CHAPITRE I

l'amortissement : la (Jestion des finances de 1749 A 1754

C'est surtout par sa lutte contre les privilèges pécuniaires que Machault s'est illustré, et que son ministère fait époque dans notre histoire tinancière; cependant il se recommande aussi à d'autres titres. Quoiqu'on puisse remarquer chez lui une grande unité de vues, et qu'il ait tout subordonné à son but essentiel; quoiqu'on ne puisse lui reprocher, comme peut-être à Turgot, d'avoir trop entrepris à la fois, et multiplié les résistances en multipliant les innovations; cependant l'histoire du vingtième n'est pas toute l'histoire de ses projets de réformes. En même temps qu'il cherchait dans une meilleure répartition de l'impôt un surcroit de ressources pour le trésor et de puissance pour l'Etat, il s'efforçait aussi de faire de ces ressources le meilleur emploi possible, d'en empêcher le gaspillage, d'augmenter les forces contributives de la nation, en un mot d'accroître la richesse publique et de développer la prospérité du pays.

Toi était le but, et tel aurait dû être le résultat des sages mesures qu'il prit pourélablir d'une façon régulière le fonctionnement de l'amortissement, qui reste, avec l'impôt égalitaire, la plus remarquable de ses conceptions financières. Pas plus en ce point qu'en ce qui concerne le vingtième, Machault n'eut le mérite de l'invention ; mais il eut celui de «'approprier une idée juste, d'en discerner toute l'importance, et d'en poursuivre avec énergie la réalisation. L'amortissement avait été imaginé dès le xvi° siècle, au moment même où la dette publique commença à grossir ', recommandé en termes admirables par Richelieu, qui le jugeait

1. Hoy, De l'amortissement des (telles de VElat, son origine et so)i histoire en France jusqu'en 1790. (Paris, 1883.)

aussi nécessaire que difficile à opérer, introduit au xvii'' siècle dans les finances de la Hollande et de l'État pontifical; il était surtout pratiqué énerglquement en Angleterre depuis le commencement du xviii'' siècle. Quelques excédents budgétaires et le produit d'une conversion de 6 pour 100 en o pour 100 avaient permis à Walpole en 1717 de créer un fonds d'amortissement. Quoique la destination de ce fonds n'eût guère été respectée, plusieurs autres conversions, en 4 pour 100 en 1727, en 3 1/2 en 1730, puis en 3 pour 100 en l7oo-17b7, avaient procuré une grande quantité de fonds libres, consacrés aussi à l'amortissement, et qui eussent diminué sensiblement le capital de la dette, si les guerres que soutint l'Angleterre ne lavaient obligée à des emprunts encore plus considérables '. Eu France même, si loin que l'on fût de l'Angleterre pour tout ce qui était relatif à la science des finances et à la bonne entente du crédit public, l'amortissement était usuel pour les emprunts du clergé et des pays d'États, tous ou presque tous contractés sous la forme d'emprunts amortissables ; quant aux finances de l'État, moins soigneusement gérées, les désastres financiers de la régence avaient pourtant fait comprendre la n(''cessité d'alléger cette dette publique dont on avait cru un instant être débarrassé et qu'on retrouvait au sortir de la crise plus lourde que jamais : si bien que les arrêts du conseil des 19 et 20 mars 1722, rétablissant certains droits supprimés en 1716 et 1717, en avaient affecté le produit à une caisse spéciale dite caisse des remboursements. Cette caisse ne tarda pas à disparaître (1728); mais la création du cinquantième fut .une tentative plus sérieuse pour organiser un véritable amortissement, fonctionnant avec toute la puissance de l'intérêt composé. La suppression du cinquantième n'empêcha point qu'il y eût encore sous le ministère de Fleury quelques tentatives faites pour un amortissement indirect, consistant par exemple dans la substitution de rentes viagères à des rentes perpétuelles; ainsi les billets de la loterie de 1737 s'achetaient partie en argent comptant, partie en titres de rentes sur les aides et gabelles, et les lots se composaient de rentes viagères : expédient d'un profit douteux et d'un succès peu rapide. En somme, avant la paix d'Aix-la-Chapelle, l'amortissement avait été conçu et essayé : mais il restait encore à finstituer.

Les cinq derniers articles de l'édit de mai I7i9 étaient consacrés à cet établissement. Il était créé une caisse d'amortissement, entièrement distincte du trésor royal, alimentée par le produit du vingtième et des 2 sols pour livre du dixième, dont tous les fonds devaient être employés au remboursement des charges et des dettes anciennes ou nouvelles de

1. Moreau de IJeamuonl, Traité des droits et impositions, {"' vol. — Léonce de Lavergnc, /'/// et les finances anglaises [\\(i\uQ des Deux Mondes, juillet 1849). — Ilarlpole I.ecky, Aliistor;/ ofEnr/land in fhe eiqhteent cenlury, I, 332; I, 431 et 432. — Labeyrie, Théorie et histoire des conversions de rentes.

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rÉtat, sauf pour l'emprunt de 1746 hypollK-qué sur les 2 sols pour livre du dixième et pour celui de 1749 hypothéqué sur la caisse d'amortissement, qui devait en payer les intérêts aussi bien qu'en rembourser le capital. L'édil ne stipulait aucun ordre, n'imposait aucune règle pour le remboursement des rentes, et n'entrait dans aucun détail : il ne s'expliquait pas davantage sur la question importante de la destruction ou du maintien au profit de la caisse d'amortissement des litres rachetés par elle K Ce vague, qui contrastait avec les précautions minutieuses prises dans la première partie de l'édit pour ne rien laisser échapper de la matière imposable, a pu accréditer l'opinion, fort répandue alors, que le gouvernement avait beaucoup moins songé à un amortissement sérieux qu'à se procurer un prétexte décent pour continuer après la paix un impôt de guerre. Les faits donnèrent malheureusement à cette opinion une apparence de fondement; mais elle est injuste en ce qui concerne Machault. Son silence s'explique tout aussi bien par cette raison qu'indiquer plus nettement le jeu et les progrès de l'amortissement eût été se mettre dans l'obligation de tixer la durée du vingtième, et l'on sait qu'il tenait à n'en fixer aucune. Il tenait aussi sans doute à rester le maitre de suspendre ou de diminuer l'amortissement selon les circonstances. Amener un gouvernement dépensier et toujours à court d'argent à sacrifier une partie de ses ressources présentes en vue d'un bien à venir était une entreprise délicate, dans laquelle la prévoyance commandait de se réserver une ligne de retraite et d'éviter par conséquent tout engagement précis quant au temps et quant aux détails d'ex('cutiou. Mais les efforts sincères qu'il fit pour sauvegarder le fonds d'amortissement prouvent assez que cette institution était autre chose pour lui qu'un prétexte.

Un point essentiel, du moins, était fixé : la séparation complète de la caisse d'amortissement et des fonds consacrés aux dépenses journalières du trésor. Certes, cette garantie n'était pas absolue. Cette sorte de précaution que le souverain prenait vis-à-vis de lui-même ne pouvait avoir d'effet qu'autant que durerait sa sagesse : rien ne pouvait l'empêcher (et l'événement le prouva) de détourner à un autre usage les fonds assignés par lui à l'amortissement. Néanmoins cette barrière que le souverain prétendait opposer à ses propres entraînements, cette promesse solennelle qu'il prenait à la face de ses peuples n'étaient pas absolument illusoires : elles constituaient en tout cas les seules garanties que comportât alors la situation de la France, et on en respecta longtemps sinon l'esprit, du moins la lettre. Voilà pourquoi Machault tint

1. L'édit ne le disait pas, mais lus opérations de la caisse nous l'apprennent. 11 n'était pas ({uestion d'intérêt composé. Les rentes raclietécs étaient éteintes et supprimées. Un arrêt du conseil du 2o mai 17(i0 (Arch. nat., AD, IX, 75) ordonnait que les elTets remboursés fussent brûlés.

:^66 MACHAULT D'aRN'OUVILLE.

à charger de l'amortissenient une caisse particulière, ayanl sou autonomie, sa direction propre ', et pourquoi il préféra ce système à celui que le clergt' et que les pays d'États employaient pour amortir, sans inslitufiou spécialement (leslin(''e à cet e(Tet. 11 t'tait d'ailleurs conforme aux habitudes financières du temps d'instituer autant de caisses spéciales qu'il y avait d'objets différents de comptabiliti".

Quelques imperfections ou quelques lacunes que l'on puisse relever dans l'organisation de la caisse d'amortissement, il est certain quelle autorisa de grandes espé-rances, et qu'elle fit naître chez nos ennemis les Anglais des inquiétudes sérieuses, le plus bel hommage sans doute qui ait été rendu au patriotisme et à l'habileté du contrôleur général -.

]\lalheureusement ces inquiétudes ne devaient pas être justifiées. Les documents qui nous sont parvenus sur le fonctionnement de l'amortissement pendant le ministère de ^lachault sont peu nombreux et peu précis; ils permettent cependant d'avoir une idée générale des opérations de cette caisse, dont le détail seul nous échappe. Les recettes >>■ composaient du vingtième et des deux sols pour livre du dixième, soi environ 20 300 000 livres (dont i millions pour les 2 sols pour livre du dixième), et en réalité, plutôt 23 millions, à cause des retards nombreux et des déficits dans la perception, surtout des pays d'États. Li-dépenses auxquelles elle eut à faire face nous sont connues par les lettres patentes du 10 juin 1736 sur les comptes du trésorier de la caisse d'amortissement ^. C'étaient :

1^' Le service de l'emprunt de 18 millions contracte en décembre 174»), et de celui de 6 millions contracté en janvier 1718 sur les 2 sols pour livre du dixième, qui absorbait la presque totalité du produit de cet impôt; l'amortissement en devait être achevé en 1736, date où devait cesser la perception des 2 sols pour livre.

2** L'emprunt de 36 millions contracté en mai 1749, qui exigeait pour les arrérages et l'amortissement une somme annuelle de 4 millions; c'est le seul emprunt dont les listes de tirage aient subsisté- et dont )•'chiffres nous soient connus *.

1. MachauU confia celte direclion à des hommes dont il était sûr. Il tit nommer trésorier de la caisse son ami personnel. Augustin Blondel de Gagny, riche et célèbre financier, que la médisance de d".\rgenson n'a pas épargné. Le contrôleur de la caisse fut Piiilogène Uennet, qui avait été premier secrétaire de l'intendance de Valencienaes, et avait obtenu daus ce poste l'estime du futur contrôleur général.

■2. I^Anglelerre avait un émissaire à Paris pour se renseigner sur la situation de la dette publique française et le plan forme pour l'éteindre. (.Mémoire fait on 1750 pir M. Durand, chargé d"alTaires du Uoi en diverses cours. AIT. étrangères, fonds de France, u33.) J