LES LOIS ET LES RÉSOLUTIONS

D. Procédure parlementaire,

123. Les lois et les résolutions. — En considérant au point de vue purement formel les décisions votées par chacune des chambres, on doit les distinguer en deux grandes catégories : les projets de loi et les résolutions.

Nous avons essayé de déterminer ce qu'était la loi au point de vue maténel, en déterminant ce qu'était la fonction législative (cf. §§ 34-37). ici nous envisageons la loi au point de vue purement formel. Elle est, à ce point de vue, toute décision votée en termes identiques par les deux chambres et promulguée par le président de la république, quel que soit son objet, qu'elle soit une règle par voie générale et abstraite ou un acte individuel et concret (L. L. const. 25 février 1875, art. 1 et 16 juillet 1875, art, 7). La loi, au point de vue formel, implique donc trois opérations : 1** le vote par la chambre qui en a été saisie en premier lieu; 2" le vote dans les mêmes termes par la chambre à laquelle elle est ensuite transmise; 3° la promulgation par le président de la république (cf.§ 139). Le parlement vote les lois. Mais chaque chambre ne vole en réalité qu'un projet de loi. Les deux chambres possèdent, en principe, exactement les mômes pouvoirs pour le vote des projets de lois, sauf en matière financière où le sénat a des pouvoirs restreints (L. const. 24 février 1875, art. 8, § 2, et cf. § 131). L'une quelconque des chambres peut être saisie en premier lieu; elle vote un texte; ce texte est transmis à l'autre chambre, qui peut l'adopter tel quel, le repousser en bloc ou voter un texte différent. Si la chambre, saisie en second lieu, vote le même texte, les chambres ont achevé leur rôle; le texte voté par les deux chambres est transmis au président de la république qui doit le promulguer dans un certain délai, sauf son droit de demander aux chambres une

seconde délibération (L. const. 16 juillet 1875, arl. 7, SS 1 et 2). Si le texte voté par la chambre saisie en premier lieu est repoussé en bloc par la chambre à laquelle il est transmis, rien n'est fait et le parlement a repoussé le projet de loi. Si enfin le projet voté par Tune des chambres est voté par Tautre chambre en termes différents, le projet sera transmis d'une chambre à l'autre jusqu'à ce que finalement le même texte soit adopté par les deux chambres. Jamais le texte voté par Tune des chambres ne peut s'imposer à l'autre. Le principe essentiel de notre droit constitutionnel est l'égalité des chambres et leur complète indépendance. L'une n'est pas une chambre de contrôle, l'autre une chambre de décision. L'une et l'autre ont, en principe, des pouvoirs absolument égaux; Tune n'est point tenue de céder devant l'autre.

Ce principe de l'égalité complète des chambres en droit, sauf en matière financière, a été emprunté par le législateur de 1875 aox Charles de 1814 et de 1830, qui Tune et Taulre Tavaienl emprunte au droit constitutionnel anglais. La chambre des pairs et la chambre des députés de la Restauration et du Gouvernement de juillet, comme la chambre des communes et la chambre des lords, comiBe notre chambre des députés et notre sénat actuel, participaient daiL< les mêmes conditions et avec des pouvoirs égaux à la confeclioc des lois. 11 en était de même du corps législaUf et du sénat do sénatusconsulte constituant de 1870. Au contraire, les deux chambres créées par la const. de l'an III, le conseil des anciens et le conseil des cinq-cents participaient d*une manière différente k la confection des lois. L'initiative appartenait exclusivement aux doq cents. Les propositions adoptées parle conseil des cinq cents, a|ipelées résolutions, étaient transmises au conseil des anciens, quide^iil ou en rejeter tous les articles ou les approuver en bloc (Gonsl. an 111, art. 76, 8G, 88, y5-101).

Les résolutions sont toutes les décisions qui résultent du vote d'une seule chambre. Il va de soi que ces résolutions n'ont pas la valeur de lois, puisque, au?i termes de l'art. 1 déjà cité de la loi const. du 25 février 1875, le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, la chambre des députés et le sénat. Mais cependant ces résolutions ne sont point sans produire des efTets importants.

§ i23. — LES LOIS ET LES RÉSOLUTIONS 869

D'abord c'est par voie de résolution que les chambres votent toutes les décisions qui s'appliquent h elles-mêmes : les décisions par lesquelles elles fixent leur ordre du jour, ordonnent des renvois à la commission, etc.. ; toutes les dispositions qui formentle règlement de leurs travaux (cf. § 120); les décisions par lesquelles les chambres lèvent l'inviolabilité protégeant leurs membres, acceptent leur démission, prononcent leur déchéance, infligent la censure.

Toules ces décisions ne s'appliquent qu^aux membres de la chambre qui les prend. Si Ton admet Tidée développée aux §§ 120 et 121, d'après laquelle les chambres modernes peuvent être considérées comme des corporations autonomes, exerçant des droits de puissance publique sur les individus qui les composent, on comprend très bien comment les résolutions votées dans les hypothèses qu'on vient d'indiquer produisent un effet de droit et s'imposent aux membres de la chambre qui les a prises.

Outre sa participation à la confection des lois, chaque chambre exerce un pouvoir de contrôle sur les actes du gouvernement et de ses agents (cf. art. 6, § i de la loi const. du 25 février 1875, et infra, §§ 129 et 145). Toute résolution votée par l'une des deux chambres dans le but d'exercer ce contrôle s'impose au respect du gouvernement et de ses agents sous la sanction de la responsabilité ministérielle. C'est ainsi que par des résolutions chaque chambre vote des ordres du jour de confiance, de défiance ou de blâme à l'égard du ministère, l'invite à prendre telle ou telle mesure, nomme des commissions d'enquête pour examiner le fonctionnement de tel ou tel service, ordonne des communications de pièces, etc.... On peut rattacher à cette catégorie de résolutions celles votées par les chambres pour requérir la suspension des poursuites commencées contre l'un de leurs membres et la suspension de sa détention, conformément à l'art. 14, §2 de la loi const. du 16 juillet 1875, et celles par laquelle Tune des chambres ordonne l'affichage du discours d'un ministre ou d'un de ses membres.

Enfin il est des résolutions qui sont prévues exprès-

870 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITaE II

sèment par la consttlution et qui produisent lenrs eflels en vertu du texte constitutionnel qui donne formellement compétence à chaque chambre pour le> prendre. Ce sont d'abord les résolutions par lesque11e> chaque chambre statue sur la régularité de réleclion de ses membres et sur leur éligibilité (L. const. 16 juillet 187?>, art. 10; cf. § 118). Ce sont ensuite les décisions par lesquelles la chambre des députés peut mettre en accusation devant le sénat le président de la république et les ministres (L. const. 16 juillet 1875. art. 12, §§ 1 et 2; cf. §§ 132-131). Ce sont enfm les résolutions que peuvent prendre la chambre et le sénat déclarant qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles (L. const. 25 février 1873, art. 8; cf. § 149 .

Que les chambres votent des projets de loi ou de.^ résolutions, la procédure parlementaire est la même. Elle est, sauf quelque difTérence de détail, la même dans les deux chambres. Aussi ne parlerons-nous que de la chambre des députés, restant entendu qu'à moios d'observation contraire, ce qui est dit de la chambre est vrai du sénat. Cette procédure parlementaire e?l surtout déterminée par le règlement des chambres: les lois constitutionnelles et les lois ordinaires ne contiennent pas de dispositions à cet égard. Elle comprend quatre phases principales : 1® la proposition faite par ceux qui ont ce qu'on appelle l'initiative ; 2** l'étude de la proposition en commission ; 3* la discussion en séance publique ; 4<* le vote. Enfin ^exi^tence de deux chambres fait naître forcément des relations entre elles que le législateur constituant a eu le tort de ne point réglementer et qui sont régies par la coutume parlementaire et par quelques articles des règlements des chambres.

124. L'initiative. — C'est le droit de saisir une chambre d'une proposition tendant au vote d'un projet de loi ou d'une résolution. Dans notre constitution, qui repose sur l'idée très juste de la collaboration des organes et sur le principe d'une pondération respeo-

§ i24. — l'initiative 87 i

tive du parlement et du gouvernemorU, rinitiative appartient également au président de la république personnifiant le gouvernement et rexrnant par les ministres et aux membres de chacune des deux chambres. Le principe en est formulé très neUmiif?nt dans Tart. 3, § 1 de la loi const. du 23 février !875 : » Le président de la république a l'initiative des loin concurremment avec les membres des deux chambres "* Rap. L. 24 février, art. 8, § 1. Cependant de faille droit d'initiative du gouvernement s'exerce d'une manière plus large que le droit d'initiative parlementaire.

11 est indispensable que le droit d'inilialive appartienne au gouvernement. C'est lui qui est Torgane dirigeant par excellence dans TEtat ; c'est Un qui connaît surtout les besoins du pays, les diffieuïlt% auxquelles il faut parer; c'est donc lui qui, mieux que personne, peut savoir quels projets doivent être soumis au parlement.

Cette nécessité de reconnaître au gouvernemrnl h liroU d'initiative apparaît bien si l'on remarque ce qui se pas^ii^ aux Ktal&-UnU, Les auteurs de la constitution^ s'inspirant sur co poïntdii principe de la séparation des pouvoirs, n'ont point donné hu président de la république américaine le droit d'initiative proprcmtml dilo^ I) nm constitutionnellement que le droit d'appeler par un mps,'iaffe l'altcnlion du congrès sur tel point où il estime qu'une loi doit Mro faite dans un sens déterminé; ce droit de conseil s'esL Irarinronn^' un fail en un véritable droit d'initiative; et la plupart dt^» demipres Jûijî votées parle congrès américain l'ont été sur rifïitiutive liu pr^^^idenl. Cf. le très intéressant article de M. Barlht'lf^iny, Ld préitidence des Etals-Unis d* Amérique, Hevue pohdtfue el paihin., février 1906, p. 289 et suîv. ; irf., Le rôle du pouivn et*^culif dans les républiques modernes, 1907, p. 55 et suiv.

En France, les auteurs de la constitution de 179! ft de J nu Jit, qui avaient voulu appliquer autant que possible le principe Av H séparation des pouvoirs, avaient refusé l'initiative au gouvernenir-nL Eu 1791 le roi avait seulement le droit d'inviter le t^orp> ïè(^^islûtif à prendre un objet en considération (lit. III, chap, iti, sect, i, arl. 1, no 1, et sect. iv, art. 1). En l'an III, Pinitiative appartient im t'otispil des cinq cents et le directoire peut seulement inviter par érrî! le conseil des cinq cents à prendre un objet en conÈ^iiicralion (art. 76 et 163). Inspirées par un esprit entièrement oppoM% Ir-. eonatilu lions

de l'an VIII et de 1852 (art. 8). la Charte de 1814 (art. 16) donuecl riniliative*des lois excliisivemenl au chef de TElal. premier consul, président de la république, empereur, roi. Cependant la Charte» de 1814 portail que les chambres avaient la faculté de supplier k ro. de proposer une loi sur un objet quelconque et d'indiquer ce qu'il leur paraissait convenable que la loi contint (art. 19).

Au contraire, s'inspirant sur ce point des mômes idées que 1^ législateur de 1875, les auteurs de la Charte de 1830 (art. 15i. de h constitution de 1848 (art. 49) et du sénatusconsulle constituanl de 1870 (art. 12) ont donné le droit d'initiative et au gouvernement e: aux membres des chambres. L'Assemblée nationale de 1871 reconnut au gouvernement qu'elle institua par la résolution du 17 février et la loi du 31 août 1871 le droit d'initiative; en effet, elle adopli 1règlement de la Législative de 1849 qui contenait un article 61 ain>i conçu : « Les projets de loi présentés au nom du gouvernement >onl déposés par un des ministres sur le bureau de l'assemblée ».

Initiative du gouvernement (L. const. 25 février 1875. art. 3, § 1). — Le droit d'initiative du gouvernement s'exerce avec la plus entière liberté. Le texte préseolê par le gouvernement pi*end le nom de projet ^ projet d^ loi ou projet de résolution. Le mot proposition désigne plus spécialement le texte présenté par un membre du parlement.

Le gouvernement peut charger le conseil d'Etat de préparer un projet de loi (L. 24 mai 1872, art. 8). 11 le fait rarement. Plus souvent il charge une commission extra-parlementaire de préparer lr projet. Les exemples de ce procédé sont nombreux ces dernirre^ années; notamment une grande connnission extra-parlementiire a été constituée au mois de janvier 1905 pour préparer une revision du code civil. Le gouvernement peut aussi par un décret spécial ordonner de soumettre au conseil d'Etat un projet déjà préparé (L. 24 mai 1872, art. 8, n» 2).

Les projets du gouvernement sont établis sous forme de décrets signés du président de la république, contresignés par un ministre. Ils ne sont soumis ni à IViamen d'une commission d'initiative, ni à la formalilê de la prise en considération. Cf. infra, même §.

Le droit d'initiative du gouvernement s'exerce à son choix ou devant le sénat ou devant la chambre. C'est la conséquence du principe de l'égalité des chambres. H n'y a qu'une exception, qui, peut-on dire, est traditionnelle dans les pays qui pratiquent le régime représentatif : les lois de finances doivent être

§ 124. — l'initiative 873

en premier lieu présentées à la chambre des députés et votées par elle (L. const. 2i février 1875, art. 8, g 2).

Celte règle que les lois de finances ne peuvent être présentées en premier lieu à la chambre haute a été pour la première fois formulée en France par la constitution du 6 avril 1814, dite constitulion sénatoriale (art. 5, § 3). Elle a été reproduite dans les Charles ^Charles de 1814, art. 17 et 1830, art. 15, § 2), le sénalusconsulte const. de 1870 (art. 12, § 3) et enfin l'art. 8 de la loi consl.du 24 fév. 1875. Elle était empruntée au droit constitutionnel anglais. Elle avait, en effet, en Angleterre sa raison d'être : les lois de finances doivent être proposées en premier lieu à la chambre des communes, parce qu'elle seule est une chambre élue et qu'à ce litre elle seule représente vraiment le pays et par suite peut créer des impôts, engager des dépenses. La chambre des lords, chambre nommée par le roi et en grande partie héréditaire, ne peul exercer en matière de finances qu'un droit de contrôle. Cette règle se concevait aussi très bien sous la monarchie de 1814 à 1848 et sous le second empire, où la chambre haute, chambre des pairs ou sénal, n'élait point élective, mais nommée par le roi ou l'empereur, dont certains membres mêmes étaient nommés à litre héréditaire sous la Restauration i Charte de 1814, art. 27). Mais aujourd'hui celte restriction au droit d'initialive du gouvc*rriemenl, celle dislinclion entre les deux chambres n'ont pas leur raison d'être : le sénat est éleclif comme la chambre; le sénal sort du suffrage universel comme la chambre; il est vrai que pour le sénal le suffrage universel s'exerce à deux ou trois degrés; mais il n'y a pas là une raison suffisante pour établir au profil de la chambre le privilège de la priorité en malière financière.

11 importe louleTois de ne pas exagérer l'nnporlance de ce privilège. Les projels de lois de finances sont les projets de loi créant des impôts nouveaux, modifiant l'organisation ou l'assielle d'impôls existant déjà, tondant à auloriser un emprunt d'Elat ou de ville ou à convertir un emprunt, les projels d'ouverlure de crédit, d'annulation de crédit et enfin le projet de budget. Aucun de ces projets ne peut être présenté en premier lieu au sénat el tous doivent être déposés d'abord à la chambre. Mais le gouvernement n'est point obligé de présenter en premier lieu à la chambre un projet de loi qui aurait pour conséquence indirecte d'enlrainer une augmentation de dépenses. Ainsi, par exemple, la loi du 14 juillet 1905 sur l'assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables et même le projet de loi sur les retraites ouvrières auraient pu être cerlaineinent présentés en premier lieu au sénat.

D'autre part, ce droit de priorité de la chambre des députés n'empêche pas le gouvernement de faire devant le sénal une proposition qu'il a déjà faite à la chambre, mais qui a été repoussée. Sans doute, si le gouvernement demande un crédit isolé à la chambre et qu'il lui soit refusé en totalité, il ne pourrait pas le demander

ensuite au sénat. Puisque rien n'a été voté à la chambre, il ne poor rait rien transmettre au sénat et sa demande y serait une proposi lion nouvelle. Mais si la chambre n'a pas accordé le chiffre demandé par le gouvernement ou si, s'agissant du budget, la chambre t repoussé totalement un des crédits budgétaires, en transmettant au sénat le texte voté par la chambre, le gouvernement peut lui demander de voter le chiffre qu'il avait demandé à la chambre ou de rétablir le crédit qu'il avait proposé à la chambre et qu'elle ivait refusé. Pendant quelque temps on a soutenu à la chambre que celle-ci ayant refusé un crédit budgétaire demandé par le gouvernement, le sénat ne pouvait pas le rétablir, même sur la demande du gouvernement. Aujourd'hui cette opinion est tout à fait abandonnée, et l'on reconnaît que le gouvernement peut demander ei que le sénat peut rétablir un crédit budgétaire non vot^ par la chambre. En eiïel, la règle de la priorité est alors respectée : le projet a été présenté en premier lieu à la chambre; il a été volé par elle; transmis au sénat, c'est le gouvernement qui demande an sénat de le voler tel qu'il avait été présenté à la chambre. V. infra, même §, la question de l'inilialive des sénateurs en matière financière.

Les art. 79 du règlement du sénat et .38 du règlement de la chambre décident que lorsqu'une proposition due à riniliative parl*^ mentaire a été repoussée, elle ne peut être présentée à nouveau qu'après l'expiration d'un délai de trois mois, si elle a été prise en considération, et d'un délai de six mois, si elle n'a pas été prise en consldéralion. Celte prohibition ne s'applique certainement pas aui projels du gouvernement. Les règlements des chambres ont voulu seulement éviter l'abus de l'inilialive. Cet abus n'est cerlainemeiil pas à craindre de la pari du gouvernement. D'un autre coté, 1? ministère esl responsable devant les chambres ; il faut donc qull ai5 une enlière liberté d'inilialive. Enfin les chambres peuvent bien réglemenler l'initiative de leurs membres, en vertu de leur pouvoir d'aulo-réglemenlalion. Mais leurs règlements ne peuvent s'impo?er qu'à leurs membres (cf. § 120), el ne peuvent limiter, sous une forme quelconque, le droit d'inilialive que le gouvernement lient de la conslilulion elle-même.

Parfois, la loi a imposé au gouvernement l'obligation de présenter un projet de loi, el même de le présenter dans un certain délai. Par exemple, la loi du 20 janvier 1874 sur les maires, imposait au ^oovernement l'obligation de saisir l'assemblée, dans les deux mois.dun projet d'organisation municipale. La |loi du 13 mars 1873, art. 5, .^ ? ordonnait au gouvernement de soumettre à rassemblée des projeU de loi sur l'organisation politique. Il est vrai que ces lois étaient volées par une assemblée qui avait le i^ouvoir constituant. .Mais ?i une disposition de ce genre était volée actuellement par le parlement, elle serait, croyons-nous, incorrecte au point de vue conslilulionnel. C'est ce que lit très justement observer, dans la séance da

§ 124. — l'initiative 875

6 juillet 1895, le rapporteur de la commission du budget à propos d'un amendement tendant à introduire dans la loi des finances un acte obligeant le gouvernement à déposer dans un certain délai un projet de loi relatif à l'impôt sur le revenu. La loi constitutionnelle donne au gouvernement le droit d'initiative sans réserve ; le législateur ordinaire ne peut apporter une restriction à ce droit constitutionnel, en imposant au gouvernement Tobligation de déposer un projet; a fortiori il ne peut pas lui imposer Tobligation de déposer un projet dans un certain délai.

Nous n'en dirons pas autant des résolutions par lesquelles l'une des chambres invite le gouvernement à déposer un projet de loi et fixe même un certain délai. Alors, en effet, il n'y a point une disposition législative créant une limitation que la loi constitutionnelle n'a pas établie. La chambre qui vote une pareille résolution ne fait pas autre chose qu'exercer son droit de contrôle sur les actes, sur la politique du gouvernement. On verra, au § 121», que ce contrôle ne donne pas seulement au.\ chambres le droit de demander au gouvernement des explications sur les actes faits, mais aussi le droit d'indiquer au gouvernement, en des formes variables, la politique à suivre. La résolution invitant le gouvernement à déposer un projet de loi n'a point pour but, comme l'aurait une loi, de faire naitre, pour le gouvernement, une obligation légale de déposer le projet; elle avertit seulement le gouvernement que sa responsabilité politique pourrait se trouver engagée s'il ne déposait pas tel projet de loi. Cela est d'une correction constitutionnelle parfaite.

Il est incontestable que le gouvernement peut retirer un projet qu'il a présenté à Tune des chambres. Le retrait du projet se fait par un décret motivé ou non et contresigné par le ministre intéressé. La simple déclaration d'un ministre faite verbalement à la tribune ne suffirait pas. Présenté aux chambres par décret, un projet ne peut être retiré que par décret. Le projet peut être retiré à tout moment de la procédure parlementaire.

Cependant on verra (§ 128) que le gouvernement doit transmettre à l'autre chambre le projet voté par une chambre. Mais quand il a lait cette transmission, il peut le retirer. Qu'on ne dis pas que la transmission est alors inutile : c'est un acte de déférence pour la chambre qui a déjà voté le projet, et la chambre à laquelle est faite la transmission peut alors, si le projet est retiré, le reprendre par l'initiative parlementaire et en rester saisie.

Initiative parlementaire. — Elle appartient en principe en toute matière à tout député, à tout sénateur

(L. 25 février 1875, art. 3, § i et 24 février 1875. art. 8). On a vu cependant que, d'après le règlement de la chambre (art. 6), une proposition de loi ne peut pas être déposée par un député avant son admission. Pareille restriction n'existe pas au sénat.

Le droit d'initiative appartenant aux députés et aux sénateurs comprend naturellement le droit d'amendement, c'est-à-dire le droit de proposer des modiflcations partielles aux projets du gouvernement ou aux propositions parlementaires.

Le droit d'initiative est en principe le même pour les députés et pour les sénateurs. Il est restreint pour les sénateurs en matière financière par l'art. 8, § 2 de la loi const. du 24 février 1875. Pour les députés, il peut s'exercer en toute matière à la condition, bien entendu, que la proposition déposée ne soil pas contraire à la constitution. Les députés peuvent donc proposer des ouvertures de crédit, soit Tinlroduction de crédits nouveaux dans le budget, soit l'augmentation de crédits déjà inscrits au budget, soit l'ouverture de crédits isolés.

Ce droit a été nellemenl alflrmé par le président Grévy le 11 janvier 1877 et bien souvent la cliambre a volé des crédit» ou des auj^menlations de crédits proposés par des députés. Cetl? pratique est même devenue abusive; il est arrivé souvent qu'u:. budget, présenté en équilibre à la cliambre par le gouvernement el la commission du budget, sortait de la chambre en déficit, pv suite du vote de nombreux crédits proposés par les députes, el souvent admis en vue de considérations purement électorales. Oîl pour remédier à ce grand inconvénient que le 16 mars 1900, >urU proposition de M. Berthelol, la chambre a volé la résolution suivante qui est devenue l'ai t. 51 bis de son règlement : « Aucuo<' proposition tendant soil à des augmentations de traitement, d'iodemnilés ou de pensions, soit à des créations de services, d'emplois ou de pensions ou à leur extension en dehors des limil^'i prévues par les lois en vigueur, ne peut être faite sous form*' d'amendement ou d'article additionnel au budget ». CeUe disposition est applicable el elle a été appliquée sans contestation ptrli» président aux projets de crédits supplémentaires qui ne sont qu'un complément du budgel. Les amendements ayant pour but d'angnienter les dépenses par la reprise du chiffre primitif du gouveroemcnt ne sont pas soumis à Tinterdiction. Ne l'est pas non plus une

§ 124. — l'initiative 877

proposilion qui tend à diminuer les recelles. C'est ainsi que la loi du 27 février 1906, rétablissant le privilège des bouilleurs de crû, a été votée sur Finilialive parlementaire. Dans la séance du 4 mars 1902, une proposilion tendant à l'abrogation de ramendennent Ber- Ihelot n'a pas été adoplée. Le 15 décembre 1905, une nouvelle proposilion tendant à Tabrogalion dudit amendement a été renvoyée & la commission du règlement, et la dernière législature est arrivée à sa fin sans que la discussion ait été reprise. L'exercice du droit d'initiative en matière d'emprunt n^est soumis à aucune limitation en ce qui concerne les députés.

La légalité constitutionnelle de l'art. 51 bis du règlement de la chambre, voté s'^ir la proposilion de M. Bertbelot, a été contestée par quelques-uns. Nous estimons qu'il n'est en rien contraire à la constitution. En effet, il ne supprime point l'initiative des députés en matière de dépenses ; il décide seulement que cette initiative ne pourra pas s'exercer sous une certaine forme, sous forme d'amendement ou d'article additionnel au budget ; ce droit pourra, par conséquent, s'exercer par voie de proposition principale, et ainsi le droit d'initiative des députés est reste intact.

Le droit d'initiative des sénateurs en matière financière se trouve très réduit par la disposition déjà citée de la loi const. du 24 février 1875 (art. 8, § 2). Il importe encore ici de ne pas étendre outre mesure la portée de ce texte. D'abord il est incontestable qu'un sénateur ne pourrait pas saisir pour la première fois le sénat d'une proposition d'ouverture d'un crédit isolé ou d'un crédit budgétaire, d'une proposition d'emprunt ou d'une proposition tendant à la création d'un iqppôt nouveau. A notre avis, les sénateurs ne peuvent pas non plus proposer au sénat de relever un crédit, budgétaire ou isolé, voté par la chambre, ni a fortiori de rétablir un crédit budgétaire refusé par la chambre. Une dépense nouvelle ne peut jamais être engagée sur l'initiative d'un sénateur. Voilà la règle essentielle. Elle serait violée si le sénat pouvait, sur l'initiative d'un de ses membres, relever ou rétablir un crédit voté ou refusé par la chambre. Mais le sénat peut relever le crédit voté par la chambre ou rétablir un crédit refusé par elle quand la proposition de relèvement ou de rétablissement lui est faite par le gouvernement et que le chiffre proposé au sénat ne dépasse pas le chiffre proposé primitivement à la chambre.

Alors, en eflFet, la règle de la priorité et de Tinitialive est parfaitement respectée : la loi financière a été d'abord présentée à la chambre, et, d'autre pari, l'initiative du relèvement ou du rétablissement de crédit ne vient pas d'un sénateur, mais du gouvernement.

Cette solution a élé soutenue au sénat le 24 décembre 188S par le président du conseil, M. Floquet, et dans la séance du 11 avril 191)) par M. Caillaux, ministre des finances. Cependant, il y a une tendance certaine à reconnaître au sénat un droit plus étendu et à loi permettre de relever, même sur la seule initiative d'un de ses membres et par exemple de sa commission des finances, un crédit volé par la chambre et même de rétablir un crédit refusé par elle. Cf. en ce sens Esmein, Droit const., 4« édit., 1906, p. 849. Celle solution a été parl'ois affirmée au sénat, mais cependant avec quel- (lues hésitations. Le 20 avril 1905, M. Anlonin Dubost, rapporteur du budget au sénat, disait : « Votre commission des fmaoces se borne à faire remarquer que le droit pour le sénat de rétablir les crédits soumis d'abord au vole de la chambre et refusés par celle assemblée parait n'avoir jamais fait l'objet de contestations sérieuses ». Le lendemain, 21 avril 1905, M. Antonin Dubost faisait une restriction : << Voire commission a déjà indiqué que le droit du sénat de relever les crédils, loul au moitis dans la limite demandée par le gouvernement^ paraissait n'avoir jamais été contesté -. — Nous persistons h penser que le sénat ne peut relever ou rétablir des crédits que sur la demande du g-ouvernemenl. C'est ce qu'il a fail notamment le 11 avril 1906 en rétablissant, sur la demande du gouvernement, au budget de 1906, le crédit afTecté au Irailement des sous-préfels, qui avait élé refusé par la chambre.

Cons. Esmein, Droit const. ^ p. 850; Pierre, loc. cit., p. 594 etsuiv., et Supplément, 1906, p. 214. — Nous n'examinons ici que la question de Tinitiative. Une question connexe mais dislincle. qu'on a eu le torl parfois de confondre avec elle, est celle de savoir si au cas de conflit l'une des deux chambres doit avoir le dernier mol. Sur ce point, à notre sens, les droits des chambres sont alw)lument égaux. Cf. infra, § 131.

Enfin il est incontestable que l'initiative des sénateurs peut s'exercer librement en matière financière, quand elle tend à une diminution des crédits. Le sénat, en matière financière, est avant tout chargé de s'opposer au.\ entraînements toujours possibles de la chambre des députés, en contact continuel avec le suffrage universel et facilement tentée, dans un but électoral, d'accroître les dépenses. Le gouvernement

§ 124. — l'initiative ffît

démocratique coûte très cher : le sénat est chargé de mettre un frein à Tentrainement des dépenses.

Sur les attribulions de contrôle qui doivent dans une démocr«Lie appartenir à une channbre haute, cf. le discours prononcé à Dra^uignan, le 14 octobre 1906, par M. Clemenceau, ministre de rintéri«*iir. Le Temps, 15 octobre 1906.

Enfin les sénateurs peuvent certainement faire au sénat des propositions de loi qui ne sont pas précisément des lois financières, mais dont le vote entraînent forcément une augmentation de dépenses.

Ce droit n'a jamais été contesté. C'est ainsi, par exemple, que lu loi militaire du 21 mars 1905 établissant le service de deux an^?. et qui nécessite une sérieuse augmentation de dépenses, a été votée en premier lieu au sénat sur l'initiative d'un de ses membreii, M. Rolland.

Observation. — Le droit d'initiative gouvernementale et parlementaire est évidemment limité par Tobligation de ne faire aucune proposition tendant à faire voter un texte qui serait en contradiction avec les textes constitutionnels. C'est le président de fa chambre où est faite la proposition qui est chargé d'en apprécier la constitutionnalilé. Il peut toujours demander à la chambre de repousser le projet ou la proposition par la question préalable. Cf. § 127.

Pour les propositions dues à l'initiative parlementaire, le pouvoir du président est absolu. Il a le droit et même le devoir dn ne pas soumettre à la chambre une proposition qu'il juge inconsiilationnelle. Ce droit a élé Irôs nettement affirmé, aux applaudi >;semenls de la chambre, par le président Gambetla, le 23 févri'er lëSO, et par M. le président Brisson, le 31 mars 1885.

Procédure de rinitiative parlementaire. — Les règU?ments de la chambre et du sénat ont minutieusement fixé la procédure qui doit être suivie pour les propositions dues à rinitiative parlementaire. Il faut dire cependant qu'aujourd'hui, en fait, à la chambre des députés, par suite de la création des grandes commissions permanentes (cf. § 125;, cette procédure n'ost presque plus jamais suivie. Son but n'est point de restreindre le droit d'initiative, mais de soumettre son exercice à des conditions de forme destinées à ce que

les chambres ne soient saisies que de propositions véritablement sérieuses et dignes d'occuper leurs instants.

Toute proposition doit être formulée par écrit et à la chambre toute proposition de loi doit être précédée d'un exposé des motifs (Règl. sénat, art. 75; chambre, art. 34).

Avant 1903, Texposé des motifs était aussi nécessaire pour le» propositions de résolution. Le 16 juin 1903, l'art. 34 du règlement de la chambre a été complété comme suit : « Les projeta de résolution et le< motions sont dispensés de Texposé des rooUrs Il<

ne peuvent être discutés au cours de la discussion de la loi des finances, ou au cours de la délibération sur un projet de toi. auxquels ils se rapportent, qu'après un vote spécial de la chambre ordonnant la discussion immédiate ».

Toute proposition due à l'initiative parlementaire, avant d'être Tobjet d'une délibération et d'un vote sur le fond, doit en principe être l'objet d'une délibération et d'un vote sur la prise en considération. A cet effet, elle est renvoyée à une commission dite commission d'iîiilialive (cf. infra, § 125). Cette commission fait un rapport sommaire qui conclut, ou à la non prise en considéraliony ou à la prise en considération. Elle peut conclure aussi au vole de la question préalable, si elle . estime par exemple que la proposition n'est pas codstitutionnelle, et à la déclaration d'urgence. Mais elle ne peut proposer des amendements sur le fond et ne doit faire qu'un rapport sommaire. A la chambre ce rapport doit être présenté dans la quinzaine du renvoi de la proposition à la commission et au sénat dans les vingt jours. Si l'on vote la non-prise en considération, la proposition ne peut plus être représentée avant un délai de six mois. Si la proposition est prise en considération, la procédure suit son cours (Règl. sénat, art. 75-79; chambre, art. 34-38).

Au sénat, ce renvoi à la commission d'initiative doit avoir toujours lieu, et c'est elle qui, lorsqu'elle reconnaît que la proposition rentre dans les attributions d'une commission déjà saisie d'un«? autre proposition ou d'un projet de loi, demande par un rapport verbal au sénat le renvoi à cette autre commission (Régi, séoit,

§ 124. — l'initiative 88i

art. 76, § 2). A la chambre on peut toujours, aux lennes de Tari. 18, renvoyer à une commission déjà formée Texamen des propositions et des projets de loi présentés. La nouvelle proposition, dit le même article, § 2, est alors soumise aux mêmes conditions -d'examen auxquelles est assujettie la proposition dont la commission est déjà saisie. C'est cet article 18 du règlement de la chambre dont on fait maintenant constamment Tapplication depuis !a création des grandes commissions (cf. in fia, § 125). Lorsqu'une proposition est déposée par un député, le président, sans même consulter la chambre, )a déclare renvoyée à celle des grandes commissions dans la compétence de laquelle elle rentre par son objet. Le rôle de la commission d'initiative de la chambre se trouve ainsi réduit à peu près à néant. Aussi est-il question de la supprimer.

La formalité de la prise en considération est aussi nécessaire pour les amendements. Cependant il y a pour les amendements une procédure assez complexe dont voici l'essentiel. Les amendements doivent être remis par écrit au président. On ne peut délibérer sur un amendement que lorsque après avoir été développé par son auteur il est appuyé. Présentés au cours de la première délibération d'une loi, les amendements ne sont pas soumis à la formalité de la prise en considération. Ils sont renvoyés de droit à la commission .si le rapporteur le demande. Présentés entre deux délibérations, ils doivent être communiqués à la commission. Présentés au cours de la deuxième délibération, ils .sont soumis à la formalité de la prise en considération; ils sont renvoyés de droit à la commission si le rapporteur le demande; ils ne peuvent être volés au fond le jour même où ils sont présentés. Si le texte en discussion n'est soumis, pour une raison quelconque, qu'à une seule délibération, les amendements doivent être l'objet d'un vote sur la prise en considération ; ils sont renvoyés à la commission si le rapporteur ou un ministre le demande ; ils peuvent être votés le jour même quand il s'agit d'une loi déclarée urgente. Cf. sur tous ces points règl. sénat, art. 27, 65-71, 91 ; chambre, art. 51-57, m et 74.

La formalité de la prise en considération n'est pas nécessaire lorsque la proposition est Tobjet d'une déclaration d'urgence. Alors elle est envoyée immédiatement à la commission qui l'examine au fond, et même peut être votée immédiatement par la chambre (Régi, sénat, art. 87; chambre, arL 71). Cf. § 126.

La formalité de la prise en considération n'a pas lieu pour les propositions qui ont été déjà votées par une des chambres. C'est la conséquence du devoir de déférence que les deux chambres se- doivent réciproquement (Règl. sénat, art. 127; chambre, art. 142;.

HHl DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE II

[.es art. 80 du règlement du sénat et 37 du règlement de la cbimhvfl permettent à lauleur d'une proposition de la retirer mteie <]iiand la discussion est ouverte. La jurisprudence parleraenliirp pennet même à l'auteur de la proposition de la retirer quand tou? les articles sont volés et qu'il va être procédé au vote sur rensemble. Mais une chambre demeure saisie de toutes les proposition* tant qu'elles n'ont pas été retirées par leurs auteurs, alors même que ceux-ci soient morts ou démissionnaires.

Chaque chambre peut toujours décider qu'une proposition sen renvoyée à l'examen du conseil d'Etat iL. 24 mai 1872, art. 8, n» 1 . Ltv chambres (et on doit le regretter) usent très rarement de celte possibilité. Si elles en usaient plus souvent, les lois seraient peutfrlre mieux rédigées.

Sur Tinitiative, cons. Pierre, Droit politique et parlement., 2- t^dit., 1902, p. 63 et suiv.; Supplément , 1906, p. 17 et suiv.; Michon, Viniliative parlementaire et la réforme du tratniil législatif, 1898; Larcher, L'initiative parlementaire, 18<.)6; Moreiu. L'itîiliative parlementaire, Revue du droit public, 1901, I, p. 251- 21 pG.