C. Hdunion et conslitulion des chambres

117. Session des chambres. — On appelle permanente une assemblée qui a le droit de fixer ellemême la date et la durée de ses sessions. Toutes nos assemblées nationales constituantes ont été des assem-

blées permanentes. C'était logique ; puisqu'elles réunissaient en elles tous les pouvoirs, elles devaient avoir le droit de fixer la date et la durée de leurs sessions.

Les auteurs de la constitution de 1791 tiraient du principe de la séparation des pouvoirs, tel qu'ils l'entendaient (cf. § 54), cette conséquence que le roi, pouvoir exécutif, ne pouvait avoir aucune action sur l'assemblée, pouvoir législatif. D'où cetle disposition de l'art. 1 du préambule du chapitre i du titre III de la constitution de 1791 : « ï/assemblée nationale fonnant le corps législatif est permanente.., ». Cependant le roi pouvait convoquer le corps législatif dans l'intervalle des sessions toutes les fois que l'intérêt de l'Etal lui paraîtrait l'exiger et dans les cas déterminés par le corps législatif avant sa séparation. Mais il ne pouvait ni l'ajourner, ni le dissoudre (Const. 1791, lit. III, chap. i, préamb., art. 4 et 5). — Les auteurs de la constitution de 1848, parlant aussi du principe de la séparation des pouvoirs, édictérent des dispositions analogues, n L'assemblée nationale est permanente. Néanmoins elle peut s'ajourner à un terme qu'elle fixe. Pendant la durée de la prorogation une commission, composée des membres du bureau et de 25 représentants nommés par l'assemblée, a le droit de la convoquer en cas d'urgence. Le président de la république a au -si le droit de la convoquer » (Consl. 1848, art. 32). Mais il ne peut ni l'ajourner ni la dissoudre (Const. 1848, arl. 51).

D'après les Chartes au contraire, les chambres ne pouvaient se réunir que sur la convocation du roi, qui pouvait les proroger et qui pouvait dissoudre la chambre des députés (Charle 1814, art. 50; Charte 1830, art. 42). D'apns la constitution de 1852 (arl. 46) et le sénatusconsulle constituant de 1870 (art. 35), le président de la république, l'empereur ensuite, convoque, proroge et ajourne le corps législatif.

En Angleterre on a conservé la vieille règle que le parlement ne peut se réunir que sur convocation du roi, qui peut toujours le proroger et dissoudre la chambre des communes. Le parlement se réunit au jour fixé par la proclamation qui le convoque. En droit, la couronne a le droit absolu de ne pas convoquer le parlement. En fait, elle ne peut pas ne pas le convoquer puisque le parlement est maître de la bourse. Cf. Anson, Loi et pratique consl. ^ édit. franc., 1903, p. 69.

Les auteurs de la constitution de 1875 ont justement pen.sé que créer une assemblée permanente, ce serait donner au parlement une prépondérance dangereuse, et que d'autre part donner au président de la république le droit sans limite de convoquer, d'ajourner et de proroger le parlement, ce serait

hiO DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE H

lui donner une prérogative inacceptable dans un pays démocratique. Le régime qu'ils ont établi repose tout entier sur l'équilibre de forces et de pouvoirs qui doit exister autant que possible entre le parlement et le gouvernement. Conformément à ce principe, la loi con.sL. du 16 juillet 1873 (art. 1, 2 et 4) a établi un système assez compliqué d'après lequel certains droiLs de réunion sont attribués au parlement, et certains droits de convocation, de clôture et d'ajournement au gouvtfinement. A tout prendre le système est ingénieux pt a fonctionné depuis trente et un ans sans à-coup.

Dn/Us du parlement. — Chaque année les chambres se réunissent de plein droit, pîir conséquent sans convocation, le second mardi de janvier en session ordinaire. Cette session doit durer cinq mois au moins. Le gouvernement, qui, aux termes de l'art. 2 de la loi du 16 juitlet 1875, prononce la clôture des sessions. m6me des sessions ordinaires, ne peut pas prononcer la clôture de la session ordinaire tant qu'elle n'a pas duré finq mois. Il faut que pendant cinq mois, à partir du second mardi de janvier, les chambres aient été libres de se réunir et de délibérer quand et comme elles Tout voulu. Il résulte de là que les congés que les {chambres s'accordent elles-mêmes sont compris dans cette durée de cinq mois, et qu'au contraire les ajournements que peut prononcer le président de la république et qui peuvent être de deux mois iL. 16 juillet 1875, art. 2, § 2) ne doivent pas être compris dans rette durée de cinq mois (L. 16 juillet 1875, art. 1).

Ht^produisant une résolution du l*"" août 1872, l'Assemblée nalioïifllt' inlEoduisil dans l'arl. 1 de la loi consUluUonnelle du 16 juillet 1875 uu § 3 ainsi conçu : « Le dimanche qui suivra la rentrée, des pHf re^i publiques seront adressées à Dieu dans les églises el dans les lemples pour appeler son secours sur les travaux de l'assemblée ». Le texte a élé abrogé par l'art. 4 de la loi consUluUonnelle du U août 1884. Cf. § 88 m fine.

On û vu plus haut (§ 106) que la loi du 22 juillet 1893 a décidé qu'exceptionnellement les pouvoirs de la chambre élue en 1^^ durerai<mt jusqu'au 31 mai 1898. Ainsi depuis 1898, le renouvelle-

ment intégral de la chambre des députés a lieu au milieu de la session ordinaire constitutionnelle. La première fois où cette coïncidence s'est produite, en 1898, elle a soulevé quelques difficultés. La chambre, dont la législature s'achevait, avait assurément le droit de siéger jusqu'au 31 mai. Mais la chambre ne devait point user de ce droit, la plupart de ses membres désirant être dans leurs circonscriptions, et en 1896, en 1902 et en 1906, la chambre s'est mise elle-même en vacances, au moment où s'est ouverte la période électorale. Comment et à quel moment la chambre nouvelle devaitelle se réunir? En se séparant, la chambre, en 1898, en 1902 et en 1906, a fixé la prochaine séance au l»»' juin. Le 14 avril 1906, au moment de lever la séance, M. le président Doumer a dit : « Je propose à la chambre de s'ajourner au vendredi l»"" juin prochain », et le J. officiel note : assentiment [Déb. parlem,, chambre, 1906, p. 1835). D'où il résultait que la chambre nouvelle devait se réunir de plein droit, sans convocation par le gouvernement, le 1er juin. Le procédé était-il régulier ? Nous ne voyons pas pourquoi il ne le serait pas. Aucune loi, aucune coutume ne règlent ce point. Il n'y a donc qu'à appliquer les principes généraux de notre droit constitutionnel. Or le parlement doit avoir au moins cinq mois de session ordinaire annuelle ; par conséquent la chambre ancienne s'étant mise en vacances jusqu'au 31 mai, la session ordinaire n'étant pas r.chevée, la chambre nouvelle devait se réunir de plein droit le !"• juin; la chambre ancienne n'avait pas besoin de fixer cette date du l»"" juin; la chambre nouvelle devait se réunir de plein droit ce jour-là pour achever les cinq mois de session ordinaire. Cf. en ce .-iens Moreau, Revue du droit public, 1»99, I, p. 444 et suiv., et 1902, II, p. 336 et suiv.

Outre son droit d'être réuni en session ordinaire annuelle pendant cinq mois au moins, le parlement a un autre droit : le président de la république doit convoquer les chambres, dans Tintervalie des sessions, quand la demande lui en est faite par la majorité absolue des membres composant chaque chambre (L. const. 16 juillet 1875, art. 2, § 1). Cette disposition de la loi de 1875 n'a jamais été appliquée. Il faut noter que la majorité absolue dont parle Tart. 2 est la majorité absolue du nombre des membres composant légalement chaque chambre; pour établir cette majorité, on ne doit point déduire les sièges vacants. D'autre part, cette demande ne peut obliger le président de la république à convoquer le parlement que lorsqu'elle est faite dans l'intervalle des sessions; elle ne l'oblige-

raît point si elle était faite pendant la durée d'un ajournement prononcé par le chef de TEtat en vertu de Tart. 2, § 2.

M. Esmein eslime que, pour le calcul de la majorité nécessiire, on doil déduire les sièges vacants. Invoquant un discours de M. Dufaure, il dit que ce que l'on a voulu, c'est que la convocation ne fûl pas blâmée par la majorité eiïeclive de chacune des chambre^, qu'il n'est donc pas nécessaire d'exiger la majorité ficti^'e [Droit consL. 4« édit., 1906, p. 618». — Nous pensons au contraire qaeli majorité doit se calculer sur le nombre légal des membres de chaque chambre. L'argument de .M. Esmein ne porte pas; car dan? l'intervalle les sièges vacants peuvent avoir été pour*^* et la majorité peut être déplacée. D'autre part, l'expression : « composant chaque chambre... » est certainement employée par le législateur de 1875 pour désigner le nombre légal des membres du parlement. C'est le sens qu'elle a d'un avis unanime au § 3 de l'art. 8 de la loi du 25 février Î875, en ce qui concerne la majorité absolue exigée dans rassemblée nationale pour le vote de la re vision. Cf. en ce sens Pierre, loc. ci7., Supplément, 1906, p. 216.

Il convient de rappeler qu'aux termes de l'art. 2 de la loi da 3 avril 1878, lorsque le gouvernement déclare l'État de si^ge en l'absence des chambres, celles-ci se réunissent de plein droit deni jours aprc's (cf. § 76). On a pu se demander si cette disposition n'était pas inconstitutionnelle, comme modifiant les art. 1 et 2 delà loi const. du 16 juillet 1875. La constitutionnalité de l'art. 2 de la loi de 1878 est certaine à notre avis. En effet elle ne modifie en rien les dispositions de la loi du 16 juillet 1875 ; elle crée seulement un cas où le parlement se réunit de plein droit. Ce cas vient s'ajouter à ceux prévus par la loi de 1875 dont les dispositions restent intactes. 11 est d'évidence que la r'gle d'apr.'-s laquelle le parlement se réunit de plein droit au cas où l'état de si.'ge est déclaré parle gouvernement n'a pas le caractère constitutionnel.

Droits du gouvernement. — Le gouvernement a le droit exclusif de prononcer la clôture des sessions ordinaires et extraordinaires. Son droit n'est limité à cet égard que par la durée minima des cinq mois de session ordinaire, à laquelle a droit le parlemenL Les chambres peuvent prendre des vacances; mais elles ne peuvent clore leur session, même leur session ordinaire après qu'elle a duré cinq mois. Le gouvernenienl, sauf la réserve des cinq mois, peut prononcer la clôture quand bon lui semble. La clôture est prononcée par un décret, qui habituellement est lu à la chambre

§ il7. — SESSION DES CHAMBRES 829

par le président du conseil et au sénat par le garde des sceaux. Quand le décret de clôture a été lu, les chambres ne peuvent plus délibérer et doivent se séparer immédiatement. Les chambres ne peuvent plus voter, alors môme qu'un vote serait resté en suspens faute de quorum. Cependant lecture du procès-verbal peut être donnée ; les rectifications peuvent être faites et le président doit déclarer la session close (L. 16 juillet 1875, art. 2, § 1).

Le gouvernement a le droit de convoquer le parlement en session extraordinaire quand il le juge à propos. Le gouvernement a aussi le droit de convoquer le parlement en session ordinaire avant le second mardi de janvier, quand il juge que les circonstances rendent cette convocation nécessaire (L. const, 16 juillet 1875, art. 1, § 1 et art. 2, § 2).

Ce droit de convoquer et de clôturer le parlement, dans les conditions qui viennent d^élre dites, ne fait pas obstacle à ce que Tune des chambres invite le gouvernement à user ou à ne pas user de son droit ou à en user dans telles conditions. Il n'y a là rien d'inconstitutionnel. C'est un acte rentrant dans la compétence du gouvernement; tous les actes de celui-ci sont faits sous le contrôle du parlement ; et ce droit des chambres implique pour chacune d'elles le droit de voler un ordre du jour invitant le gouvernement à faire telle ou telle chose. Il va sans dire que le gouvernement n'est point lié par cet ordre du jour, et que la seule sanction en est la responsabilité politique du minislt-re (cf. infra, § 145). Dans la deuxième séance de la chambre des députés du 12 décembre 1905, le président de la chambre l'a déclaré. M. Gouzy ayant déposé un projet de résolution ainsi conçu : « La chambre, résolue à substituer le scrutin public au scrutin secret pour réiection de son bureau, compte sur le gouvernement pour ne pas exercer son droit de clôture avant qu'il ait élé statué sur le rapport de la commission du règlement ». M. Trouillot, ministre du commerce, n'ayant pas fait d'objection à la légalité constitutionnelle de celle proposition, M. Charles Bcnoist soutint énergiqufjment qu'elle élait contraire à la prérogative que l'art. 2 de la loi conslilutlonnelle du 16 juillet 1875 attribue au gouvernement. Le président de la chambre, M. Doumer, dit alors : « Sans doute la clôture est un droit du gouvernement; mais il appartient à la chambre et elle l'a déjà fait, soit en matière de convocation, soit en matière de dissolution, de demander au gouvernement d'user ou de ne pas user de son droit constitutionnel ». Le président élait assurément dans la vérité

constitutionnelle. En fait la proposition Gouzy fat repoussèe par 286 voix contre 278 (Chambre, 2« séance, i9 décembre 1904,.

Le gouvernement a aussi le droit d'ajourner les chambres (L. const. 16 juillet 1875, art. 2, § 2i. Ce droit n'existe, à vrai dire, que pour les sessions ordinaires. Pour les sessions extraordinaires il n'aurait pas sa raison d'être, puisque le gouvernement peut en prononcer la clôture quand bon lui semble. Pour les sessions ordinaires, ce droit d'ajournement n'a aussi de raison d'être que lorsqu'elles n'ont pas encore duré cinq mois ; car après l'expiration des cinq mois le gouvernement peut toujours prononcer la clôture. L'ajournement prononcé par le président de la république ne peut excéder le terme d'un mois, et il ne peut avoir lieu plus de deux fois dans la même session. Ainsi les chambres ne peuvent être ajournées pour une durée supérieure à deux mois. Le temps de l'ajournement prononcé par le président de la république doit être déduit de la durée minima de cinq mois de toute session ordinaire. Le président de la république ne pourrait pas proroger les chambres, c'est-à-dire suspendre leur réunion pour une durée indéterminée. La loi ne donne que le droit d'ajournement; donc le droit de prorogation n'existe pas (L. const. 16 juillet 1875, art. 2, § 2; rap. l'art. 5 de la loi const. du 25 février 1875, qui donne au président de la république le droit de dissoudre la chambre des députés avec le concours du sénat). Cf. infra, § 13^7.

I{(}gle générale et essentielle. — « La session de Tune (des chambres) commence et finit en même temps que celle de l'autre » (L. const. 16 juillet 1875, art. 1. ii 2). Cette règle très importante est la conséquence directe et logique de l'unité du parlement, existant malgré la dualité des chambres. Il y a deux chambres; mais il n'y a qu'un parlement. Ce ne sont pas, à vrai dire, les chambres qui sont en session ; c'est le parlement. D'oii il suit qu'une chambre ne peut être en session sans que l'autre le soit. En vertu de celle

§ ii7. — SESSION DES CHAMBRES 83i

règle, la durée minima de cinq mois de session ordinaire existe pour les deux chambres ; le président de la république ne peut convoquer une chambre sans convoquer l'autre, ne peut clôturer Tune sans clôturer l'autre, ne peut ajourner Tune sans ajourner l'autre. Mais comme les congés que s'accordent les chambres elles-mêmes n'interrompent point la session, les chambres peuvent s'accorder des congés différents, sans que la règle précédente soit violée. En fait, le plus souvent, les chambres s'accordent les mêmes congés, par exemple aux vacances de Pâques ; mais il n'y a là rien de nécessaire, et il est arrivé parfois, notamment aux vacances de Pâques de 1896, qu'une chambre (en 1896, la chambre des députés) s'ajournait pour une durée plus longue que l'autre chambre.

Le décret de clôture ou d'ajournement doit donc être lu aux deux chambres le même jour; mais il n'est pas indispensable, et il est même impossible qu'il soit lu à la même minute. Lorsque le décret a été lu à une chambre et que celle-ci s'est déjà séparée, l'autre chambre peut siéger encore quelques heures pour expédier les affaires courantes. Toutefois le président a le droit de refuser la parole à tout le monde dès qu'il est averti que l'autre chambre est séparée. Cf. déclarations de M. Tirard, président du conseil, et de M. Humberl, vice-président du sénat, 15 juillet 1889; Pierre, loc. cU.f p. 558.

La règle de l'unité de session, quelque importante et quelque logique qu'elle soit, subit deux exceptions. Il est vrai que la seconde n'est pas à vrai dire une exception.

La première exception est relative au cas de dissolution de la chambre des députés. « Dans le cas où, par application de l'art. 5 de la loi du 25 février 1875, la chambre des députés se trouverait dissoute au moment où la présidence de la république deviendrait vacante, les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le sénat se réunirait de plein droit » (L. const. 16 juillet 1875, art. 3, § 4). On voit aisément quelle a été la pensée du législateur constituant. Au cas de vacance de la présidence de la république, le conseil des ministres est investi du pouvoir exécutif

jusqu'à réîection du nouveau président (L. const., 25 février 1875, art. 7 § 2). Si la vacance de Ja république survient à un moment où la chambre des députés se trouve dissoute, Tinterrègne présidentiel peut avoir une durée relativement longue, puisque le nouveau président de la république ne pourra être nommé que lorsque la chambre des députés aura été élue et se sera constituée. Le législateur constituant très sage n'a pas voulu que pendant ce temps, qui ne sera pas moindre de quinze jours (puisque par suite des ballottages, les opérations électorales prennent deux semaines), le conseil des ministres pût exercer, sans contrôle, le pouvoir exécutif qui lui appartient en pareil cas. Aussi décide-t-il que dans cette hypothèse le sénat se réunira de plein droit et exercera naturellement un contrôle sur le conseil des ministres.

Le sénat devra alors se borner à contrôler et à surveiller le conseil des ministres; jusqu*àla réunion de la chambre des députés, il n'aura qu'un pouvoir d'intérim et ne pourra faire aucun acte législatif. Cf. en ce sens le rapport de M. Laboulaye, sur la loi du 46 juillet 1875, Annales de VAssemblée nationale de 1S7à, XXXVIll, annexes, p. 221.

Le second cas où le sénat peut se réunir sans que la chambre soit en session est celui où le sénat est réuni comme cour de justice (L. const. 16 juillet 1873, art. 4 ; rapp. L. 24 février 1875, art. 9 et L. 16 juillet 1875, art. 12). Cf. infra, § 132. Quand le sénat est constitué en haute cour de justice, il cesse d'être une assemblée politique, pour devenir une cour de justice. Il est donc très logique qu'il puisse s'assembler en dehors d'une session parlementaire et sans que la chambre soit réunie. Il n'y a point là véritablement d'exception à la règle de Tu ni té de session. Mais il va de soi que le sénat constitué en haute cour de justice et assemblé en dehors d'une session parlementaire ne pourra exercer que ses attributions judiciaires et non point ses attributions politiques. Gela est dit d'ailleurs expressément à l'art. 4 in fine de la loi du 16 juillet

i875 : « Dans ce dernier cas, il (le sénat) ne peut exercer que des fonctions judiciaires ».

Uien ne s'oppose d'ailleurs à ce que la réunion du sénat comme cour de justice coïncide avec une session ordinaire ou extraordinaire du parlement. C'est ce qui a eu lieu aux mois de novembre et de décembre 1899, au mois de février 1900 et au mois de juin 1901. Alors le sénat peut alterner ses séances ; mais évidemment il ne peut pas tenir une séance où il serait en même temps assemblée législative et cour de justice.

Sanction des règles relatives aux sessions des chambres, — Elle est indiquée à Tart. 4 de la loi const. du 16 juillet 1875 dans les termes suivants : « Toute assemblée tie Tune des deux chambres qui serait tenue en dehors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit sauf le cas... » Donc si les deux chambres ou Tune d'elles se réunissaient contrairement aux règles précédemment indiquées, le président de la république devrait prendre un décret déclarant celte réunion illicite et nulle, et pourrait incontestablement faire disperser par la force publique, dont il dispose d'après Tart. 3, § 3 de la loi du 25 février 1875, ces assemblées factieuses. Le droit du gouvernement reste d'ailleurs entier de faire poursuivre pour crime d'attentat à la sûreté de l'Etat les députés ou sénateurs qui auraient provoqué ces réunions.

Il est vrai qu'aux termes de Tart. 5, §§ 2 et 3 de la loi du 22 juillet 1879, les présidents des chambres ont le droit de requérir directement la force armée, réquisition qui peut être adressée directement à tous officiers, commandants... Il est incontestable que la réquisition adressée à la force armée par le président d'une chambre assemblée illégalement serait nulle. Mais si, comme on le souUent dans une théorie qui a des partisans nombreux et qui parait même actuellement celle du gouvernement (cf. la circulaire du ministre de la guerre. Le Temps. 6 avril 1906^, les commandants militaires n^ont jamais le droit d'apprécier la légalité des réquisitions à eux adressées en la forme légale par les autorités civiles, la force armée requise par le président de l'assemblée factieuse sera obligée d'intervenir pour lutter contre la force armée envoyée par le président de la république pour dissoudre cette assemblée factieuse. C'est la guerre civile dérivant en quelque sorte d'un texte de loi, l'art. 5 de la loi du 22 juillet 1879 et de ce qu'on

DuGuiT 27

affirme ôlrc l'application rigoureuse des principes du droit sur le-* rapports de l'aulorilé civile et de Tautorilé militaire.

Si, à Tinverse, on suppose que le président de la république veuille illégalement forcer les chambres à se séparer, par exemple à se séparer avant l'expiration des cinq mois de session ordinaire, ou veuille les ajourner illégalement, les présidents des chambres auraient incontestablement le droit, en vertu de l'art. 5 de la loi du 22 juillet 1879, de requérir la force armée pour protéger le parlement contre les agissements factieux du chef de TEtat. Cest même en vue d'une éventualité semblable qu'éclairé par l'expérience de 1851, le législateur de 1879 a donné aux présidents des chambres le droit de réquisition directe. Mais le président de la république est toujours chef de TEtat, et à ce titre il dispose de la force armée (L. 25 février 1875, art. 3, §3). Les commandants de la force armée ne peuvent pas ne pas obéir, car obéissance passive est évidemment due par eux aux ordres du gouvernement; ils ne peuvent point apprécier la légalité des ordres donnés; s'ils le pouvaient, ce serait l'anarchie. Voilà donc encore un conflit entre la foi-ce armée légalement requise par les présidents des chambres et les troupes mises en mouvement en vertu de ses pouvoirs constitutionnels par le gouvernement.

V. iw/Va, § 137, l'explication de la loi Trévenenc du 15 février 1872 qui prévoit le cas de dissolution illégale ; cf. § 138 le droit de disposition de la force armée appartenant au gouvernement et le droit de réquisition.

118. Vérification des pouvoirs. — Le droit de vérifier elles-mêmes les pouvoirs de leurs membres a toujours été reconnu depuis 1789 à toutes nos assemblées politiques.

Les états généraux de l'ancien régime eurent de tout temps le droit de vérifier eux-mêmes les pouvoirs de leurs membres. Il y avait alors véritablement vérification des pouvoirs. Les étals généraux étaient une assemblée des mandataires des différents ordres, une assemblée de mandataires au sens véritable du mot. 11 était donc logique que cette assemblée vérifiât elle-même la régularité des mandats donnés à chacun de ses membres. C'est une règle communément suivie dans toute assemblée de mandataires. C*est de cette pratique des états généraux qu'est venue l'expression vérification des pouvoirs, passée dans la langue du droit moderne, bien que par suite de la conception moderne de la représentation politique il n'y ait pas, à vrai dire, vérification des pouvoirs.

Cependant dans Tancien régime le roi prétendait que ce pouvoir de vérification exercé par les états n'était qu'une concet^sion royale, et le roi se réservait parfois à lui-même celte vérification. Henri III parait avoir agi ainsi aux états de Blois de 1588 (Picot, Histoire dfs états généraux, III, p. 377). Encore en 1789, il était dit dans le