Indemnité parlementaire. — Aujourd'hui

les députés et les sénateurs reçoivent une indemnité annuelle de 9.000 francs. Pour les députés, cf. Tari. 17 de la loi du 30 novembre 1875, combiné avec les art. 96 et 97 de la loi du 15 mars 1849 et la loi du 16 février 1872, et pour les sénateurs Tart. 26 de la loi du 2 août 1875 qui porte : « Les membres du sénat reçoivent la même indemnité que ceux de la chambre des députés », et L. fm. 31 mars 1903, art. 103.

Déjà sous Tancien régime les députés aux états généraux rece> vaient une indemnité. La taxe des députés était recouvrée sur une ordonnance du roi. Le 1«' septembre 1789, l'Assemblée nationale décida que chacun de ses membres recevrait une indemnité de

18 livres par jour. Les autres assemblées de Tépoque révolutionnaire volèrent aussi une indemnité pour leurs membres. Sous le consulat et Tempire, les tribuns, les législateurs et les sénateurs recevaient aussi des indemnités. Les sénateurs recevaient en outre des dotations ou sénatoreries à vie; à beaucoup furent constitués des majorais dont quelques-uns ont subsisté jusqu'à ce temps-ci: le rachat en a été ordonné par la loi de finances du 22 avril 1^05. art. 29 et suiv. Pendant la Restauration et le Gouvernement de juillet, ni les pairs ni les députés ne recevaient de traitement (L. 5 février 1817, art. 9 ; L. 29 décembre 1831). Sous un régime politique au fond aristocratique, cela était parfaitement logique.

En 1848 le Gouvernement provisoire, par le décret du 5 mars 1848, art. 10, décida que chaque représentant à TAssemblée nationale recevrait une indemnité de 25 francs par jour de session et cette décision fut confirmée par la loi du 10 juillet 1848. C'était la conséquence logique de Télection des députés au sufTrage universel. Si tout citoyen est électeur, il faut que tout citoyen riche ou pauvre puisse être député. L'art. 38 de la constitution de 1848 posa le principe de l'indemnité parlementaire ; elle fut fixée à 9.000 fr. par an par rart.9G delà loi du 15 mars 1849. L'art. 14 de la constitution de 1852 établit la gratuité du mandat; mais cela ne dura pas longtemps. L^art. 14 du sénatusconsulte du 25 décembre 1852 vint attribuer à tout député une indemnité de 2.500 francs par mois de session ; le sénatusconsulte du 18 juillet 18G0 remplaça cette indemnité mensuelle par une indemnité fixe de 12.500 fr. pour la session ordinaire, laissant subsister l'indemnité mensuelle pour la session

g 112. — INDEMNITK PARLEMENTAIRE 803

<»xlraordinaire ; les sénateurs recevaient une indemnité annuelle de ' 30.000 francs.

L'art. 5 du décret du 29 janvier 1871 décida que, conformément à l'art. 96 de la loi du 15 mars 1849, les membres de TAssemblée nationale toucheraient une indemnité de 9.000 fr. La loi du 16 février 1872 vint confirmer cette disposition, qui, on l'a vu, est appliquée aujourd'hui encore aux députés et aux sénateurs.

Dans la plupart des pays qui pratiquent le régime représentatif, les membres du parlement reçoivent ainsi une indemnité. Cependant, en Allemagne, les membres du Reichstag ne reçoivent aucun traitement; ils ont seulement leur parcours gratuit sur les chemins de fer. II en est de même en Italie et en Espagne. En Angleterre, ni les membres de la chambre des communes, ni ceux de la chambre des lords ne reçoivent d'indemnité. Il est question depuis longtemps de leur en allouer une. Le 11 mai 1904, la chambre des communes en a repoussé le principe proposé par M. Henderson. Mais depuis, un ministère libéral est arrivé au pouvoir avec sir Cambell Bannermann ; des élections générales ont eu lieu, qui ont donné la majorité au parti libéral, et la promesse de l'établissement de l'indemnité parlementaire a été faite par Sir Cambell Bannermann dans son discours programme de Newcaslle, le 19 mai 1905. Cependant le 7 mars 1906, au moment où la chambre des communes était saisie d'une proposition de M. W. Lever tendant à attribuer à chaque député une indemnité annuelle de 7.500 fr., le premier ministre s'est déclaré favorable an principe, mais a dit que le gouvernement n'avait ni le temps ni l'urgent de le mettre à exécution. Néanmoins la chambre des communes a voté la proposition. Cf. pour le détail des législations étrangères sur Tindemnilé parlementaire, Jèze, Revue du droit public, 1905, p. 829 et suiv.; Pierre, loc. cil., p. 1328; Moreau et Delpech, Les règlements des assemblées législalives, index, v*» Indemnité parlementaire.

Le principe de Tindemnité parlementaire a été très vivement discuté. Il nous semble cependant que dans un régime démocratique il n'est pas sérieusement contestable. 11 faut que tout citoyen, riche ou pauvre, puisse être envoyé au parlement; autrement la liberté de choix des électeurs n'est plus complète, et d'autre part on s'expose à priver le pays du concours d'hommes très distingués auxquels leur absence de fortune ne permettrait pas d'abandonner leurs affaires ou leur profession pour venir siéger au parlement. Cependant on a dit qu'en supprimant l'indemnité parlementaire, on écarterait du parlement, au grand avantage du pays, tous les politiciens de carrière, tous ceux qui

font de la politique un véritable métier et qu'on assurerait par 1<^ un meilleur recrutement des chambres. Cela ne nous paraît pas certain ; et Tabseace d'indemnité serait plutôt un encouragement pour les députés sans fortune à profiter, comme beaucoup n'ont déjà que trop de tendance à le faire, de leur qualité de député pour se livrer à des spéculations financières. La raison de principe qui justifie l'indemnité parlementaire reste donc tout entière.

Cette indemnité est établie non pas vraiment dans l'intérêt personnel du député, mais dans le but d'assurer un recrutement vraiment démocratique du parlement. H résulte de cela une conséquence importante. Les députés et les sénateurs ne peuvent renoncer à leur indemnité. Ce principe était formulé dans l'art. 38 de la constitution de 1848. Il n'a pas été reproduit dans les lois constitutionnelles et électorales de 1875, mais il est incontesté et incontestable.

Bien qu'elle ne puisse être l'objet d'une renonciation, Tindemnitê parlementaire est saisissable, Tindemnité peut être saisie mèine en totalité (L. 15 mars 1849, art. 97, § 2, rendu applicable aux député» et aux sénateurs par l'art. 17 de la loi du 30 novembre 1875, l'arl. 26 de la loi du 2 août 1875 et Tari. 103 de la loi de fmanees do 31 mars 1903). Le détail des formalités à accomplir au cas ée saisie est réglé par les art. 108 à 111 des règlements de comptabilité de chaque chambre. Cf. Pierre, loc, cit.^ p. 1341, et Supplément. 1906, p. 511.

Les sénateurs el les députés, nommés soit aux élections générales, soit aux élections partielles, ont droit à leur indemnité à partir da lendemain du jour de leur élection (Règl. comptabilité, sénat, art. 40; chambre, art. 41). Mais que décider si le sénateur ou le député est invalidé ? La règle est difTérente au sénat et à la chambre. Au sénat, le sénateur invalidé n'a droit à aucune indemnité, el par suite od ne laluipaie que du jour où il est admis (Hègl. compl., art. 40;. La même règle était suivie à la chambre jusqu'au 26 juin 1879, date où le bureau de la chambre dt^cida que désormais le député toucherait son indemnité à partir du lendemain de son élection el que si son électioD était annulée son droit cesserait au lendemain de cette annulation, mais que ce qui lui avait été payé lui resterait acquis. Cf. Pierre, loc. cit.f p. 1^3. Au cas d'élection générale à la chambre, les députés nommés n'ont droit à leur indemnité qu'au lendemain du jour où les pouvoirs de la chambre précédente sont arrivés à expiration. Les droits d'un sénateur ou député à son indemnité s'éteignent au

§ 413. — iNGAPACiTé d'Être fonctionnaire 805

lendemain du jour de la cessation de son mandat. L'indemnité parlementaire se liquide par mois et elle est payable à Téchéance. Chaque douzième se divise en trentièmes indivisibles. L'indemnité cesse de droit pour tout député ou sénateur absent sans congé, pour le député frappé de certaines peines disciplinaires (cf. infra, % 121), pour le député contre lequel des poursuites ont été autorisées et qui s'^est soustrait au mandat décerné contre lui, et pour le député détenu en vertu d'une condamnation, alors même que celte condamnation n'entraine pas Ja perte de la qualité de député (Bègl. compt. chambre, art. 19).

Par une résolution en date du 21 décembre 1899, la chambre des députés décidait : « A partir de la cJôture de l'exercice 1899, un fonds de secours sera constitué au profil des anciens membres de la chambre des députés et de leur famille. Seront afTectées à la formation et à l'alimentation de ce fonds les sommes restées disponibles en fin d'exercice sur le crédit porté à Tart. 1 du budget de la chambre. Cette caisse de secours sera gérée par MM. les questeurs sous le contrôle de la commission de comptabilité ». Cette résolution est devenue sans objet. En effet, la chambre, par une résolution du 23 décembre 1904, et le sénat, par une résolution du 28 janvier 1905, ont créé une caisse spéciale, fonctionnant dans des conditions analogues et destinée à assurer des pensions aux anciens députés ou sénateurs, à leurs veuves ou orphelins mineurs. V. le texte de ces résolutions, Hevue du droit publicy 1906, p. 524 et suiv. La création de ces caisses a été confirmée par la loi du 9 février 1905, qui porte : « Les caisses établies par les résolutions de la chambre et du sénat... peuvent recevoir des dons et legs. Les pensions payées par les dites caisses sont incessibles et insaisissables ». Cons. rintéressanle chronique de M. Delpech, Revue du droit publiCf 1906, p. 515.

De la combinaison des art. 96, § 2 de la loi du 15 mars 1845, 26 de la loi du 2 août 1875 et 17 de la loi du 30 novembre 1875, il résulte que les députés et sénateurs des colonies reçoivent, outre leur indemnité, le prix du passage pour l'aller et le retour.

Les présidents du sénat et de la chambre reçoivent en sus de leur indemnité une indemnité spéciale de 72.0^30 fr., et les questeurs une indemnité de 9.C00 fr. (Résol. sénat 19 décembre 1876, et Résol. chambre 27 juillet 1876). Les présidents sont loges aux palais où si( gent les assemblés qu'ils président.

113. Incapacité d'être nommé à une fonction publique. — Pour assurer Tindépendance des chambres, il est nécessaire que leurs membres soient soustraits autant que possible à Taction du gouvernement. C'est le gouvernement qui dispose des places et emplois; d'où cette idée très juste que pendant la

durée de leur mandat les représentants ne doivent pas pouvoir être nommés par le gouvernement à une fonction publique. Une règle absolue en ce sens devrait être établie par notre législation. Or il n'en est rien. Le législateur s'est contenté de décider dans l'art. 11 § 1 de la loi du 30 novembre 1875 qu'un député nommé ou promu à une fonction publique salariée cesse d'appartenir à la chambre par le fait même de son acceptation; mais il peut être réélu si la fonction est compatible avec le mandat de député. On ne trouve aucune disposition de ce genre pour les sénateurs, ni dans la loi du 2 août 1875, ni dans la loi du 9 décembre 1884; et comme d'autre part la loi du 26 décembre 1887 n'a déclaré applicables aux sécateurs que les articles 8 et 9 de la loi du 30 novembre 1875, les sénateurs en fonction peuvent être nonnmés à une fonction publique salariée par TElat sans perdre leur mandat, et ils ne cessent d'appartenir au sénat que si la fonction h laquelle ils sont nommée est incompatible avec leur mandat. Cette différence eolre les députés et les sénateurs est injustifiable; dous ne serions pas étonné qu'elle fut le résultat d'un oubli commis par le législateur de 1887.

Au reste môme la disposition de l'art. 11 §1 de la loi du 30 novembre 1875 est complètement insuffisante pour assurer l'indépendance des députés à l'égard du gouvernement, puisqu'un député peut toujours être nommé fonctionnaire, et que si la fonction est compatible il peut être réélu; que si la fonction n*est pas compatible, le gouvernement peut toujours exercer une pression sur tel député en lui faisant miroiter sa nomination à une charge grassement rétribuée. L'expérience prouve que ces promesses ne laissent point les députés indifférents, surtout ceux qui ont des craintes pour leur réélection. A notre sens, le législateur devrait établir l'incapacité absolue des députés et des sénateurs d'être nommés à une foncUon publique, non seulement pendant la durée de leur

§ 113. — INCAPACITÉ d'Être fonctionnaire 8Ô7

mandat^ mais encore pendant un certain tennps, deux ans par exemple, après Texpiration. C'était la règle de la constitution de 1791.

L'Assemblée nationale de 1789 avait compris qu'il fallait établir à cet égard une rt'gle très sévère. Par son décret des 7 novembre 1789-10 janvier 1790, elle interdît à ses membres d'accepter du" gouvernement aucune place, même celle de ministre, aucun don, pension, traitement ou emploi, même en donnant leur démission ; et dans la constitution de 1791 (til. III, cbap. ii, sect. iv, art. 2) on lit : « Les membres de l'Assemblée nationale actuelle et des législatures suivantes... ne pourront être promus au ministère, ni recevoir aucunes places, dons, pensions, traitements ou commissions du pouvoir exécutif ou de ses agents pendant la durée de leurs fonctions ni pendant deux ans après en avoir cessé Texercice ». Décision analogue de la Convention du 25 septembre 1792 et dans la constitution de Tan III, art. 47. Celle règle ne fut point maintenue pendant le consulat et l'empire. Ni la Charte de 1814, ni la loi électorale de 1817 n'édictèrent de prohibition à cet égard, et les nominations fréquentes de députés à des fonctions publiques furent, pendant toute la Restauration, l'objet de vives critiques. Aussi la loi du 12 septembre 1830, rendue en exécution de l'art. 69, n<* 3 de la Charte de 1830, décida-t-elle que tous les députés, nommés à des fonctions publiques, seraient soumis à la réélection. L'art. 28 de la constitution de 1848 décida que, pendant la durée de la législature, aucun député ne pourrait être nommé à une fonction publique dont la désignation du titulaire était laissée au libre choix du pouvoir exécutif; l'art. 89 de la loi du 15 mars 1849 étendit celle prohibition aux six mois suivant la fin de la législalure. Mais il était fait exception, par les articles 85 et 88 de la loi du 15 mars 1849, pour les fonctions de ministres et certaines autres fonctions énumérées dans l'art. 85. D'après Tari. 44 de la constitution de 1852, les députés ne pouvaient pas être ministres, et Tari. 2, § 3 du décret organique du 2 février 1852 portait que tout député au corps législatif serait réputé démissionnaire par le seul fait de Tacceptalion de fonctions publiques salariées. Le sénatusconsulle de 1870 décida que les ministres pourraient être membres du sénat et du corps législatif (art. 20\ L'Assemblée de 1871, par la loi du 15 avril 1872, interdit à ses membres d'accepter aucune fonction publique salariée autre que les fonctions de ministre, de sous-secrétaire d'Etat, d'ambassadeur, de ministre plénipotentiaire et de préfet de la Seine et les fonctions données au concours.

Aujourd'hui, la règle ne s'applique qu'aux députés; elle ne s'applique pas aux sénateurs. Le député qui est nommé ou promu à une fonction publique cesse,

par le fait même de son acceptation, d'appîtrtenirà h chambre. Il faut qu'il soit nommé à une ronclion salariée et à une fonction salariée par TEtal. Par exemple le député nommé maire reste député. La règle est générale et s*applique <i toutes les fonctions salariées par TEtat. Il n'est fait exception que pour les députés nommés ministres ou sous-secrélaire> d'Etat i< qui ne sont point soumis à la réélection » L. 30 novembre 1875, art. 11, § 2).

Dans le régime parlementaire il est de rèjçle que les mini^ires p' sous'secrélaires d'Etal i-oient choisis parmi les membres du {parlement, etlon verra plus loin (§ 144) qu'il y a tout avantage à cela. II eût donc été contradictoire de soumettre à la réélection le députe nommé minisire ou sous-secrétaire d*Etat. Cependant en Anglelenv on applique la règle même aux minisires et aux sous-secrétain*> d'Etat; suivant une tradition toujours respectée, les membres de b chambre des communes qui sont nommés ministres ou sous-secrétaires d'Etat perdent leur mandai et doivent se représenter devant leurs électeurs.

Par le fait de sa nomination à une fonction publique salariée, le député est placé dans la situation où il aurait été s'il avait été fonctionnaire avant d'être député. Si la fonction publique est compatible aver le mandai de député, comme celle de professeur titulaire dans une faculté par exemple, l'ancien député peut se représenter, être régulièrement nommé et exercer à la fois la fonction et le mandat de député. Si au contraire la fonction est incompatible et qu'il soit réélu député, il perd sa fonction et on lui fait application des art. 8-10 de la loi du 30 novembre 1875.

Les députés peuvent, sans perdre leur mandat de député, être chargés d'une mission temporaire. Toule mission qui doit dunr plus de six mois cesse d'être temporaire, et le député qui en e<; chargé perd hon mandat de député (Arg. de l'art. 9 § 2 de ta loi du 30 novembre 1875). On a souvent donné et renouvelé des mUsion> temporaires à des députés nommés gouverneurs de l'Algérie, de colonies ou de pays de protectorat et qui ainsi ont pu conserver leur mandat de député.

Des lois spéciales ont établi dans des cas tout particuliers des règles analogues à celle qui vient d'être étudiée. L'art. 5 de la loi (lu 20 novembre 1883 portant approbation de la convention passtv avec la Compagnie P.-L.-M. porte: « Tout député ou sénateur