CHAPITRE Il

La Convention de Paris du 13 Octobre 1919 Charte internationale de la Navigation Aérienne

La Convention de Paris est divisée en deux parties l’une principale, l’autre accessoire. La première, qui constitue le véritable texte de la Convention comprend quarante-trois articles répartis en neuf Chapitres traitant des principes généraux devant régir la navigation aérienne, de la nationalité des aéronefs, des certificats de navigabilité et brevets d'aptitude, de l’admission des aéronefs des Etats contractants au-dessus des territoires des autres Etats contractants, des règles à observer au départ, à l’atterrissage et en cours de route, des transports interdits, de la Commission Internationale de la navigation aérienne, des dispositions générales à prendre par tous les Etats contractants pour favoriser le développement de la navigation aérienne, des litiges possibles et de leurs règlements.

La deuxième partie est composée de huit annexes de À à H qui constituent des règlements techniques.

Nous étudierons dans ce chapitre les règles de la navigation aérienne posées par la Convention en nous efforçant d’en bien préciser le sens et en soulignant les critiques qu’elles suscitent dans certains cas.

34 ORGANISATION DE LA NAVIGATION AÉRIENNE I. — Principes généraux

A. — Souveraineté sur l’espace atmosphérique

La Convention de Paris a mis fin aux vieilles querelles juridiques sur la liberté totale ou partielle de Pair. Elle pose comme principe dans son premier paragraphe que « chaque Puissance a la souveraineté complète et absolue sur l’espace atmosphérique au-dessus de son territoire ». Pour proclamer le droit total, absolu de PEtat sous-jacent sur l'air, la Convention ne pouvait s'exprimer en termes plus énergiques. Ce langage cause quelque surprise. Il semble inutile d’ajouter au mot « souveraineté » ces deux mots « complète et exclusive ». Le droit de souveraineté est un droit complet et exclusif se suffisant à lui-même sans qu’on soit obligé de lie doubler d’un qualificatif. Les juristes ont recherché les raisons d’une pareille formule. M. de La Pradel'e estime que ce sont les Anglais qui ont insisté sur l’adoption de ce principe (4). Comprenant que leur île pouvait être menacée par une attaque aérienne ils voulaient assurer leur sécurité en interdisant l’accès de l'air aux aéronefs. Il ne faut pas perdre de vue que cette législation internationale de Pair a été élaborée sous le signe de la guerre. Les membres de la Conférence de 1919 craignaient que l’aviation civile ne se transformât brusquement en aviation militaire. Si le survol était libre, même en temps de paix, les pilotes pourraient au cours de leurs voyages acquérir sur leurs adversaires des connaisances précieuses qui seraient utilisées en cas

de guerre. Il fallait donc pour éviter le danger trouver

(1) De la Pradelle. Le problème de l’air, cours professé à l’Institut des hautes études internationales, année 1933-1934 p. 120 et suiv.

une formule juridique qui permit au nom de la souveraineté d'interdire le survol même pacifique. La Convention de 1919 est marquée de l’empreinte de la guerre. C’est, selon l’expression de M. de la Pradelle « une législation d'émotion » qui explique cette conception exorbitante de la souveraineté. S’il est un domaine où la notion absolutiste de la souveraineté doit être écartée, c'est bien celui de l’air. La communauté internationale doit avoir un droit de circulation sur l'air, ce droit ne peut être tempéré que par la nécessité de ne pas porter atteinte aux droits des autres.

La notion de souveraineté prise dans son sens absolu, ne peut, dit avec raison M. Politis, convenir au droit international moderne, qui n’est plus seulement une simple défense contre les guerres et les conquêtes, mais d’abord l’organisation de rapports économiques et sociaux de plus en plus développés (1). La souveraineté, comme la pratique l’a montré, peut être limitée par les obligations créées par le droit international.

Quelle est la limite de l’espace atmosphérique soumis à la souveraineté de l'Etat ? Le paragraphe 2 de l'art. premier de la Convention après avoir posé le principe de la souveraineté complète et exclusive de l’espace aérien au-dessus du territoire, dispose qu’au sens « de la présente convention le territoire d’un Etat sera entendu comme comprenant le territoire national, métropolitain et colonial et ensemble les eaux territoriales adjacentes audit territoire ». Cette définition du territoire exige quelques précisions en ce qui concerne les

(1) Politis. Les limitations de la souveraineté. Recueil des cours de l’Académie de droit international, 1925, tome I p. 26.

expressions « territoire colonial » et « eaux territoriales adjacentes audit territoire ».

L'expression « territoire colonial » doit être interprété dans son sens usuel et géographique, visant les continents africain, asiatique et américain, sur lesquels les Etats contractants ou adhérents, peuvent avoir des établissements rattachés à eux par des liens très étroits : colonies, protectorats. D’après les travaux préparatoires, cette expression ne saurait être étendue dans un sens plus large. Elle ne s’applique pas aux installations que les ressortissants des Etats pourraient fonder, par exemple, dans les régions polaires (1).

L'interprétation de l’expression « eaux territoriales adjacentes » audit territoire a soulevé une difficulté. L'Etat est souverain sur l’air situé au-dessus de la mer territoriale, mais quelle est l’étendue de l’air maritimoterritoriale ? Malgré les discussions, il est admis par la doctrine et la pratique que cette étendue est de trois milles. C’est sur ces trois milles que la souveraineté de VPEtat côtier s'étend de la même manière que sur le territoire ferme, c’est donc jusque là que s’étend l’air qui peut être fermé.

L'air situé au-dessus de la haute mer est libre. Les aéronefs peuvent y circuler sans restriction.

L’affirmation du principe de la souveraineté est contenue dans de nombreuses conventions bilatérales, dans la Convention Ibéro-Américaine de 1926, et dans la Convention pan-américaine de la Havane de 1928. C’est au nom de ce principe que les Etats ont le droit d’éta-

(1) Kroell. Traité de droit international public aérien. Tome I p. 111 et suiv.

blir des règles pour réglementer la circulation aérienne au-dessus de leur territoire. Le droit des Etats de légiférer au sujet de l’air se traduit surtout par un ensemble de règles qui ont pour but de sauvegarder leur sécurité. Ce sont ces règles qu’édicte la Convention de Paris.

B. — Droit de passage inoffensif

Après avoir proclamé l’existence de la souveraineté complète et absolue sur l’espace aérien au-dessus du territoire (art. 1 de la Convention Internationale du 13 Octobre 1919), les Etats comprenant l’immense valeur du nouveau moyen de transport si rapide, sentirent qu’ils devaient s’efforcer d’assurer son développement, et ils s’accordèrent réciproquement un droit de passage : « chaque Etat contractant s’engage à accorder en temps de paix aux aéronefs des autres Etats contractants, la liberté de passage inoffensif au-dessus de son territoire, pourvu que les conditions établies par la présente convention soient observées » (art. 2).

Le droit de passage inoffensif accordé par les Etats avait été réclamé par la doctrine dès le début de la discussion sur le régime juridique de l'air. L’expression « passage inoffensif » innocent passage en anglais a été emprunté au droit de la mer. L'institut de Droit International en 1894, l’avait insérée dans sa formule relative aux droits de souveraineté de l'Etat sur la mer côtière : « l’Etat a un droit de souveraineté sur une zone de la mer qui baigne la côte, sauf le droit de passage inoffensif ». Cette expression fut reprise par les Congrès de juristes réunis pour rédiger un code international de l'air. La délégation allemande du Comité

de Doctrine au Congrès de Francfort avait adopté le texte suivant : « aucun Etat ne doit en temps de paix interdire le passage inoffensif »… L'expression fut reproduite dans le projet de Convention préparé par la Commission de l’Aéronautique à la Conférence de la Paix et passa ensuite dans le texte de la Convention.

Le droit de passage accordé aux aéronefs des Etats étrangers est considéré par M. Kroell dans son « Traité de Droit International Public aérien comme une « servitude de droit international public» (1). Dans l'intérêt de la navigation aérienne, chaque Etat contractant consent à limiter sa souveraineté complète et exclusive sur son espace aérien en accordant aux autres Etats contractants un droit de passage inoffensif. Les Etats contractants peuvent seuls se prévaloir de ce droit qui constitue pour eux un privilège et non un droit naturel au profit de tous les Etats. Le déplacement des aéronefs appartenant aux non-contractants est assujetti au régime d’une autorisation préalable et de la dérogation temporaire limitée.

L'exercice du droit de passage est limité au temps de paix, il cesserait en cas de guerre. En effet, l’Art. 38 de la Convention déclare : « En cas de guerre, les stipulations de la présente convention ne porteront pas atteinte à la liberté d’action des Etats contractants, soit comme belligérants, soit comme neutres ». Dès que l’état de guerre existera entre un Etat contractant et un

autre Etat, partie à la Convention ou étranger à celleci, chacun des contractants reprendra sa liberté d’action

(1) Kroell. op. cit. p. 192.

et aura le droit de fermer son atmosphère à la circulation aérienne.

La Convention de Paris, ayant accordé au profit des contractants un droit de passage, véritable privilège, a posé les conditions dans lesquelles il doit être exercé par les bénéficiaires. En premier lieu, il doit être « inoffensif » ou « innocent » suivant le terme de la rédaction anglaise (1).

Que faut-il entendre par ces mots : <« passage inoffensif » ?

Un passage qui n’est pas inoffensif peut résulter soit d’un acte hostile aux intérêts primordiaux de l'Etat sousjacent, soit d’une simple attitude. Par exemple, un aéronef privé, dont le pilote ou les passagers lanceraient des tracts politiques contre l'Etat survolé, n’effectuerait pas un passage inoffensif. Par contre un aéronef de commerce dont le pilote et les passagers observeront les prescriptions en vigueur accomplira un passage imoffensif. Mais il n’y a pas que la sécurité publique de l'Etat survolé qui doit être protégée, il y a aussi les personnes et les biens de ses nationaux. Pour les sauvegarder, la Convention soumet le passage de l’aéronef à certaines règles, comme l'interdiction du jet d’objets, etc. Nous dirons donc que le passage sera inoffensif lorsque son exercice a lieu dans les conditions normales et habituelles de voi de l’aéronef, et qu’il ne constitue pas une attitude ou un acte préjudiciable aux intérêts fondamentaux de l'Etat sous-jacent ni aucune atteinte à la propriété privée de ses nationaux.

(4) Tombs /nternational Organization in European air Transport, New-York, 1936 p. 53.

En second lieu, pour exercer un droit de passage inoffensif, l’aéronef devra respecter les règles générales étaklies par la Convention.

Dans la pratique, pour qu’un aéronef puisse exercer son droit de passage, il doit : «

1% -- avoir la nationalité d’un des Etats contractants à la Convention.

2° — se conformer aux règles établies par la Convention en matière de police de la circulation et des dispositions relatives à la sécurité.

3° — ne pas se livrer aux transports interdits et posséder le cas échéant les documents exigés pour la navigation internationale.

4° — suivre l'itinéraire fixé, ne pas survoler les régions interdites et obéir aux injonctions reçues.

Les règles auxquels les aéronefs sont soumis pour être admis sur le territoire des autres Etats sont appliquées sans distinction de nationalité. La Convention pose à cet égard le principe d’une complète égalité de traitement.