraineté d'État régissant, d'après le droit International reconnu dans le monde civilisé, l'ordre des ports et autres rapports tombant sous la juridiction nationale, les settiemenls et les régimes exceptionnels, qui y dérogent, rentrent dans le droit co tventionn /, qui ne lie que les parties. Un belligérant, non partie au traité, en occupant le territoire, y remplace la sojiveraineté qui avait fait la concession, par une souveraineté qui, ne l'ayant pas faite, n'en est pas liée.

§ 159 — Légations des neutres auprès des belligérants o,\

Les États neutres, n*ayant pas de motif pour interrompre à cause de la guerre leurs relations régulières avec les administrations des affaires étrangères des États belligérants, n'ont pas besoin de rappeler, lorsqu'une guerre éclate, leurs ministres accrédités auprès des souverains de ces États, pas même de renouveler leurs lettres de créance ou de modifier en quoi que ce soit leur position. Il suit d'ailleurs de l'inviolabilité de cette position que son dépositaire, en allant au poste de sa résidence dans l'État belligérant ou en en revenant, ne peut pas être attaqué ni molesté par la partie belligérante adverse *, et que ses dépêches ne peuvent pas être arrêtées ni leur expédition retardée ou empêchée, n'importe qu'elles soient destinées au gouvernement de la légation ou aux autorités de la place. Il reste réservé à tout adversaire occupant^ de décréter quant au service postal des lois qui, sans intervenir dans l'échange des correspondances, le soumettent aux garanties qui sont jugées nécessaires aux opérations de la guerre. Les interruptions causées par le fait qu'une ligne de communication est coupée pour des motifs de tactique ou de stratégie, ne lèsent point le droit des neutres et ne justifient pas des réclamations de leur part, alors qu'elles ne sont que des conséquences des opérations et que le belligérant fait son possible pour respecter le libre passage des dépêches. Le possible n'est pas fait lorsque, par exemple, un belligérant assiégeant une capitale, intercepte les dépêches des légations qui y sont accréditées, ou bien — ce qui revient au même ■— ne les laisse passer qu'à l'état non cacheté*.

§ 160 — Légation neutre représentant un État belligérant

1. Une légation neutre peut se charger des intérêts de l'un des belligérants chez Tautre, si le gouvernement belligérant le désire et que les parties en sont d'accord.

2. Une gestion semblable ne confère aucun caractère ni droit neutres aux ressortissants et aux objets qui, relevant de la juridiction de l'État belligérant où ils se trouvent, sont placés sous la protection de la représentation neutre.

* Woolsey trouve (§ 173) qu'on tel procédé serait « désobligeant » (nnfriendiy). Il serait pire que cela, Il serait coupable.

' Nuances légères dans la doctrine, d*accord sur l'essentiel de ces points, cp. Bluntschll. § 796; F. de Martens, pp. 339-340; Ferguson, § 253; Flore, § 1585; Rivier, pp. 287-i88, 389-390.

54 Liv. m, Ch. m, Art. 1 — Droit de légation

1. Dans notre temps de solidarité matérielle entre les peuples, il ne serait plus possible de laisser une guerre interrompre tout trafic et contact quelconques entre les deux nations brouillées. Ce ne sont dans la règle que les rapports officiels qui sont décidément rompus, tandis qu'il reste nombre de relations privées entre les ressortissants de côté et d'autre, qui continuent malgré les hostilités entre les États, parce que leur interruption causerait des préjudices mutuels insupportables sans profiter au but de la guerre. Il est dans la nature des choses qu'au fur et à mesure des progrès de la culture, ces relations laissées intactes augmenteront en importance et en nombre. Les causes en sont les plus multiples : non seulement l'accroissement de l'échange international, l'eflfacement des contrariétés nationales, l'augmentation des liens d'aflfection entre les races, et la facilité toujours plus grande de la locomotion qui diminue les distances, mais encore le principe, qui se fait jour de plus en plus avec une conception plus nette même de la significalion des différends et des questions litigieuses, que la guerre n'est qu'un moyen extrême — à défaut de moyen plus civilisé — de répression entre les États, et dont par conséquent l'application et les effets doivent être limités aux forces armées publiques, en laissant en dehors du conflit les particuliers et leurs relations (cp. 1. 1, pp. 121-126).

Dans ces relations se rencontrent pendant chaque guerre une multitude d'affaires, dont les intéressés peuvent se trouver des deux côtés belligérants et qui exigent d'être traitées de la même manière qu'elles le furent avant la guerre et par les légations des deux pays devenus plus tard ennemis. Gomme ces légations sont rappelées lors de la rupture des relations officielles entre les États en conflit, et comme les dites affaires ne sauraient être négligées sans un détriment aussi inutile que considérable pour les deux nations et leurs citoyens, il est devenu d'usage entre les États qui se déclarent la guerre, de confier la représentation de leurs intérêts l'un chez l'autre, tant que dure l'état de troubles, à des puissances amies, par l'intermédiaire des légations de celles-ci accréditées auprès du gouvernement ennemi. Il est évident que ce ne sont que les intérêts et les affaires, non pas les États, qui sont ainsi représentés, puisque les États en tant que personnes internationales ne sont plus en rapports directs du moment qu'ils se font la guerre. Leurs ressortissants se trouvant dans le pays ennemi sont, des deux côtés,

§ 16() — Légation neutre représentant un Ktat belligérant 55

placés avec leur propriété sous la protection de missions officielles neutres qui y sont établies, de même que, souvent aussi, les archives des légations rappelées.

Aucun principe théorique n'empêche les neutres de se charger ainsi de la garde des intérêts mutuels des belligérants et de leurs affaires courantes réciproques ; et comme ici il ne saurait y avoir divergence de tendance, la doctrine est d'accord là-dessus *. Et pratiquement, les légations neutres sont propres à ce but, étant amies des deux parties opposées et en relations régulières avec elles. Les fonctions intermédiaires dont elles se chargent dans ce cas, ne sont au fond qu'une forme, d'entre plusieurs, du droit de médiation pacifique dont il a été parlé plus haut (t. I, p. 656), respectable quand elle n'est pas imposée par violence mais librement acceptée de part et d'autre. Sans doute, la validité du mandat dans l'espèce présuppose non seulement que le belligérant qui veut remettre ses affaires entre les mains de diplomates étrangers, en fasse la demande auprès du gouvernement de ceux-ci, mais encore que ce gouvernement y donne son consentement et que la partie alverse, chez laquelle la représentation par l'intermédiaire neutre doit avoir lieu, la reconnaisse expressément comme telle et laisse ses autorités entrer en relations avec le dit intermédiaire en sa qualité de représentant et remplaçant de la légation ennemie. Comme c'est à l'avantage des deux parties de ne point rendre impossible cet expédient pour sauver d'importants intérêts communs, un État belligérant refuse difficilement de reconnaître une légation neutre comme intermédiaire, fût-ce même de propositions officielles venant du gouvernement ennemi, et plus encore d'affaires qui ne concernent que ses sujets en tant que particuliers, à moins que la légation ou son gouvernement ne soient en rapports tendus avec ce même Étal belligérant ou qu'il y ait particulièrement lieu de craindre des abus de confiance. Or, des abus pareils sont d'autant plus rares, que les belligérants ne se serviraient guère de la même légation neutre quand il s'agirait des négociations de paix ou d'autres pourparlers poHtiques entre eux. A ces fins, des parlementaires sont ordinairement envoyés; tout au plus se sert-on des bons offices d'un gouvernement qui, à tel moment de rapprochement, y soit censé le

« V. Blunlschli. § 797; F. de Mariens. p. 200; Ferguson, § 23i; Fiore. § 1586; Rivler, p. 229.

5(» Liv. III, Ch. III, Arl. I — Droit de légation

plus propre. Le rôle de la légation représentative se réduit généralement à l'expédition d'affaires d'ordre privé et sans importancepolitique.

Chacun des belligérants choisit de préférence, pour représentant neutre auprès du gouvernement ennemi, la légation d'une puissance alliée ou étroitement amie, ou bien, dans des cas particulièrement délicats, celle d'un État qui, grâce à sa position indififérente et à l'absence de questions brûlantes dans ses relations extérieures, ne saurait inspirer aucune méfiance. Ainsi, durant la longue périodede rapports diplomatiques interrompus entre l'Autriche et le Royaume d'Italie se formant, qui précéda le traité de paix de 1866, les affaires italiennes en Autriche furent gérées par la légation de Suède et de Norvège à Vienne, et les affaires aulrichiennes en Italie d'abord par la légation de Prusse à Turin et à Florence, puis,, lorsque éclata la guerre entre la Prusse et l'Autriche, par la légation des Pays-Bas. Durant la guerre franco-allemande de 1870-1871, les^ Français en Allemagne étaient placés sous la protection des légations britanniques, et les Allemands en France sous celle des^ États-Unis d'Amérique. Lorsque la guerre éclata en 1898 entre l'Espagne et les États-Unis, les affaires américaines dans les possessions espagnoles furent confiées à la légation et aux consulats britanniques, tandis que les affaires espagnoles aux États-Unis furent confiées aux légations et consulats de la France et de l'Autriche- Hongrie.

2. Bien qu'une protection soit impliquée dans la direction des^ affaires des sujets d'États belligérants, menées dans ces cas par une légation neutre, ces sujets n'acquièrent par là aucune qualité de neutre, pas davantage que les objets des affaires elles-mêmes qui passent ainsi par l'office de la légation comme intermédiaire. Tant les sujets que les objets continuent à relever des États belligérants malgré la protection neutre, qui, règle générale, ne leur fait gagner dans le pays ennemi d'autres privilèges que ceux qui leur reviendraient tout de même : privilèges qui, tout en étant plus ou moins étendus suivant la générosité du gouvernement local, consistent principalement dans l'avantage négatif d'être toléré comme si aucune guerre n'avait lieu ou en conformité plus ou moins exacte des conditions régnant en temps de paix. La tutelle neutre est purement administrative, une gestion. Elle ne signifie qu'une

§ 161 — Protection de personnes et biens neutres chez les belligérants 57

garantie pour la sécurité et la garde des intérêts, un organe pour la communication et l'expédition des affaires courantes qui y sont relatives; elle ne signifie pas quelque avantage ajouté ou augmenté, ou quelque changement ou modification des rapports juridiques de la personne ou de la propriété ennemies, établis par le droit international. Et rÉlat neutre d'où ressortit la légation gérante, n'assume par cela pas d'obligations politiques. Il ne saurait, dans le cas où il plairait à l'État belligérant souverain des lieux de modifier ou de supprimer les libertés accordées aux ressortissants ennemis chez lui, ni se considérer comme lésé par le fait, ni protester contre, car il ne le concerne pas. L'application seule le concerne: c'est à la légation protectrice de voir que cette application n'amène aucune infraction au droit international, aux conventions en vigueur ou aux droits d'un tiers. D'autre part, la légation répond dans une certaine mesure de la conduite correcte des ressortissants ennemis placés sous sa protection, afin qu'ils n'abusent point de l'hospitalité chez l'adversaire de leur patrie, en y intriguant contre lui, en y croisant ses plans de guerre ou en y servant ceux de leur propre gouvernement contre lui. A cet effet, la légation usera en cas de besoin de son droit de surveillance, et dénoncera les coupables auprès de leur gouvernement pour répression. Du moment qu'elle a fait sous ce rapport ce qu'on peut raisonnablement en attendre, son gouvernement ne saurait être rendu responsable du tort commis par les protégés et non susceptible de quelque mesure coercitive préventive de la part des autorités neutres. Mais le gouvernement belligérant lésé peut priver les coupables tant de la protection que des faveurs de l'hospitalité dont ils se sont montrés indignes, les expulser et leur appliquer la loi pénale du pays.

ARTICLE II