CHAPITRE V

La nature spécifique, les caractéristiques et le domaine d'application du droit disciplinaire ont longtemps donné lieu à des interprétations divergentes. Selon le doyen Duguit, les législations modernes évoluaient « non seulement vers l’assimilation des deux répressions (pénale et disciplinaire) mais même vers la disparition complète de la répression disciplinaire ». Cependant l’évolution tend vers l’unité de doctrine. D’après le doyen Maurice Hauriou, « le droit disciplinaire est constitué par l'ensemble des actes juridiques et des règles juridiques émanant de l’autorité sociale instituée qui ont pour objet, soit d'imposer aux individus des mesures, soit de créer des situations opposables, soit de réprimer des écarts de conduite, le tout principalement dans l'intérêt de l’institution et sous la seule sanction de la force de coercition dont elle dispose ». Pour le doyen Nézard « la discipline est l’ensemble des règles qui régissent un: groupement social, qui assujettissent chacun de ses membres à des obligations spéciales distinctes des obligations politiques de tout citoyen, afin de maintenir la considération de ce corps et de lui assurer, dans l'intérêt social de sa fonction, la confiance publique. Les actes qui transgressent ces lois du groupe dans la société politique constituent des délits et, dans le groupement social, des fau-

tes disciplinaires. Il importe de bien distinguer en droit ces fautes, car elles peuvent résulter d’un même fait. En effet, l'acte commis par un membre d’un groupe ‘social dans l'exercice de ses fonctions peut léser à la fois l’intérêt public, des intérêts privés «et des intérêts corporatifs, et constituer ainsi, en même temps, un délit pénal, une faute civile et une faute disciplinaire. A ces trois intérêts correspondent trois sanctions juridiques diffétentes : la sanction pénale par l’action publique, la sanction civile par l’action civile et la sanction professionnelle par l’action disciplinaire. Le droit disciplinaire est l’ensemble des règles qui organisent la répression des fautes professionnelles ». M. le doyen Bonnard a développé l’idée selon laquelle le droit disciplinaire «est le droit pénal des corporations distinctes de l'Etat, qu'il y a donc une différence de fondement et d’étendue entre la répression disciplinaire et la répression pénale, que les fonctions publiques dans le droit moderne tendent à s'organiser en corporations, que le droit disciplinaire des fonctions publiques est le droit pénal des corporations fonctionnelles, ce qui explique, d’une part, pourquoi la peine ne peut jamais consister qu’en une atteinte à la situation corporative ou fonctionnelle de l’inculpé et d'autre part pourquoi les répressions pénale et disciplinaire sont et seront toujours distinctes, pourquoi le même individu pourra toujours pour le même fait être acquitté par la juridiction pénale, condamné par la juridiction disciplinaire. « La discipline, au sens juridique du mot, est l’ensemble des règles de conduite qui, au-dessus de celles que la loi morale dicte à tous, s’impose spécialement à ceux qui exercent une fonction ou une profession ou qui sont engagés dans une hiérarchie: devoirs professionnels, assujettissement très strict à tous les préceptes de loyauté, de délicatesse et d’honneur, dont l’observation assure la dignité et la considération nécessaire à chaque collectivité, Les membres de celle-ci

connaissent mieux que tous autres la nature particulière de ces obligations et, par suite, ils sont plus qualifiés Jour en assurer le respect, en appliquant des sanctions à leur méconnaissance » (Falcimaigne).

En définitive, le droit disciplinaire a pour but de formuler les devoirs particuliers à la profession, dégagés par la tradition d’une saine pratique, d’en punir la violation et de réprimer tout comportement de ses membres nuisible au prestige et à la. légitime considération de la: collectivité professionnelle. Il se présente comme un rameau détaché du droit pénal. Il s’en distingue 'essentiellement par sa spécialité et une subordination plus étroite à la morale, d’où découlent latitude d’incrimination plus grande, large pouvoir d'appréciation et une certaine indépendance, notamment dans le sens d’une sévérité plus stricte. Aux membres de la profession, compétents par différenciation fonctionnelle, doivent incomber la détermination des règles de déontologie et le jugement des infractions contre les devoirs professionnels. Pour atteindre ces buts, la loi doit investir le groupement obligatoire d’un pouvoir réglementaire interne et d’un pouvoir juridictionnel. La répression disciplinaire, pour être efficace, doit posséder une grande souplesse, afin de s’adapter aux manifestations très variées des manquements professionnels. Elle risquerait fort de perdre cette souplesse, ainsi que le sens des nuances délicates, si elle se heurtait à la précision d’une définition légale de chaque faute, Il en dérive deux conséquences. En premier lieu, un règlement de déontologie ne peut viser ni à la précision absolue ni à l’énumération exhaustive de toutes les infractions. En second lieu, les règles traditionnelles du droit pénal — pas de délit sans loi et interprétation restrictive des textes, au reste ébranlées par l’évolution récente — ne s'imposent pas en matière disciplinaire. La définition de l’infraction et la détermination de la peine ne se plient guère à la juridictionnalisation, et ne doi-

Fournier A

vent y tendre que dans la mesure et sous les réserves propres à leur nature et à leurs caractères. La jurisprudence est appelée à jouer un rôle de premier plan dans l’élaboration du droit disciplinaire. À tous autres égards, le droit disciplinaire doit, au contraire, être complètement juridictionnalisé : organes juridictionnels, instance (instruction préalable, débat contradictoire, liberté de la défense), procédure, afin de permettre de statuer « avec un minimum de formes et de délais et un maximum d'équité «et de discrétion. » Le législateur ne fournit, en fait, aucune délimitation du domaine de la faute susceptible de provoquer les poursuites disciplinaires. En revanche, les peines sont légalement définies et limitativement énumérées. La proposition de loi sénatoriale prenait des précautions contre une extension abusive de la censure disciplinaire. « En aucun cas, il (le conseil de l’Ordre) n’a à connaître des actes, des attitudes, des opinions politiques ou religieuses des membres de l'Ordre » (art. 47). L'art. 5 de la loi belge spécifie dans le même sens qu’« aucune sanction ne peut être fondée sur des motifs d'ordre religieux, philosophique, politique. Toute ingérence dans ces domaines est interdite ». L'expression très générale de « manquement aux devoirs dela charge » doit englober d’abord les infractions aux règles déontologiques proprement dites, dans l'exercice de la profession; ensuite, les fautes commises à l’occasion de la pratique médicale; enfin, dans la vie courante, publique ou même privée, les errements incompatibles avec la dignité d’un honnête homme et la légitime considération due à la profession. L’appréciation des faits concernant cette extension exigera, même en cas de condamnation par les tribunaux de droit commun, tact et mesure, Un élément indispensable en sera la publicité scandaleuse nuisible à la réputation du corps médical. Le silence de la loi permettrait-il à la censure de l'Ordre de sévir pour, des motifs philosophiques, reli-

gieux ou politiques ? On ne voit pas comment une sanction disciplinaire pourrait se fonder sur des motifs philosophiques ou religieux. La liberté de conscience est un principe général et sa libre expression ne prête guère à l’abus. Certains agissements politiques, en revanche, tels que provocation à des actes délictueux, participation à des tumultes, seraient susceptibles, en marge de la répression pénale, d'entraîner des peines disciplinaires, motivées non par les opinions, mais par leur traduction publique incorrecte. I] est en outre un principe fondamental, à savoir que la pratique médicale échappe au contrôle de l'Ordre qui doit être rigoureusement exclu du domaine scientifique "et thérapeutique. Par une décision d'annulation du 1° oct. 1941, le Conseil Supérieur a très exactement délimité le champ de la juridiction disciplinaire : « Considérant qu’en infligeant.. une peine disciplinaire sous prétexte d’une faute professionnelle ne concernant ni la morale, ni la discipline, mais uniquement la pratique médicale, le conseil départemental a outrepassé ses pouvoirs; qu'il ne lui appartient pas d’apprécier s’il y a eu une erreur soit dans le diagnostic d’une maladie, soit dans l'indication opératoire, soit dans l’appréciation de l’urgence de celle-ci. ».

Le recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat est prévu par l’article 41 $ 1°’ de la nouvelle loi organique sur le Conseil d'Etat du 18 déc. 1940. Il garde les caractères du régime de faveur institué par la loi du 24 maï 1872. Les délais ne sont pas modifiés. Il continue de n’avoir pas d’effet suspensif, sauf texte législatif exprès ou décision de la section du contentieux ou de lassemblée plénière (art. 44) très exceptionnels. Il en pourra résulter un grave dommage pour les médecins illégalement frappés de suspension ou de radiation. Ce recours est limité au contentieux de la légalité des actes juridiques. Comme tel, la décision ne peut comporter que la confirmation ou l’annulation, sans pouvoir de réforma-

tion ou de substitution quant à l’acte attaqué. Ses cas d'ouverture se ramènent aux illégalités organiques par incompétence (empiétement d’une autorité administrative sur les pouvoirs d’une autre autorité administrative); illégalités formelles (violation des formes par omission complète ou partielle de l’une des formalités substantielles auxquelles un acte administratif est assujetti par les lois et règlements) ; illégalités matérielles. Ces dernières seront sans doute les plus fréquentes en matière disciplinaire. Elles se distinguent en trois catégories selon qu’elles portent sur le motif, l’objet ou le but de l'acte. La première illégalité consiste dans le fait de l’inexistence matérielle ou légale des motifs invoqués. Cette règle de la nécessité du motif est une règle coutumière de droit imposée par la raison. Comme l'article 9 prescrit un refus d’inscription au tableau motivé «et que les décisions juridictionnelles sont motivées en forme de considérants, le Conseil d'Etat pourra sans difficulté exercer sa censure sur les motifs qu’il répugne à rechercher par enquête. La violation de la loi se rencontrera lorsque l’objet de l’acte, c’est-à-dire son effet juridique, sera contraire à une disposition de loi ou règlement. Il faut entendre règlement au sens large. La violation par le Conseil Supérieur d’une disposition de la réglementation interne édictée par ses soins ouvrirait le recours, car tous les règlements doivent être observés par l’autorité qui les a faits et ïls la lient tant qu'ils n’ont pas été modifiés. La dernière illégalité matérielle, qui porte le nom de détournement de pouvoir, consiste en ce que l'acte, régulier quant à ses autres éléments (compétence, formes, conformité aux lois) est fait dans un but autre que celui en vue duquel le pouvoir était établi Le pouvoir dccordé est détourné de son but, toujours imposé, explicitement ou implicitement, par les lois et règlements. En principe, comme pour les motifs, il faut que le véri-

table but soit en quelque sorte avoué par l’auteur de l’acte, qu’il soit visé dans l'acte lui-même ou qu’il se déduise rationnellement de cette pièce ou de quelque autre document du dossier. Cependant, il peut être procédé à une enquête administrative. La jurisprudence a fini par donner une grande extension à cette idée de détournement de pouvoir et l’a étendue à des cas nombreux et variés : le favoritisme, l'esprit de parti, l'esprit de vengeance. Nous remarquerons que seules les notions d’inexistence des motifs et de détournement de pouvoir pourront conduire le Conseil d'Etat au contrôle des faits ayant entraîné la décision des Conseils de lOrdre.

Le schéma légal ne permettait pas le fonctionnement de la juridiction de l'Ordre. Aussi le Conseil Supérieur a-t-il dû suppléer à la carence du législateur par son pouvoir de réglementation interne (art. 4). Cette initiative était imposée par les circonstances. Cependant l’organisation juridictionnelle met en jeu l'honneur et les droits des individus. Pour ces motifs, elle paraît requérir l'intervention de la loi. Même un décret portant règlement d'administration publique ne répond pas entièrement à ce dessein. Cependant, le législateur a adopté la solution du règlement d'administration publique par la loi du 31 déc. 1941 dans ses articles 1°" $ 1 modi- fiant l’art. 4 L. 7 oct. 1940, relatif au conseil supérieur, et 4, ajoutant à la même loi un art. 16 bis, relatif au règlement intérieur des conseils départementaux. Sans doute, le conseil supérieur ne pourra transformer à son gré les règles de procédure, mais l'intérêt sacré de la défense et une technique juridique correcte réclament néanmoins une loi d'organisation juridictionnelle et de procédure, laquelle, sauf quelques retouches, pourrait d’ailleurs se borner à donner l’investiture légale aux dispositions des règlements de l’Ordre. Il existe deux règlements; celui du Conseil Supérieur et celui des Conseïls départemen-

taux et leur numérotage n’est pas successif. Il en résulte des redites et surtout des facilités de confusion. Les. règlements distinguent entre les dispositions relatives aux affaires disciplinaires et celles relatives aux infractions aux lois sociales.

De la juridiction disciplinaire du Conseil Départemental. —— I] se réunit en Conseil disciplinaire chaque fois qu'il en est besoin, sur convocation du Président (art. 26). Il est saisi (art. 27), par l’intermédiaire de son président : à la requête de l’un de ses membres en Comité secret; sur injonction du Ministre, Secrétaire d'Etat à l'Intérieur, le Conseil Supérieur entendu. A ces deux premiers modes, légaux, le règlement en ajoute un troisième : sur la plainte des organismes prévus par les lois sociales. L’admission de ce procédé est superflue, car, en pratique, la plupart des plaintes seront adressées au Président et ce sera précisément le cas de celles des « organismes prévus par les lois sociales ». Le Conseil départemental a compétence pour juger les praticiens inscrits à son tableau, en quelque lieu que les infractions aient été commises. La compétence est donc personnelle, et non territoriale. Cette solution est la plus rationnelle. Ellé écarte les difficultés qu’auraient fait naître des infractions liées entre elles mais commises dans différents départeménts. Les infractions visées sont : 1° Les manquements aux règles, aux usages. et à la morale professionnels, à la discipline de l'Ordre, aux prescriptions du Conseil supérieur et du Conseil départemental, aux dispositions du Code de Déontologie. On remarquera que cette énumération dépasse les dispositions positives du seul Code de déontologie; 2° Conflits et difficultés d’ordre professionnel entre médecins. Dans ces cas le Conseil compétent sera celui du médecin défendeur lorsque les parties n’appartiennent pas au même tableau départemental; 3° Infractions aux lois sociales. En outre, le

médecin condamné par une juridiction pénale peut être déféré au Conseil de l'Ordre à l’occasion des faits ayant entrainé cette condamnation. Le Conseil aura alors à les apprécier au point de vue disciplinaire. L'action disciplinaire du Conseil sera suspendue à l'égard d’un médecin objet de poursuites pénales, jusqu’à ce qu'il ait été statué définitivement par la juridiction répréssive (art. 28). En matière pénale, il faut distinguer entre les crimes et délits d'ordre général et les infractions professionnelles. Dans le premier cas, si un médecin est accusé de meurtre, du crime de faux, par exemiple, il n’est guère vraisemblable que le parquet ne soit pas saisi avant le Conseil de l'Ordre. Le cas échéant, ce dernier devrait se récuser pour incompétence. S'il s’agit, au contraire, d’une infraction professionnelle (avortement, prescription illicite de stupéfiants, escroquerie aux accidents du travail...) le conseil engagera l’action disciplinaire et la poursuivra jusqu’à décision, sans désemparer, si le ministère public n’agit pas, hypothèse plausible, car le conseil pourra connaître d’affaires de ce genre que le ministère public ignorera. Mais lorsque l’action publique sera déclenchée, il ne pourra y avoir lieu à deux poursuites parallèles. L'exercice de lPaction civile dirigée séparément devant le tribunal civil est suspendue tant qu’il n’a pas été statué définitivement sur l’action publique, ce qu’exprime l’adage « le criminel tient le civil en état », règle d’ordre public, jouant d’office, non susceptible d’être écartée. La prééminence appartient à la juridiction répressive. Le ministère public, dans la poursuite d’une infraction, agit au nom de l'intérêt général. Il possède les moyens les iplus étendus et les plus adéquats pour parvenir à la manifestation de la vérité. Or, l’action disciplinaire dérive de Paction pénale par sa limitation à un groupe fonctionnel spécialisé. Elle occupe un domaine restreint et un rang moins élevé dans la hiérarchie juridique. F est donc nor-

mal que l’action pénale la tienne « en état ». Pour ces mêmes motifs, « ce qui a été jugé au criminel] doit être tenu pour constant » et la chose jugée au criminel a une autorité absolue dans les limites des questions « nécessairement et réellement tranchées ». Lors donc qu’après décision définitive de la juridiction répressive l’affaire viendra devant le Conseil de l'Ordre, il sera tenu d'adopter la sentence des juges répressifs sur la £ulpabilité. Par contre, en vertu de son pouvoir autonome, il aura sa liberté d'appréciation quant aux peines disciplinaires et aux questions non tranchées. Ainsi, il ne pourra pas sévir pour avortement contre un médecin relaxé de cette inculpation, mais il pourra prendre des sanctions contre une faute professionnelle (imprudence, violation des règles de l'avortement thérapeutique...). Il pourra radier du tableau un médecin simplement suspendu par les juges de droit commun.

Dès que le Conseil est saisi, le Président désigne parmi ses membres un rapporteur chargé de l’instruction, qui transmet ensuite le dossier au conseil pour jugement. Toute plainte doit être instruite et faire l’objet d’un ju- gement, qui « peut être un jugement de non lieu, de rejet pour incompétence, de condamnation ou d’acquittement » (art. 29).

Les articles suivants organisent avec une louable minutie la procédure devant le Conseil disciplinaire. Ils s’inspirent étroitement des règles naguère suivies devant les Conseils de Famille syndicaux. Le principe du secret des juridictions disciplinaires et les droits de la défense (communication du dossier, assistance d’un conseil, défenseur parlant en dernier) sont respectés.

La convocation à l’audience est adresséé au médecin poursuivi par lettre recommandée avec accusé de réception, quinze jours au moins à l’avance. Cette convocation indique au médecin le délai pendant lequel il pourra, lui ou son défenseur, prendre connaissance du dos-

sier au secrétariat de l'Ordre, sans déplacement des pièces. Le dossier ne sera mis à la disposition du défenseur que lorsque le médecin laura désigné au Président. Ce défenseur devra toujours être soit un avocat inscrit au barreau, soit un médecin inscrit au tableau général de l'Ordre (art. 30). A l’audience, le Secrétaire général, secrétaire d'office du Conseil de discipline, tient des notes succinctes des débâts que dirige le Président, ou le viceprésident délégué par lui, assisté d’un conseiller juridique, qui a voix consultative. La présence du conseiller juridique (Bâtonnier de l'Ordre des avocats ou son délégué « par acte exprès », L. 7 oct. 1940, art. 6) que d’aucuns auraient voulu écarter, tout comme l'avocat défenseur et pour le même motif, à savoir le secret des débats en matière disciplinaire, est en réalité une heureuse disposition. Le secret des débäts n’a rien à perdre, puisque les avocats sont soumis à un secret professionnel très strict, et la bonne administration de la justice a tout a gagner par la présence de juristes.

Le médecin doit comparaître en personne, assisté s’il. le désire d’un défènseur (confrère inscrit au Tableau général de l'Ordre, ou avocat inscrit au barreau). L’audience n’est pas publique, règle fondamentale en matière disciplinaire. La marche des débâts comprend : 1° L’interrogatoire d'identité; 2° La lecture de son rapport par le rapporteur; 3° L’interrogatoire par le président sur le fond de l'affaire; 4° Les questions des membres du Conseil posées avec l’autorisation du Président. 5° La défense, qui a toujours la parole en dernier; 6° La délibération secrète, hors la présence du médecin et de son défenseur. « La décision est prise à la majorité des voix et les votes sont recueillis en commençant par le membre du Conseil le plus jeune. En cas de partage de voix, le prévenu doit bénéficier du doute, et, en conséquence, de la solution la plus favorable » (art. 31). La décision doit être motivée: Cette décision motivée n’est

expressément prévue par la loi que pour le refus d’inscription au tableau (art. 9) mais elle s'impose pour toute décision soumise à l’appel. Le quorum nécessaire à la validité des décisions est de trois membres. S’il ne pouvait être atteint, des juges seraient choisis par le Conseil supérieur dans les départements voisins (art. 32). Cette disposition est nettement insuffisante. L’effectif du Conseil varie de cinq à quinze membres. Si le chiffre trois correspond à la majorité absolue d’un Conseil de cinq membres, il tombe à une minorité dérisoire dans les Conseils importants, qui, vu le nombre de leurs ressortissants, auront en principe à juger le plus grand nombre d’affaires. Sans doute, les Instructions pour le fonctionnement du Conseil de discipline décident que tous les membres du Conseil ont l'obligation de juger, à moins de récusation (et d’empêchement indépendant de leur volonté, maladie, etc.). Néanmoins, le règlement aurait dû fixer le quorum à la majorité absolue des sièges du Conseil et prévoir la désignation éventuelle de membres d’autres Conseils départementaux pour l’atteindre dans tous les cas. D’autre part, ce quorum de trois permettra à deux juges seulement de suspendre ou même de radier un confrère Cette situation soulève un problème très grave qui sera étudié à propos des pénalités.

Les membres du Conseil de discipline peuvent être récusés pour les motifs énumérés à l’art. 398 Proc. Civ. Seront récusés d'office : « les membres du Conseil qui ont entre eux ou avec le médecin cité une parenté jusqu’au quatrième degré; les membres du Conseil qui ont des intérêts professionnels communs entre eux ou avec le médecin cité; un membre du Conseil auteur de la plainte ou visé par elle ». Un de ces cas de récusation d'office est obscur. Que faut-il entendre par « intérêts professionnels communs ? » Les Instructions s’appuient sur « les cas précisés par le règlement », ce qui revient à: supposer résolue la question à résoudre.

Le jugement rédigé par le secrétaire général, et qui doit mentionner les noms des membres présents, peut n'être rendu que dans une séance ultérieure qui se tiendrait au plus tard un mois après l’audience (art. 33). Il est inscrit sur un registre spécial et signé du Président ou du vice-président qui a siégé et du Secrétaire général (art. 35). Il est notifié par le Président au médecin dans la quinzaine du prononcé, par lettre recommandée avec accusé de réception (art. 34). « Il est également dans le même délai porté à la connaissance du Président du Conseil supérieur » (même article complété par révision).

Si le médecin poursuivi fait défaut sans motif considéré comme valable par le Conseil, l'affaire est jugée sur pièces, le rapporteur entendu. Une affaire peut être renvoyée, d'office ou sur demande, si cette remise est jugée opportune (art. 36). La décision par défaut est notifiée par lettre recommandée du Président avec accusé de réception, dans la quinzaine du prononcé. L’opposition est recevable dans les mêmes formes et le méme délai de quinzaïne après notification (art. 37). Le règlement ne stipule pas que l'opposition n’est pas recevable centre une seconde décision par défaut. Mais la règle « opposition sur opposition ne vaut » a une portée générale. |

Tout jugement peut être frappé d’appel devant le Conseil supérieur de l'Ordre (art. 14 L. 7 oct. 1940; art. 40 Règl.) par lettre recommandée avec accusé de réception, adressée au Président du Conseil supérieur de lOrdre et au Président du Conseil départemental, dans les trente jours, soit de la notification, s’il s’agit d'une déeision contradictoire, ou rendue sur opposition, soit de l'expiration du délai d'opposition, si le jugement a été rendu par défaut. Cette lettre doit énoncer les griefs contre la sentence rendue et les moyens produits en vue de sa réformation. Toutes pièces utiles doivent y être jointes en original, ou en copies certifiées conformes.

L’appel a un effet suspensif et dévolutif. Le dossier est transmis sans retard au Président du Conseil Supérieur. La peine prononcée par le Conseil départemental est exécutoire immédiatement après expiration du délai d'appel, sauf disposition contraire de la part du Conseil (art. 41).

En matière d'infraction aux lois sociales, la procédure comporte quelques dispositions spéciales. Elles se groupent autour de l’avis préalable du contrôle technique et de l'intervention de l’organisme social intéressé à l’instance, par dérogation au principe du droit disciplinaire qui écarte le plaignant des débats. La plainte est transmise par le Président au service du contrôle technique. Si le contrôle technique estime que les faits reprochés ne nécessitent ni enquête, ni sanction, il en donne avis motivé au président et à l'organisme intéressé. Si la plainte apparaît sérieuse, le contrôle technique procède à son instruction. Il la communique au médecin; il l’interroge, ainsi que tous sachant et procède aux démarches et investigations nécessaires (art. 44). S’il estime que les faits doivent recevoir une sanction, il transmet le dossier avec avis motivé au Président. Celui-ci en saisit le Conseil qui décide de la nécessité de la poursuite. L’organisme social intéressé est avisé de la décision du ‘Conseil (art. 45). La procédure est ensuite la même qu’en matière disciplinaire, sauf sur quatre points. 1° L’organisme plaignant est convoqué à l’audience. Il peut faire présenter ses observations, soit par un mémoire déposé dix jours avant l’audience au secrétariat du Conseil, soit à l’audience, par un mandataire médecin inscrit au tableau général de l'Ordre, ou par un avocat régulièrement inscrit au barreau. Le dépôt du mémoire n'exclut pas l’intervention orale (art. 46). 2° L’accusation est soutenue par un délégué du contrôle technique, qui présente ses observations après l'organisme social intéressé et avant le médecin poursuivi (art. 47). 3° La notifica-

tion par lettre recommandée du président du Conseil départemental avec accusé de réception, dans la quinzaine du prononcé, est adressée non seulement au médecin poursuivi mais aussi à l’organisme social partie à Paffaire (art. 48). 4° L'appel est ouvert à l'organisme social intéressé, qui doit le notifier au médecin adversaire, et réciproquement (art. 49). En résumé, dans les affaires d’infractions aux lois sociales, le contrôle technique joue le rôle du ministère public et l’organisme social celui de la partie civile (moins la réparation par dommages et intérêts) devant les juridictions pénales. D’après l’article 50 « dans les cas où la loi invoquée prévoirait une procédure et des peines différentes ou autres que celles déterminées au présent règlement, il devra être procédé et jugé conformément aux dites lois ». En effet, toutes’ les lois sociales (assurances sociales, accidents du travail, assistance médicale gratuite et pensions militaires) possèdent un système propre de contrôle des soins médicaux. Pour les accidents du travail, l'Ordre peut revendiquer le contrôle des soins, attribué aux Conseils de famille et au groupement national des syndicats par l'art. 4 $ 2 L. 9 avril 1898, modifiée par L. 1°" juil. 1938. Pour les assurances sociales, le contrôle technique est prévu par l’art. 8 D. 28 oct. 1935 et réalisé par les anciennes conventions syndicat-caisse visées notamment par D. 11 juillet 1939, portant règlement général d’administration publique. Dans ces deux premiers cas, il serait facile d'appliquer le règlement de l'Ordre, si les lois ne prévoyaient par une Commission supérieure de contrôle (sur appel et, en matière d'assurances sociales, premier et dernier ressort pour les litiges non soumis, en l’absence de convention, aux groupements professionnels nationaux de praticiens), disposition légale susceptible de conduire à des conflits insolubles entre cette Commission et le Conseil supérieur de lOrdre. En ce qui concerne l’assistance médicale gratuite et les soins aux pen-

sionnés de guerre (Commission tripartite départementale et Commission supérieure de surveillance et contrôle; art. 25 et s. D. 25 oct. 1922, modifié par D. 12 déc. 1935) la question est encore plus délicate, puisque ce sont les Administrations qui exercent ‘elles-mêmes le contrôle médical. Aussi, tant qu’une réforme législative n'aura pas confié le contrôle des soins à l'Ordre, le règlement relatif aux lois sociales restera à l’état de projet. Par contre, sous le régime en vigueur, s’appliquera l’art. 51 qui décide que « tout médecin condamné pour infraction aux lois sociales peut être traduit pour les mêmes faits devant le Conseil de l'Ordre siégeant en Conseil disciplinaire, dans le cas où les faits reprochés constitueraient une des fautes énoncées à l’article 28 » (relatif à la compétence disciplinaire).

De la juridiction disciplinaire du Conseil supérieur. — Elle est identique, dans ses formes et délais de procédure, à celle du Conseil départemental, à deux exceptions près : 1° L’art. 21 décide que la décision motivée doit « répondre aux moyens présentés dans la lettre d’appel. Elle n’est valablement rendue que si huit membres du Conseil au moins sont présents à l'audience. Toutefois, en raison de l’état de guerre, et tant que subsisteront les zones libre et occupée, le Conseil peut siéger soit en zone libre, soit en zone occupée; cinq membres (six primitivement) doivent être présents à l'audience en zone occupée, et trois en zone libre, pour que les décisions soient valables. » La règle du fonctionnement normal fixant le quorum à huit juges, soit les deux tiers des membres du Conseil, est satisfaisante. Même à titre exceptionnel, le chiffre de trois pour la zone libre est beaucoup trop faible (deux membres, soit le sixième de l'effectif du Conseil aptes à prononcer les condamnations les plus graves en appel !). Le quorum devrait être porté à six juges dans les deux zones par

adjonction éventuelle de Présidents de conseils départementaux de la même zone, soit par tirage au sort, soit par désignation des plus àgés, celui du conseil ayant pris la décision dont appel étant naturellement exclu. 2° L’opposition n’est pas ouverte devant le Conseil Supérieur. Une différence doit être signalée au sujet de l’appel, entre les affaires disciplinaires et les affaires d’infractions aux lois sociales. Dans le second cas, l’appel étant ouvert à l’organisme social intéressé comme au médecin, il en peut résulter une aggravation de peine pour ce dernier. Dans le premier cas, au contraire, l'appel n’appartient qu’au condamné. Il ne peut donc que lui profiter, sans lui nuire, et, à l’appui de sa décision, la juridiction du second degré ne pourrait soulever d'office des griefs nouveaux contre lui, à l’exception de griefs d’ordre public.

Enfin, conformément à la loi (art. 14) l’art. 27 déclare que les décisions du Conseil supérieur peuvent être déférées au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir, dans les formes et délais prévus par Les lois, règlements et usages administratifs. |

Des peines disciplinaires. — La proposition adoptée :

par le Congrès Médical de 1845 prévoyait « cinq ordres de peines disciplinaires : 1° l’admonition; 2° la réprimande; 3° la censure; 4° la radiation temporaire du tableau du éôllège; 5° la radiation absolue qui sera également déterminée par les peines afflictives et infâmantes pour les délits autres que les délits politiques ». Très nuancée, la proposition de loi adoptée par le Sénat Île 14 fév. 1935 distinguait : « L’avertissement; la réprimande; l'interdiction temporaire ou permanente d’exercer une, plusieurs ou la totalité des fonctions médicales conférées ou rétribuées par l'Etat, les départements, les communes, les établissements publics, les établissements reconnus d'utilité publique, ou des fonctions médicales ac-

complies en application des lois sociales; l'interdiction temporaire d'exercer la médecine, cette interdiction temporaire ne pouvant excéder une année; la radiation du tableau de l'Ordre » (art. 43). Dans la loi belge du 25 juil. 1938 (art. 13) les sanctions dont dispose le Conseil de l'Ordre sont : « l’avertissement, la censure, la réprimande, la suspension du droit d'exercer l’art de guérir pendant un terme qui ne peut excéder deux années et l'interdiction définitive de pratiquer l’art de guérir en Belgique. » Pour les avocats, le décret organique du 20 . juin 1920 prévoyait « l’avertissement, la réprimande, l'interdiction temporaire, laquelle ne peut excéder une année; la radiation du tableau des avocats ou de la liste du stage » (art. 32). La durée de l'interdiction temporaire est portée à un maximum de trois années par l’art. 32 L. 26 juin 1941. Les peines disciplinaires de l'Ordre des architectes sont celles de l'Ordre des médecins (L. 31 déc. 1940, article 16). La plupart des textes comportent en outre des déchéances d’électorat et d’éligibilité aux Conseils, que ne manqueront certainement pas d'établir les règlements d’administration publique prévus par l’art. 18 L. 7 oct. 1940. Cet exposé montre l’uniformité d'ensemble de l'échelle des sanctions disciplinaires. Pour les médecins, elles se divisent en peines morales (blâme et avertissement) et peines privatives de l'exercice de la profession (suspension et radiation). Ces pénalités sont légales (art. 13) et leur énumération est limitative. L'Ordre ne saurait en instituer d’autres (par exemple, amende) ou les modifier (par exemple, suspension ou radiation partielles, selon les modalités de l’art. 43 propos. sénat. 14 fév. 1935). L’amende était considérée avec faveur par les médecins. Ses avantages sont incontestables : caractère punitif très net, divisibilité extrême permettant une individualisation très poussée et 1a possibilité de coïncidence étroite avec la gravité de l’infraction *t la situation patrimoniale présumée, sinon réelle, du délinquant. Mais l’autorité disciplinaire « ne peut prononcer une peine qui serait une atteinte à la liberté

personnelle ou à la propriété de l’agent. D’après le droit moderne, particulièrement le droit français, la liberté et la propriété de tout individu sont placées sous la sauvegarde de l'autorité judiciaire. Les peines disciplinaires consistent essentiellement en des décisions relatives à l'exercice de la fonction elle-même » (Duguit). En vertu de ces principes juridiques, une amende légère — atteinte à la propriété — ne peut être infligée par la juridiction disciplinaire, apte à prononcer la radiation — aux conséquences pécuniaires très graves — parce que la radiation est relative à l'exercice de la fonction. Les suspensions ou radiations partielles, prévues par le texte sénatorial, offraient lavantage de permettre une adaptation étroite de la pénalité à la nature de l'infraction. En fait, l’art. 1° D. 9 juin 1934, dit de « réversibilité des sanctions » qui dispose que « les médecins. dont les services sont utilisés à un titre quelconque par deux ou plusieurs administrations publiques cesseront d'office d'exercer leurs fonctions s’il sont l’objet d’un licenciement, d’une suspension ou d’une exclusion par lune d’entre elles pour un motif d'ordre pénal ou disciplinaire », tendrait à rendre inutile en pratique cette faculté. Mais la légalité de ce décret paraît suspecte, car il est douteux qu’un texte réglementaire puisse priver les praticiens des garanties accordées par les textes spéciaux concernant les diverses administrations. Cette sanction très souple de la suspension ou de la radiation partielles mériterait d’être introduite dans l’échelle des peines par une loi complémentaire.

Le blâme en chambre du conseil est inscrit au procèsverbal de la séance et ne « doit jamais être divulgué » (art. 39). Le règlement intérieur prescrit l'inscription de l'avertissement, de la suspension et de l'interdiction définitive sur le registre des décisions disciplinaires. Il ne précise pas sous quelle forme, mais les Instructions pour le fonctionnement du Conseil de discipline stipulent que

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« le registre des délibérations doit toujours rester secret, et que le jugement seul peut être communiqué. Les conseils de discipline auront donc à tenir deux registres, l’un pour les délibérations et l’autre pour les décisions ». En matière disciplinaire, les décisions ne doivent être connues dans leurs considérants de personne, en dehors du médecin poursuivi, du conseil supérieur, juridiction du second degré et du conseil d'Etat, juge de la légalité. En maïiière d’infractions aux lois sociales, il faudra reconnaître ce droit de communication à l'organisme plaignant, parce qu’il sera partie à l'instance.

Pour l'avertissement public, le règlement. admet la communication du registre des décisions disciplinaires « pour un cas précis, aux médecins inscrits au tableau général de l’ordre national, et aux personnes ou organismes qui, sur demande motivée, y seront autorisées par le bureau (Conseil Supérieur), par trois membres du Conseil, dont le président ou son délégué (Conseil départemental). Cette commnication ne sera faite qu’en présence d’un représentant du conseil ». Ces dispositions, disent les Instructions, visent à organiser une publicité réelle, comme le prescrit la loi, mais cependant « assez réduite, car il ne s’agit que d’une peine relativement légère ». Dans la loi instituant l’Ordre des Architectes du 31 déc. 1940 (art. 16) « l’avertissement public avec inscription au dossier personnel » est devenu « avertissement avec inscription au dossier ». Cette rédaction postérieure, dans une échelle de peines identique, a la valeur d’une retouche. On souhaiterait une correction légale étendant aux médecins la suppression d’une publicité que le règlement de l'Ordre s’efforce de restreindre. Les peines de suspension et d’interdiction définitive doivent s’accompagner d’une publicité indispensable pour en assurer l’exécution. La loi instituant l'Ordre des Architectes prescrit (art. 16) que « les décisions portant suspension ou radiation du tableau sont publiées dans

un journal d'annonces légales de la circonscription à laquelle appartient l'intéressé. » Pour l'Ordre des médecins, en l’absence de disposition légale, le règlement décide qu’elles sont notifiées à toutes autorités judiciaires et administratives mentionnées dans la décision, ainsi qu’à tous les Conseils départementaux, dans la quinzaine du prononcé, par lettre recommandée du président avec accusé de réception. Une note précise que l'autorité judiciaire est représentée par le parquet et l'autorité administrative par le préfet, le directeur régional de la Famille et de la Santé. Une revision a supprimé la notification aux autorités civiles, prévue par le texte initial.

Le droit reconnu à la juridiction disciplinaire de prononcer la suspension, et à plus forte raison l'interdiction de l'exercice de la médecine, a soulevé naguère de vives polémiques. De bons esprits s’effrayèrent et témoignèrent de leurs inquiétudes et de leur hostilité, tel le D" P. Boudin : « Ses membres (du Conseil) peuvent prononcer un simple avertissement; ils peuvent aussi condamner un médecin à la misère pour tout jamais, en le privant de son gagne-pain... [l sera condamné à mourir de faim, à devenir ciochard, le docteur en médecine indigne, interdit; à partir d’un certain âge, le médecin est incapable de faire autre chose que de la médecine : son diplôme ne lui sert qu’à soïgner des malades et ne lui ouvre aucun autre débouché... L’arbitraire permet l’assouvissement des petites vengeances locales. Ne peut-on denc pas craindre, quels que soient le scrupule et lhonnêteté des membres d’un Conseil de l'Ordre départemental, que ceux-ci ne se laissent aller à une sévérité par trop excessive, surtout en présence de confrères récidivistes et indisciplinés ? » Obéissant aux mêmes appréhensions, d’aucuns eussent souhaitéla division des fautes déontologiques en légères, graves et très graves, classement parallèle à celui des infractions pénales en contraventions, délits et crimes. Outre la difficulté de ce

classement a priori, la gravité des fautes déontologiques est trop fonction des circonstances de fait, d’éléments moraux et de la personnalité du délinquant, pour s’adapter à des cadres rigides. Par contre, il est incontestable que l'extrême sévérité de la radiation du tableau exige les garanties les plus sérieuses. La procédure juridictionnalisée que nous venons d’analyser est-elle suffisante ou devrait-elle être complétée par des précautions supplémentaires ? Nous inclinons à réclamer soit des garanties spéciales à la radiation dans l’organisation disciplinaire actuelle, soit un changement de structure de cette onganisation même, À

Dans le premier cas, nous subordonnerions la radiation aux conditions suivantes : 1° Majorité spéciale des deux tiers des sièges du Conseil (et non seulement des deux tiers des membres présents, comme dans la loi belge, art. 15), en première instance comme en appel. 2° Condamnation antérieure définitive à une suspension de trois mois au moins, sauf si la radiation est consécutive à une condamnation définitive par la juridiction répressive pour crimes ou délits prévus par l’art. 25 L. 30 nov. 1892. Majorité importante, avertissement sérieux préalable ou sanction grave par une juridiction pénale, donc indépendante de l'Ordre, nous semblent des précautions légitimes, mais suffisantes pour apaiser scru- .pules et appréhensions. Les règlements d'administration publique prévus par la loi du 31 déc. 1941 pourraient réaliser cette modification. Le second mode de réforme découle de la critique de la structure légale de l’organisation disciplinaire, Comme l’organisation administrative, elle est moulée, en première instance, sur le département. Or, trop de conseils ont un effectif restreint, trop de litiges risquent d’être obscurcis par des rivalités professionnelles, des mesquineries de voisinage, « des querelles de clochers », ou des camaraderies, dont il est ardu de s'évader pour juger avec une impartiale séré-.

nité. Sur le plan départemental, certaines décisions pourront être troublées par ces facteurs, beaucoup seront soupçonnées de partialité. Dans la proposition sénatoriale du 14 fév. 1935 (art. 43) le conseil de l’ordre départemental n’avait pas le pouvoir de juridiction. Il introduisait l'instance et saisissait aux fins de jugement le conseil de discipline de l’Ordre, juridiction de première instance, formé par la réunion des délégués (dont le président) de deux ou trois conseils départementaux du même ressort de Cour d'Appel. Cette disposition mériterait d’être introduite dans la législation, car il est évident qu’elle dépasse les limites d’un règlement. Le cadre serait celui de la future province (comme en Belgique, L. 25 juil. 1938, art. 3) ou de la région sanitaire, déjà créée (L. 15 oct. 1940) et d’ailleurs vraisemblablement appelée à coïncider d’une façon plus ou moins rigoureuse avec la province. Dans le cadre provincial ou régional, les influences locales tyranniques seraient diluées et l’inconvénient des quorums squelettiques disparaîtrait. Chaque département déléguerait son président (ou vice-président en cas d’empêchement) et des conseillers en nombre inversement proportionnel à celui des départements compris dans la circonscription. Le Conseil serait présidé par le plus ancien, ou à égalité d’ancienneté, par le plus âgé des présidents des conseils départementaux auxquels n’appartiendrait pas l’inculpé. Le Conseil départemental du médecin prévenu exercerait la fonction d'instruction et déciderait de l’opportunité d'introduire l'instance. Sans préjuger de la solution définitive, les raisons très fortes que nous venons d’exposer militent en faveur d’une réforme de la juridiction de première instance dont la charge est trop lourde sur le plan départemental.

Le conseil supérieur a terminé les deux règlements intérieurs (art. 33. Conseil Supérieur; art. 52, Conseil départemental)en les déclarant provisoires et appelés à re-

vision et modifications après la parution du règlement d'administration publique prévu par l'art. 18 L. 7 oct.

La radiation du tableau entraînant interdiction d’exercer est une peine d’une extrême sévérité. Le malheureux qui l’a encourue peut racheter sa faute par sa conduite ultérieure et se montrer digne de clémence. Le règlement l’a prévu. L'art. 26 Règlement Conseil Supérieur (reproduit par l’art. 42, Règlement conseil départemental) décide que « l'interdiction d'exercer la médecine peut exceptionnellement être revisée d'office, ou à la demande de l'intéressé, par le Conseil supérieur de POrdre, notamment pour actes de dévouement ou services éminents rendus à la patrie ou à la science ». Le relèvement de l'incapacité est donc considéré comme tout à fait exceptionnel, et les conditions auxquelles il est subordonné ne se rencontreront guère dans la pratique (abnégation au cours d’une épidémie, découverte d’un vaccin, d’un sérum, etc.). Par contre, aucun délai n’est prévu. L’art. 48 de la proposition sénatoriale n’envisageait pas des causes aussi extraordinaires, mais exigeait un délai d’épreuve de trois ans avant la requête, renouvelable dans le même délai, après rejet. Le même article prenait en considération un autre aspect de la radiation : « Dans le cas où la radiation du tableau serait la conséquence d’une condamnation prononcée par une juridiction répressive en exécution de l’article 25 de la présente loi (30 nov. 1892), la demande en relèvement ne sera recevable qu’autant que la condamnation pénale aura été effacée par une loi d’amnistie, un arrêt de revision, ou en vertu de la loi du 26 mars 1891: aucune condition de délai ne sera, en ce cas, exigée pour l’introduction de la première demande en relèvement. Mais, si cette demande est rejetée au fond, les recours subséquents seront subordonnés au délai de trois ans ». Le silence du Règlement est une lacune. La modification de

la situation du délinquant à l'égard de la répression pénale oblige la juridiction disciplinaire à statwer de nouveau, mais elle reste maîtresse de sa décision, dans Ja mesure où les faits délictueux restent constants, en matière d’amnistie, par exemple. Seule la revision proclame l'innocence du condamné, et entraîne la disparition de toutes les conséquences de la culpabilité, dont la radiation. Dans ce cas, le Conseil disciplinaire devrait relever le médecin de son incapacité, sans pouvoir d’appréciation.

La loi du 7 oct. 1940 est muette sur le sursis. Il est inutile pour le blâme, qui ne doit jamais être divulgué. Pour l'avertissement, on pourrait admettre le sursis à la publicité — à défaut de l'interdiction légale désirable — et la disparition du dossier à l’expiration des cinq années du délai d’épreuve. La radiation du tableau, mesure radicale d'élimination, ne paraît pas susceptible d’en bénéficier, en raison de la gravité de la. faute qu’elle suppose. On ne saurait oublier que la loi du 26 mars 1891 ne s'applique pas aux peines plus rigoureuses que l'emprisonnement correctionnel. La suspension temporaire serait le véritable domaine du sursis. A l’égard d’un délinquant primaire, la juridiction disciplinaire pourrait prendre une décision sévère, douée d’un pouvoir d’intimidation considérable, sans risquer de compromettre le relèvement du coupable par les conséquences, parfois irrémédiables, de l'interruption de la profession (scandale, dispersion de clientèle...). Aussi, selon le vœu de nombreux auteurs, souhaiterions-nous l’introduction du sursis, dans les termes de la loi du 26 mars 1891, quant à la publicité (regrettable) et l’inscription au dossier de l’avertissement; surtout quant à l’exécution de la suspension; le blâme en étant exclu par sa nature et la radiation par sa gravité.

La loi du 7 oct. 1940 n’avait prévu aucun procédé de contrainte à l'exécution des peines privatives d'exercice

de la médecine. En vain les auteurs s’ingéniaient à pallier le caractère platonique des sanctions disciplinaires. Une sanction pénale était nécessaire, et puisque la suspension ou l'interdiction définitive privent le médecin d’une condition légale d’exercice de sa profession, cette sanction devait être celle de exercice illégal. Comme Îles juridictions répressives sont liées restrictivement par les textes positifs, uné modification de la législation relative à l’exercice illégal de la médecine était indispensable. Elle a été réalisée par la loi du 26 mai 1941, modifiant L.L. 30 nov. 1892 et 26 juil. 1935 sur l’exercice de la médecine et de l’art dentaire. L'art. 26 applique les peines de l'exercice illégal aux médecins qui continuent à exercer leur profession malgré suspension temporaire ou incapacité absolue prononcées par la juridiction répressive, accessoirement à la peine principale, ou par la juridiction disciplinaire, dans les conditions spécifiées par Part. 13 L. 7 oct. 1940. La rédaction de l’art. 26 corrige l’étroitesse de la définition de l'exercice illégal maintenue par l’art. 16. L’expression générale « continuent à exercer leur profession », vise toute activité professionnelle, et non plus seulement la participation au traitement des affections médicales ou chirurgicales. Les difficultés nées de la définition de la loi du 30 nov. 1892, qui subsistent à propos du tableau, ont donc disparu en matière disciplinaire.

Conclusion. — La juridiction disciplinaire est la création capitale de l'institution de l'Ordre, celle dont l’utilité est la plus incontestable. La brève loi du 7 oct. 1940 s’est bornée à poser les principes et à donner un schéma général. Le soin de l’organisation a été laissé, provisoirement, au Conseil Supérieur qui, dans le cadre tracé par le législateur, a réalisé, par voie de réglementation interne, une procédure entièrement juridictionnalisée. C’est le meilleur éloge qu’on en puisse faire. Cette œu-

DES ATTRIBUTIONS DISCIPLINAIRES DE L’ORDRE re

vre importante porte l'empreinte de « mains d’ouvriers ». Elle ne réclame que peu de retouches de détail, mais exigerait deux réformes qui relèvent du législateur. 1° La transformation de la juridiction de première instance, fonction à laquelle le Conseil Départemental est peu apte; 2° L’investiture d’une loi de procédure. Cette seconde réforme est écartée par la loi du 31 déc. 1941 qui se borne (art. 1 et 4) à prévoir des règlements d'administration publique, d’ailleurs supérieurs à la simple réglementation d'ordre intérieur.

La juridiction disciplinaire, pourvue de règlements lui permettant de juger selon des formes régulières, a été aussi dotée d’un règlement de morale professionnelle qu’elle aura mission d'appliquer. Nous terminerons par l'analyse de ce document essentiel, « le Code de Déontologie ».