Les bureaux et les commissions. — Déjà le

^?L.ib généraux et les assemblées des notables de l'ancien régime se divisaient en bureaux pour l'élude des questions avant qu'elles ne vinssent en assemblée générale. Dès le 7 juin 1789, le tiers-étit arriHait qu'il serait formé des bureaux où « tous les objets intéressaiiLs seraient discutés avant d'être soumis à délibération ■. Ni ia Convention, ni les conseils législatifs de la constitution de l'an III. ni lo tribunal, ni le corps législatif du consulat et de l'empire no fur**nt divisés en bureaux. Mais l'art. 45 de la Charte de 1814 port* : M Lli chambre se partage en bureaux pour discuter îes projets qui lui sont présentés de la part du roi ». Depuis toutes nos assemblée^ législatives ont élé divisées en bureaux.

.\ujoiird'hui le sénat est divisé en neuf bureaux, et la cUanibre en dix. Ils sont renouvelés chaque mois par voie de tirage au sort (Règl. sénat, art. il ; chambre, arl . 3, § 2 et 12). Après leur formation les bureaux sont convoqués par décision de la chambre sur la proposition du président. Chaque bureau nomme un président et un secrétaire. Chaque président peut convoquer son bureau.

i.e rôle des bureaux pour Tétude des projets elprojïnsilions de loi est actuellement bien restreint; cette étiide est faite par les commissions. Leur rôle consisle essentiellement dans la nomination des commissions. Chaque bureau nomme un, deux ou trois commissaires

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au scrutin secret (Règl. sénat, art. 1 i ; chanibre, art. 15 et 17).

A la chambre, un tirage spécial des bureaux doit avoir lieu chaque année pour la nomination des membres de la commission du budget. Le tirage au sort de ces bureaux ne doit précéder que de deux heures leur réunion (Résolution du 24 avril 1894, devenue le § 3 de l'art. 12 du règlement).

On a souvent critiqué ce mode de nomination des commissions, et parfois les chambres ont décidé que telle commission serait nommée au scrutin de liste par la chambre. On a surtout dit que par suite du tirage au sort des bureaux pouvait se produire ce résultat inadmissible que la majorité d'une commission ne correspondît pas à la majorité de la chambre. Ce résultat assurément peut se produire, et en fait il s'est produit quehiuefois. Mais il est rare et n'a pas un bien sérieux iuconvénienî. La nomination des commissions par les bureaux présente trois avantages qui, à notre avis, la doivent faire maintenir. D'abord elle évite à la chambre une grande perte de temps. En second lieu la nomination des commissions peut être précédée d'une discussion dans chaque bureau et ainsi la clarté des idées et la netteté des situations y gagnent. Enfin, et c'est là le principal avantage, par ce système la minorité de la chambre est presque toujours représentée dans les commissions. Si les commissions étaient nommées au scrutin de liste par la chambre, il serait à craindre que la majorité, quelle qu'elle soit, facilement oppressive, n'écarte des commissions importantes complètement les membres de la minorité. La chose n'est point sans exemple. Il importe donc de maintenir le mode actuel de recrutement des commissions. A la chambre des députés (Règl. art. 17, § 1) il peut être décidé que la nomination des commissions sera faite en assemblée générale par scrutin de liste. Heureusement la chambre use rarement de cette faculté. Dans la séance du 26 juin 1906, la chambre a repoussé diverses propositions tendant à modifier le mode de nomination des commissions permanentes, et notamment une proposition de M. G. Berry tendant à la r.omination de toutes les commissions au scrutin de liste.

Les commissions parlementaires, — De tout temps les assemblées politiques ont désigné quelques-uns de leurs membres pour faire une étude préliminaire des questions et leur présenter un texte devant servir de base à la discussion en séance publique.

Jusqu'à la résolution votée par la chambre des députés le 17 novembre 1902, devenue Tart. 11 bis de son règlement, dans nos deux assemblées les commissions étaient en ^Tmc'x^Q spéciales et temporaires. Elles

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étaient spéciales, c est-à-dire qu'elles étaient nommées en vue de l'étude d'un ou plusieurs points déterminés, et qu'elles ne pouvaient s'occuper que de la question en vue de laquelle elles avaient été nommées. Elles étaient temporaires, c'est-à-dire qu'elles disparaissaient du moment où la question en vue de laquelle elles avaient été nommées était résolue, du moment où le projet, la proposition en vue desquels elles avaient été constituées, étaient votés ou repoussés.

Ce système des commissions temporaires et spéciales était la règle de notre droit parlementaire depuis la const. de Tan 111 (art. 67). Il avait pour but d'éviler que des commissions permanentes ne prissent trop d'influence, n'empiétassent sur le domaine du gouvernement et ne portassent atteinte à sa liberté d'action. On voulait éviter le retour des abus et de la tyrannie des comités de la Convention et de la Constituante.

L'Assemblée nationale de 1789 confia à des comités l'examen préalable de toutes les aiïaires. Quelques-uns de ces comités devinrent très puissants et annihilèrent complètement rauloril*^ du gouvernement dans l'ordre des aiïaires rentrant dans la délégation à eux donnée par l'Assemblée nationale. Le système de> comités se continua sous la Législative. De 1792 à 1795 ce sont le^ comités de la Convention qui sont les véritables détenteurs du pouvoir. Au moins jusqu'au 9 thermidor le Comité de sûreté générale créé le l®»" janvier 1793 et le Comifé de salut public créé le 7 avril 1793 sont beaucoup plus puissants que la Convention dont la majorité tremble devant eux. Après le 9 thermidor une loi du 7 fructidor an II créa dans la Convention 16 comités généraux. Mais la Convention comprit elle-même le grave danger des comité* permanents, et elle inscrivit dans la const. de Tan 111 l'art. 67 qui formulait aussi nettement que possible la r^gle des commissicnî spéciales et temporaires, règle qui a subsisté, sauf quelques interruptions, dans notre droit parlementaire jusqu'à la résolution précitée de la chambre du 17 novembre ly02.

Sous le consulat et Tempire l'organisation du pouvoir légisWir rendait complètement inutile la nomination de commissions; le projet de loi était complètement préparé par le conseil d'Etal; le rôle du tribunal, d'abord assez actif, devint très réduit après le sénatusconsulle du 28 floréal de l'an XII, jusqu'à sa suppression parle sénatusconsulle du 19 août 1807. L'Assemblée nationale de 18-i8, assemblée constituante, réunissant tous les pouvoirs, revint

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au syslême des comilés permanents; elle se divisa en 15 comités permanents comprenant chacun 60 représentants.

Actuellement le sénat est resté fidèle au système des commissions temporaires et spéciales. Il ne fait exception que pour la commission des finances depuis 1888.

Le 10 juillet 1888 le sénat a voté la résolution suivante qui forme les art. 20 et 21 de son règlement : « Une commission de 18 membres est chargée de l'examen de la loi des recettes et des dépenses. Cette commission, nommée par les bureaux après la distribution de l'exposé des motifs du budget de chaque exercice, demeure en fonctions jusqu'à la nomination de la commission suivante. Sont renvoyés à cetle commission, à moins de renvoi à une commission spéciale : l» tout projet de loi portant demande de crédits supplémentaires ou extraordinaires afférents aux exercices clos ou périmés; 2* tout projet de loi ou proposition qui peut avoir pour effet de inodifîer la situation du trésor ». Rapp. art. 22. Cetle commission est ainsi annuelle et générale puisqu'elle reçoit tous les projets d'ordre financier qui sont présentés au sénat dans le courant de l'année.

Le sénat nomme en outre quatre commissions mensuelles et qui an un sens sont des commissions générales : 1" une commission d'initiative pour étudier les propositions au point de vue de la prise en considération (cf. ,supra. § 12-4); 2" une commission chargée de l'examen des projets de loi d'intérêt local: 3° une commission chargée de l'examen des pétitions; 4© une commission chargée de l'examen des demandes de congé (Hègl. art. 17).

Jusqu'en 1902, la chambre des députés suivait un système identique. Mais depuis longtemps ce système des commissions spéciales et temporaires était très critiqué. On reprochait à ces commissions leur inaction et leur lenteur; on disait que des propositions ou projets absolument connexes étaient confiés à Texamen de commissions différentes, d'où un défaut de coordination dans le travail, un véritable gaspillage de temps et d'eflorts.

MM. Siegfried et Bourgeois écrivaient déjà en 1889 : « Ces multiples commissions spéciales nommées au hasard de la composition des bureaux, n'ayant aucune tradition, ne pouvant se livrer à aucune étude suivie dans un ordre d'idées déterminées et dont les membres seront à bref délai disséminés dans d'autres commissions, ayant un objet absolument différent, présentent l'image d'un mécanisme très compliqué dont les rouages et les divers organes s'enchevêtrent les uns les autres et qui, pour une grande dépense de forces et de mouvements, ne donnent que des résultats

insufflsants » {Exposé des moites d'une proposition, 19 novembre 1889). Depuis 1889 de nombreuses propositions ont été faites à Ii chambre tendant à modifier le règlement et à créer de grandes commissions permanentes. En 1894, MM. H. Maret et G. Graui demandaient qu'au début de chaque session ordinaire la chambre se partageât en dix commissions correspondant aux divers miai«tères et comprenant chacune 50 à 60 députés. En 1898 fie 29 novembre ), sur le rapport de M. Graux, la chambre créait un certain nombre de commissions permanentes.

Le 17 novembre 1002, par une résolution qui est devenue l'art. 11 bis de son règlement, la chambre a décidé la création de seize grandes commissions pemianentes. Elles doivent être nommées îiu début de chaque législature; leur création n'empêche pas la chambre de décider la constitution, si elle le juge à propos, d'autres commissions spéciales ou permanentes. Les commissions se composent chacune de Irente-trci-* membres. Elles sont nommées par les bureaux. Chaque bureau nomme trois commissaires (Règl. chambre, art. 11 bis y 11 ter, 11 qualer). Chaque commission permanente doit déposer, au début de chaque session, sur le bureau de la chambre, un résumé sommaire de l'état de ses travau.x qui doit être inséré au Journal off, (Règl. chambre, art. 25, sj i, voté le 16 juin 1903 .

Les seize grandes commissions permanentes ont re^u Ws dénominations suivantes: 1° Douanes; 2° Travail ; 3® As>uraore el prévoyance sociales; 4° Agriculture; b*» Travaux publics, chemin* de fer et voies de communication; O* Réforme judiciaire. légi>Iation civile et commerciale; 7» Armée; 8*> Marine; 9« Affaires extérieures; 10« Enseifçnement et beaux arts; 11» Adminisirilion générale, départementale et communale et cultes ; 12« Commerce et indubiric; 13° Législation flscale ; 14« Hygiène publique: 15» Postes et télégraphes; 10» Commission des éconoiTiies. <>* commissions, constituées au début de chaque législature, restent en fonctions pendant toute la législature. Elles sont véritabiemeot des commissions permanentes ; à elles sont renvoyés tous les projets, toutes les propositions portant sur des matières rentrant dans lenr objet. Voilà pourquoi le système du renvoi à la commission d'initiative est à peu près tombé en désuétude (Cf. § 124).

Kn 11K)2, le point le plus discuté fut le mode de recrutement de ces commissions. Certains députés demandaient qu'elles fusdeol nommées au scrutin de liste par la chambre entière. Finalement il fut décidé que chacune de ces grandes commissions se composerait