LES RELATIONS DES CHAMBRES ENTRE ELLES

ment le projet de l'une à Tautre chambre, et insister, auprès de chacune pour que, par des concessions réciproques, on arrive à voter un texte identique. Les exemples ne sont pas rares où le gouvernement a transmis, pendant un certain temps, le projet de loi de Tune à Tautre chambre, jusqu'à ce qu'elles soient arrivées à une entente.

Les règlements des chambres (sénat, art. 129 et 130; chambre, art. 144-146) ont établi un système consistant essentiellement dans la réunion d'une conférence interparlementaire, destinée à faciliter Tentente. Voici les règles édictées par le règlement de la chambre ; celles du règlement sénatorial sont identiques. Lorsqu'un projet de loi, voté par la chambre des députés (le texte voté par une chambre est projet de loi alors même qu'il soit dû à Tinitiative parlementaire), a été modifié par le sénat, la chambre peut décider, sur la proposition de l'un de ses membres, qu'une commission sera charg^ée de se réunir avec une commission du sénat à l'effet de s'entendre sur un texte commun; la chambre peut donner ce pouvoir à la commission qui a fait le rapport sur le projet, ou à une nouvelle commission élue dans les bureaux. Si les deux commissions s'entendent sur un texte, la commission nommée par la chambre des députés fait un rapport à la chambre et celle-ci délibère. Elle est, d'ailleurs, absolument libre de prendre la décision que bon lui semble. La chambre peut adopter le texte proposé par la commission interparlemenlaire. Ce texte est alors renvoyé au sénat qui fait ce qu'il veut. La chambre peut, au contraire, repousser le texte présenté par la commission interparlementaire : alors le projet ne peut être porté à Tordre du jour de la chambre avant l'expiration du délai de deux mois, excepté par le gouvernement dont l'initiative reste toujours entière. Il en sera de même, si la conférence parlementaire ayant été proposée, la chambre l'a repoussée, ou si les deux commissions nWtpas pu s'entendre sur un texte commun (Règl. chambre, art. 144-146; sénat, art. 129 et 130).

Fin de législature. — Des difficultés se sont élevées au cas où un texle de loi ayant été volé par la chambre des députés et transmis au sénat, la chambre arrive à l'expiration de ses pouvoirs avant que le sénat ail statué. On se demandait si le sénat ne se trouvait pas dessaisi par l'expiration de la législature. En effet, la chambre se renouvelant intégralement, tous les projets, toutes les propositions dont elle a été saisie et qu'elle n'a pas votés au moment oii expirent ses pouvoirs, se trouvent naturellement caducs. Un texle ayant été voté et transmis au sénat, si celui-ci délibère sur ce texte après l'expiration des pouvoirs de la chambre qui l'a voté, le texte pourra retourner à la chambre nouvelle, et celle-ci aura ainsi à délibérer sur un projet ou proposition présenté à la chambre

qui Ta précédée, ce qui semble peu correct au point de vue consUtutioDnel.

Pendant longtemps le sénat se considérait comme saisi légalejnent des projets du gouvernement volés par une chambre arrivée à l'expiration de ses pouvoirs, alors même que ces projets lui eussent été transmis après l'expiration des pouvoirs de la chambre; il les retenait parce quHl en était saisi non par le vole de la chambre disparue, mais par le gouvernement. Au contraire il ne retenait pas les propositions dues à Tinitiative parlementaire aprèit l'expiration des pouvoirs de la chambre qui les avait volées. Cette jurisprudence provoqua des réclamations de la chambre, auxquelles le sénat a fini par se rendre. Dans la séance du 10 décembre 1894, il a volé une résolution modifiant le § 1 de Tari. 127 de son règlement, duquel il résulte qu'aujourd'hui, pour les propositions de loi émanées de l'inilialive parlementaire, votées par la chambre des dépulés et transmises par le président de cette chambre au président du sénat, celui-ci en demeure saisi même après le renouvellement intégral de la chambre des députés. Il en serait évidemment de même si la chambre était dissoute.

E. AllribiUions des chambres.

129. Attributions de contrôle. — Dans le système parlementaire que le législateur de 1875 a voulu établir en France, les chambres exercent uu contrôle continuel sur les actes du gouvernement. Cf. ^ 61-61 La sanction de ce contrôle consiste dans la responsabilité des ministres, responsabilité politique, pénale et civile qui sera étudiée aux §§ 144 et 146. On doit étudier ici seulement les moyens qui appartienneot aux chambres pour exercer ce contrôle.

Les droits des chambres sont absolument égaux. Ce n'est pas à vrai dire le parlement, c'est chacune des chambres qui exerce ce contrôle. On verra (§ 145) que la question est encore discutée de savoir si la sanction de ce contrôle est la même devant le sénat et devant la chambre, et notamment de savoir si un ministère est obligé de se retirer après un vole de défiance émané du sénat. Mais tout le monde reconnaît que les moyens par lesquels ce contrôle est mis en œuvre sont exactement les mêmes devant les deux chambres.

Les deux moyens les plus efficaces qui appartiennent aux chambres pour exercer leur droit de contrôle sur le gouvernement sont assurément la discussion et le vote annuel du budget, et d'autre part la discussion et le vote des comptes des ministres. Par là, en eflFet, les chambres peuvent examiner toutes les parties du vaste organisme qui constitue l'administration d'un grand pays comme la France et contrôler l'emploi des crédits ouverts par elles. Cf. § 131.

Communication de pièces, — Le gouvernement a toujours le droit de faire aux chambres les communications qu'il juge utiles. Mais chaque chambre peut toujours inviter le gouvernement à lui communiquer toutes les pièces et documents concernant une affaire déterminée, diplomatique ou autre. Le gouvernement fait ou refuse cette communication sous la sanction de sa responsabilité.

Ce droit des chambres d'exiger du gouvernement loule communication a été autrefois contesté, au commencement du règne de Louis-Philippe. On peut dire que la règle parlementaire a été (Ixée à cet égard par le président Dupin à la séance du 12 février 1833 : « La chambre, lorsqu'il y aura lieu à exercer son droit, pourra demander, suivant les circonstances, que telles communications soient faites sur le bureau de la chambre ou que telles pièces soient soumises à la commission ».

Beaucoup de lois et particulièrement des lois des finances ont obligé le gouvernement à communiquer chaque année aux chambres certains documents, qui le plus souvent touchent à Padministration financière ; et chaque année à la loi des finances est annexé un tableau contenant la nomenclature complète des renseignements que les différents ministères doivent fournir aux chambres (V. L. finances 17 avril 11K)6, tableau L).

La loi des finances du 17 avril 1906 a donné au parlement un droit de contrôle spécial sur Fadministration de la guerre et de la marine et déterminé le moyen par lequel il peut s'exercer. L*art. 63 est ainsi conçu : « Chaque année les commissions des finances de la chambre et du sénat pourront déléguer chacune deux de leurs membres pour vérifier, sur pièces et sur place, l'état du matériel et des approvisionnements de la guerre et de la marine. Les administrations intéressées devront communiquer à ces délégués tous les documents de nature à les éclairer dans l'exécution de leur mission ».

Les questions, — La question est l'acte par lequel

un membre d'une chambre demande à un minisire des explications sur un point déterminé.

Le procédé des questions nous vient du parlement anglais où il est très usité. Les questions aux ministres y sont formulées par écrit et le nombre n'en est pas moindre de 1.400 à 1.500 par session.

En France, le droit de question a été établi par la coutume parlementaire; et il est consacré parles règlements des chambres (sénat, art. 80; chambre, art. 47 et 48). D'après l'art. 80 du règlement du sénat, pour qu'une question puisse être posée à un ministre, il faut que celui-ci l'accepte. Le règlement de la chambre ne parle pas de celle condition ; il est dit seulement qu'avis de la question es. donné au ministre compétent. Mais suivant une coutume constante le président ne donne la parole à un député pour poser une question à un minislrc que lorsque celui-ci l'accepte. Si le ministre refuse de répondre, il reste au député ou sénaleur le moyen plus énergique de l'inlerpellation.

La question n'interrompt pas Tordre du jour. D'où il résulte qu'elle ne peut être posée qu'au début ou à la fin d'une séance (Règl. chambre, art. 47). Il ea résulte aussi qu'un véritable débat ne peut pas s'établir à l'occasion d'une question. Le ministre questionné répond à la question, et seul l'auteur de la question peut parler après lui et encore sommairement (Règl. sénat, art. 80; chambre, art. 49;. Enfin Tordre du jour n'étant pas interrompu, il ne peut pas y avoir vote d'un ordre du jour. La question reste donc dépourvue de sanction. Malgré cela, une question opportunément posée peut constituer un moyen de contrôle très effectif. D'autre part, une question peut toujours être transformée en interpellation, sur la demande de Tauteur de la question ou d'un autre membre. 11 faut, bien entendu, que la chambre vole cette transformation.

Il est admis qu'au cours de la discussion du budget des queslioas peuvent être adressées aux ministres, à propos de chaque chapitre du budget, sans qu'il soit nécessaire de choisir le commencement ou la fin de la séance et que ces questions peuvent provoquer une véritable discussion. Mais il n'y a pas là des questions au sens rigoureux du mot; il y a vraiment discussion d'un chapitre du budget, discussion qui permet aux chambres d'exercer leur droit de contrôle. Ce procédé s'est beaucoup étendu ces dernières années

et surtout au moment de la discussion du budget de 1906, qui, de ce Tait, a été extrêmement longue, et cela s'explique par l'annihilation à peu près complète du droit d'interpellation. Cf. infra.

Les interpellations. — L'interpellation est Tac te par lequel un membre d'une chambre met en demeure un ministre de s'expliquer soit sur la politique générale du gouvernement (elle est alors adressée au président du conseil), soit sur un point déterminé. C'est un moyen très énergique qui appartient aux chambres d'exercer leur droit de contrôle permanent sur le gouvernement.

L'origine du droit d'interpellation se trouve dans l'art. 10 de la section iv du chapitre m du titre III de la const. de 1791 : « Les ministres du roi auront entrée dans l'assemblée nationale législative... lis seront entendus... lorsqu'ils seront requis de donner des explications ». Dans la const. de l'an III. les ministres n'avaient point entrée aux conseils législatifs. Il ne. peut être question du droit d'interpellation sous le Consulat et sous l'Empire. Il n'apparaît même pas sous la Restauration, oii les ministres ont leur entrée dans les deux chambres. Le droit de contrôle des chambres s'exerce surtout par le vote de l'adresse et le vole du budget. Cf. Tchemoff, Le gouvernement parlementaire et la Reslauration^ 1903; Barthélémy, Vinlroduclion du régime parlementaire en France, 1904; Bonnefon, Le régime parlementaire sous la Restauration, 1905.

Il n'apparaît que sous le Gouvernement de juillet, où il n'est point encore réglementé par les règlements des chambres. On cite comme la première interpellation celle adressée par M. Mauguin au mois de janvier 1831 sur les relations extérieures. Les membres de l'Assemblée nationale de 1848 usèrent largement du droit d'interpellation. Mais il fut réglementé seulement par l'Assemblée législative de 1849. Le droit d'interpellation, supprimé en 1852, fut rétabli par le sénalus consulte du 8 septembre 1869, art. 7. Le corps législatif adopta une procédure analogue à celle de 1849. La loi du 13 mars 1873 consacra expressément le droit en décidant que les interpellations ne pouvaient être adressées qu'aux ministres et non au président de la république (art. 4, § 1).

Aucun texte de nos lois const. de 1875 ne consacre expressément le droit d'interpellation. Mais on peut dire que l'art. 4, § i de la loi du 13 mars 1873 est toujours en vigueur. Et d'autre part, s'il est une règle coutumière incontestable du droit parlementaire, cVst celle qui consacre le droit d'interpellation. Il faut ajouter qu'il est la conséquence logique de la respon-

sabilité ministérielle, parce qu'il est le moyea par excellence de la mettre en œuvre.

L'interpellation peut porter sur tout objet parce que ce droit de contrôle des chambres s'exerce sur tous le» actes du gouvernement. Mais, évidemment, elle ne peut pas être faite dans un but contraire à la constitution. C'est ainsi, par exemple, que ne serait pas recevable une demande d'interpellation tendant à discuter l'attitude personnelle du président de la république, le président de la république étant politiquement irrespoDsable. Il est vrai qu'il est parfois difficile en fait de savoir si l'interpellation vise les actes personnels du président de la république ou les actes du gouvernement. C'est un point que le président de la chambre et la chambre auront à apprécier. Les choses se passeront comme pour l'inconstitulionnalité des propositions de loi.

II est de jurisprudence qu'est recevable rinterpellalion sur U nomination d'un ministre, parce que la nomination d'un ministre est un acte du gouvernement, et par conséquent l'inlerpellaUoo s'adresse non point au président de la république mais au goorernement. Au contraire ne serait point recevable l'interpellation sula nomination du président du conseil d'un nouveau ministère, parce qu'alors elle viserait direclement un acte du président de h république, qui a choisi lui-même personnellement le président ds conseil, dont la nomination esl contresignée par le président do conseil du précédent ministère, démissionnaire et échappant comme tel à la responsabilité politique.

En fait s'est posée la question de savoir si des interpellation? pouvaient être adressées à Toccasion des actes de l'autorité judiciaire. Sur ce point la règle me parait être la suivante. Des iDte^ pellalions ne peuvent certainement pas être adressées à l'occasioa d'une décision juridictionnelle d'un tribunal quelconque, déci>ioo qui s'impose à tous, au parlement el au gouvernement. Mais des interpellations peuvent être adressées sur l'administration de U justice en tant qu'elle relève du gouvernement, par exemple sur la mise en mouvement d'une action publique par le procureur général agissant sur l'ordre du gouvernement, sur les retards apportés à l'ouverture ou à la conduite d^une instruction judiciaire. (1 ya encore ici une limite très délicate à observer; on ne peut qn*iadiquer le principe de la distinction. Cf. la déclaration de M. le président Brisson dans la séance du 5 décembre 1896.

Les interpellations de collègues à collègues sont interdites (R^gl-

§ i29. — ATTRIBUTIONS DE CONTRÔLE 9i5

sénat, art. 81, § 2; chamb»e, art, 39, § 3). On en conclut qu'on ne peut point interpeller un ministre sur un acte de sa vie privée. Cependant la chambre a accepté la discussion quand le ministre hiimème réclamait le débat (chambre des députés, 16 mars 1889).

Tout député adresse sou interpellation par écrit au président de la chambre. Il est d'usage de prévenir le ministre intéressé; mais ce n'est pas une obligation réglementaire. La demande explique sommairement l'objet de l'interpellation. Le président en donne lecture à la chambre. La chambre doit fixer le jour du débat sur le fond. Souvent cette fixation a lieu à la suite d'une entente entre le ministre et l'interpellateur. Parfois le ministre demande la discussion immédiate, la chambre l'ordonne alors toujours. Si le ministre et rinterpellateur ne sont pas d'accord, la chambre fixe la date. Le règlement exige que cette fixation ait lieu sans débat, pour qu'il n'y ait pas une discussion anticipée de l'interpellation. Lorsqu'il s'agit d'une interpellation sur la politique étrangère, la chambrç peut l'ajourner indéfiniment. Mais les interpellations sur la politique intérieure ne peuvent être renvoyées à plus d'un mois (Règl. sénat, art. 81 ; chambre, art. 39 et 40).

Depuis quelques années, cette dernière règle a été, à la chambre des députés, constamment violée, de telle sorte que le droit dUnlerpellalion s*esl trouvé à peu près complètement annihilé. Par sa résolution du 31 mai 1900, la chambre a assigné un seul jour par semaine, le vendredi, à la discussion des interpellations. La chambre élue en mai 1902 a respecté rigoureusement celte règle, et la chambre de 1906 paraît devoir faire de même. La raison donnée en 1900 était d'arrêter le flot envahissant des interpellations et de permettre à la chambre de consacrer plus de temps à la discussion du budget et des lois. Il y avait là évidemment un but louable. Mais cette méthode de travail a permis au ministère Combes (juin 1902janvier 1905; de réduire h néant le droit d'interpellation. En efTet, chaque fois qu'une interpellation gênante lui était adressée, il en demandait le f^envoi à la suite des autres inlerpellalions; la majorité dite le bloc, qui lui était fidèle, volait ce renvoi; comme les interpellations élAient très nombreuses, qu'elles n*élaient disculées que le vendredi, la discussion de ces interpellations ne venait Jamais; les droits de la minorité se trouvaient ainsi complètement sacrifiés. La minorité a essayé de reprendre ses droits par des détours. D'une part, elle a largement profilé du droit mentionné plus haut de poser au gouvernement toutes questions à l'occasion

ihi vote de lous les chapitres du budget. D'autre part, beaucoup de iK'putés ont essayé souvent, cl y ont parfois réussi, d'adresser une iiilerpellation détournée en demandant à la chambre de voler d*ar- ^ence une motion, une résolution qui, sous couleur de formuler une invitation adressée au gouvernement, était un véritable ordre (lu jour.

Faut-il penser avec M. Moreau que le système des interpellations, condamné par son abus même, est en train de disparaître et que d<?3ormais le droit de contrôle des chambres s'exercera à pea priis exclusivement par le vote du budget? Nous ne le croyons pas. Le droit d'interpellation restera en France le moyen d'action par excellence des chambres et l'arme la meilleure des minorités, à It l'Qndition qu'elles n'en abusent pas. Cf. Moreau, Revue du droit public, 19Câ, I, p. 105. Il convient d'ailleurs de rappeler que, mal- ^M é les restrictions apportées ces temps derniers au droit dlnterpi'llation, la chute du ministère Combes (18 janvier 1905) a été la .suite indirecte de l'interpellation de M. Guyot de Villeneuve sur la dt^lation dans l'armée (3 novembre 1904) et que le ministère Roovler a été renversé à la suite des interpellations sur les inventaireà ÛQS églises faits en application de la loi de séparation du 9 décembre 1905 (8 mars 1906).

Le ministre n'a pas le droit de s'opposer à la discussion d'une interpellation; mais il a évidemment le droit de ne pas y répondre; sauf à la chambre à apprécier les conséquences qu'elle doit tirer de celle altitude. M. le président Grévy disait, le 31 juillet 1871 : <i .....Le gouvernement répond ou ne répond pas selon qu'il croit dans sa conscience devoir le faire ou ne pas le faire ».

L'auteur d'une interpellation a toujours la parole Je premier. Cependant comme les ministres ont constitutionnellement la parole toutes les fois qu'ils la demandent (cf. L. const. 16 juillet 1875, art. 6, § 2), si un ministre demande le premier la parole on doit U lui accorder. Mais comme d'autre part on a toujours le droit de répondre à un ministre, l'auteur de l'interpellation et à son défaut ui:i membre de la chambre aurait évidemment le droit de prendre lu parole avant que la chambre ne prononce la clôture ou ne vote Ja question préalable (cf. Pierre, ioc. cit., p. 803).

L'interpellation, quand le ministre y répond, donne lieu à une véritable discussion où tous les ministres et tous les membres de la chambre peuvent prendre la parole. Elle se termine par le vote d'un ordre du jour, qui permet à la chambre de faire connaître son opiuion. On a expliqué plus haut (§ 126) Torigine de cette expression.

Si l'ordre du jour pur et simple est demandé, il a toujours la priorité. Cela veut dire que la chambre devra d'abord voter sur

§ i29. — ATTRIBUTIONS DE CONTRÔLE 917

l'ordre dq jour pur el simple et ne voter sur un ordre du jour motivé qne s'il est repoussé; Tordre du jour pur et simple peut être demandé verbalement (Hègl. sénat, art. 82, § 2; chambre, art. 42). L*ordre du jour pur et simple peut d^ailleurs avoir une signification 1res nette. Par exemple s'il est repoussé par le gouvernement, qui demande le vole d'un ordre du jour de confiance, il implique un blâme à son adresse. Tout ordre du jour motivé doit être rédigé par écrit, el déposé sur le bureau du président. 11 doit être lu par le président; l'auleur de Tordre du jour ne peut pas le lire luimême. S'il y a plusieurs ordres du jour, on slatue sur la question de priorité, et la plupart du temps par son vote sur la priorité la chambre fait préjuger son vole sur le fond. Les art. 83 du règlement du sénat et 44 du règlement de la chambre indiquent, pour le cas de rejet de l'ordre du jour pur el simple, une procédure qui n'est plus guère pratiquée : l'assemblée peut, sur la demande d'un de ses membres, renvoyer l'examen des ordres du jour aux bureaux et statuer sur le rapport d'une commission; au sénat, le renvoi est de droit s'il est demandé par le gouvernement. Deux ordres du jour motivés ne peuvent être votés ni simultanément ni successivement; mais ils peuvent élre joints si leurs auteurs y consentent.

En 1898-1899, à plusieurs reprises, des additions furent proposées à des ordres du jour motives, parfois même après le vote des difTérenles parties de l'ordre du jour, avant qu'on procédât au vole sur l'ensemble, ou du moins après qu'on avait slalué sur la priorité. (Vest ainsi, par exemple, que le 14 juin 1898 fut votée une addition à un ordre du jour, qui entraîna la chute du ministère Méline. Parfois les présidents ont fail des réserves 1res nettes sur cette pratique. V. notamment la déclaration de M. le président Brisson dans la séance du 15 janvier 1898. Cette pratique a été très vivement critiquée par M. Ksmein [Notes de jurisprudence parlementaire, Hevue politique et parlementaire^ 10 mars 1901, p. 508). M. Esmein s'attache à démontrer qu'on ne peut pas assimiler le vote des ordres du jour motivés au vole des autres résolutions de la chambre et qu'on ne peut admellre que les députés exercent à leur égard le droit d'amendement. M. Moreau approuve ce raisonnement (flewwec/w e/rai7 ^mô/ic, 1903, p. 1(^). M. Esmein, nous semble-t-il, affirme plutôt qu'il ne démontre. Assurément par le vote des ordres du jour motivés la chambre exerce son droit de contrôle sur le gouvernement ; il n'empêche que le vote d'un ordre du jour est le vole d'une résolulion, et que tout membre de la chambre, à moins qu'un texte ne le lui enlève, a le droit de proposer un amendement, une addition à un texte soumis à la chambre. Ces propositions d'addition à des ordres du jour peuvent présenter des inconvénients; elles ne nous paraissent pas contraires au droit parlementaire. Depuis quelques années, la plupart des ordres du jour proposés à la chambre contiennent cette formule finale : « el repoussant toute addition ».

918 DEUXIÈME PARTIE. ^ Cl!AHTRE II

De même que les chambrée tte peuvent discuter des interpellations dont la formule est inconstitutionnelle, de même il est d'évidence qu'elles ne peuvent voter un ordre du jour qui serait éootraire à la constitution. C'est naturellement au président qu'il appartient de ne pas mettre aux voix un ordre du jour qui lui paraitrait inconstitutionneit par exemple un ordre du jour qui blâmerait un acte de l'autre assemblée, ou un acte du président de la république. Ne devrait pas non plus être mis aux voix un ordre du jour critiquant la décision d'une juridiction. Dans la vérité constitutionnelle, un ordre du jour ne peut pas viser soit pour les approuver, soit pour les blâmer les actes d'une autorité administrative ou judiciaire autre que les ministres. Seuls ils «ont responsables devant les chambres; ils couvrent leurs subordonnés; les chambres ne connaissent qu'eux; et si elles estiment que telle autorité est blâmable, elles ne peuvent blâmer que les ministres responsables de leurs subordonnés.

Le vole de tel ou tel ordre du jour peut entraîner pour le ministère l'obligation de se retirer (cf. infra, § 145). L'ordre du jour motivé est toujours rindicatiou de la ligne de conduite politique que doit suivre le ministère. Mais cependant le ministère n'est point obligé de faire connaître aux chambres les suites données par lui aux ordres du jour votés comme conclusion des interpellations. Tout député, tout sénateur a, du reste, le droit de demander aux ministres des explications à cet égard et même d'adresser une nouvelle interpellation.

Les commissions (Tenqueie parlementaire, — Chaque chambre a le droit de nommer une commission composée de membres pris dans son sein pour faire une enquête sur les actes du gouvernement ou le fonctionnement de tel ou tel service public. Les chambres nomment en fait assez fréquemment aussi des commissions d'enquête pour rechercher si une élection a été faite régulièrement (cf. § 118). Enfin, parfois, les

chambres nomment une commission d'enquête pour étudier, en vue de la législation à faire, une question économique ou financière. Dans ces deux derniers cas, la nomination de la commission d'enquête ne se rattache pas aux pouvoirs de contrôle appartenant aux chambres. Il convenait cependant de les rappeler, parce que ce qui sera dit ici sur les pouvoirs des commissions d'enquêtes parlementaires s'applique quel que soit le but dans lequel elles ont été nommées.

En France, aucun texte ni des lois conslitutionnelles, ni des lois ordinaires, ni même des r^gIemenls des cliambres ne donne aux chambres le droit de nommer des commissions d'enquête, ne délerinine leurs pouvoirs. Cependant, ce droit des chambres est incontesté et incontestable et il est fréquemment exercé. 11 dérive de cette proposition incontestable que chaque chambre doit avoir le droit de s'éclairer sur tous les points sur lesquels elle est appelée à statuer, et a particulièrement le droit de prendre toutes les mesures pour exercer en parfaite connaissance de cause son pouvoir de contrôle. — Ce n'est cependant qu'à partir de 1830 que la nomination des commissions d'enquête est entrée dans la pratique parlementaire en France. M. Martin (du Nord), dans un rapport présenté le 10 avril 1832, justifiait ainsi le droit des chambres : « Il faut qu'on se pénètre bien de cette vérité que les droits de la chambre ne se bornent pas à étudier les vœux et les besoins de la France, à lui donner des lois ou à fixer ses impôts; il faut qu'on sache aussi qu'un désordre grave ne peut pas signaler un vice dans l'adminis- Iration sans que la représentation nationale s'en inquiète, porte un regard scrutateur sur les causes du mal et révèle les résultats de ses investigations... »» (Cité d'après Pierre, lue. cil., p. 678).

Depuis 1830, les commissions d'enquête nommées par les chambres françaises ont été très nombreuses, sans parler des commissions d^enquêle nommées pour l'examen des élections. On citera à litre d'exemple les deux commissions d'enquête nommées pour les affaires du Panama en 1892 et en 1896, et la commission d'enquête nommée en 1904 pour l'affaire Humbert.

En Angleterre, on a toujours reconnu aux chambres le droit de nommer des commissions d'enquête, et la chambre des communes use fréquemment de ce droit. Cet usage, d'après Hallam, remonterait jusqu'en 16Sy [History of Enr/lanU, III, p. 143). Souvent des commissions d'enquête ont été nommées avec pouvoir d'interroger les témoins sous la foi du serment. Mais le ministère anglais a toujours prolesté contre la nomination des commissions d'enquête, qui aurait pour conséquence l'empiétement de la chambre sur les attributions du gouvernement, par exemple k propos de la commission d'enquête nommée le 29 janvier 1855 « sur la condition de

nB( DEUXIEME PARTIE. — CHAPITRE H

Tarmée devant Sébastopol ». Le ministère anglais s'est loujonr* opposi} K ce que ces commissions fassent des actes rentrant dans U campétcince des agents de la couronne, et a tenu la main à ce que feur rùle se borne à une sorte d'inspection d'un service public. Cf. Anson, Loi et pratique constitutionnelles ^ édit. franc., Id03, p. 435. Certaines constitutions ont expressément reconnu le droit d'en- *iafae parlementaire. L'art. 40 de la constitution belge porte que L^haque chambre a le droit d'enquête et la loi du 3 mai i880 que rhatjue chambre exerce ce droit par elle-même ou par une commisîiion formée dans son sein. D'après l'art. 90 de la constitution \içA Pay!3-Bas seule la seconde chambre a le droit d'enquête.

En France Tenquête peut être ordonnée par chacune *Ies tteux chambres, et par une simple résolution. C'est logique, puisque Tenquéte est avant tout la mise en tcuvrii du pouvoir de contrôle, et que ce pouvoir ïi|iparLîent à chacune des deux chambres, prise séparêmeiil et dans des conditions égales. Rien ne s'opposerait d'ailleurs à ce que Tenquéte fût ordonnée par une loi.

Quant à l'objet sur lequel peut porter une enquête. il doit être déterminé d'après la règle suivante: L'enquête ne peut porter que sur le fonctionnement même d'un .service public, mais peut porter sur le fonctionlÉOJtit'nt de tout service public. La commission denquétc peut faire tous les actes tendant à se rendre compte de la manière dont fonctionnent les services publics; mais elle ne peut faire aucun acte qui soit normalement et légalement de la compétence de fonctionnaires administratifs ou judiciaires. Cette proposition est la conséquence directe de ce que le pouvoir d'enquête dérive du pouvoir de contrôle. Il ne peut avoir plus d'étendue que lui. La chambre surveille le fonctionnement de tous les services publics, sous la sanction de la responsabilité ministérielle ; mais elle ne p*mt faire ni par elle-même ni par ses commissions des actes rentrant dans la compétence des fonctionnaires attachés à ces services. En s'en tenant rigoureus(Muent à cette proposition, on résout facilement loute.s les difficultés qui se sont présentées sur le rôle et Jes pouvoirs des commissions d'enquête.

On s'est demandé si une chambre pouvait ordonner une enquête sur le fonctionnement d*un service judiciaire, par exemple sur la façon dont avait été ouverte et dirigée une instruction judiciaire. On a invoqué la vieille notion du pouvoir judiciaire et on a dit que c'était impossible parce que par là le pouvoir législatif empiéterait sur le pouvoir judiciaire. La solution est très simple et apparaît lr>s nettement^ quand on la rattache à la proposition précédente. Une chambre peut parfaitement nommer une commission d^enquête chargée d'examiner comment fonctionne un service judiciaire qui est un service public. Mais cette commission d'enquête ne pourra i'aire aucun acte d'ordre judiciaire, adresser aucune injonction aux magistrats, ne pourra toucher aux décisions prises par les magistrats, par exemple aux décisions d'un juge d'instruction. Ainsi la chambre a pu tiès régulièrement nommer la commission dVnquête sur les affaires de Panama le 21 novembre 1892, bien que déjà une instruction judiciaire fût ouverte ; car elle était chargée de faire des investigations sur des faits de corruption parlementaire et la manière dont fonctionnait le service judiciaire, mais non point de se substituer à l'autorité judiciaire et de faire des actes rentrant dans sa compétence. On en dira autant de l'enquête ordonnnée en 1903 sur l'affaire Humberl. Mais la chambre ne pourrait pas, comme le lui demandait de le faire M. Perrin le 18 décembre 1879, nommer une commission d'enquête avec mandat de rechercher au point de t ne pénal des infractions commises par des fonctionnaires. La chambre très justement ne vola pas celte proposition et chargea sa commission seulement de faire une enquête sur le régime disciplinaire des établissements pénitentiaires en Nouvelle-Calédonie, ce qui était parfaitement régulier.

C'est aussi en vertu de la même idée générale que doivent être déterminés les pouvoirs de la commission parlementaire. Celle-ci a évidemment le droit d'exiger de la part du gouvernement et de toutes les administrations et même des parquets la communication de toutes les pièces et documents qui lui paraîtraient nécessaires pour mener à bonne fin la mission que lui a confiée la chambre.

Les parquets ont parfois refusé de communiquer à une commission denquéte les pièces d'une instruction judiciaire invoquant l'art. 38 de la loi du 29 juillet 1881 portant interdiction de publier les pièces d'une procédure criminelle ou correctionnelle avant qu'elles aient été lues en audience publique. Par exemple, M. Quesnay de Beaurepaire, procureur général à la cour de Paris, refusa de communiquer la procédure de l'affaire de Panama au mois de novembre 1892. Evidemment, l'art. 38 de la loi de 1881 n'est point applicable ici, et fmalement le gouvernement (M. Hibot étant prési-

êtSt DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE II

denl dn coiibeil el M. Léon Bourg'eois, garde des sceaux) consentit ft cette commnnicalion (10 décembre 1892). Le 13 novembre lî*J8. M* Je parde des sceaux Vallé invita le procureur général à tenir tou^ leh lioïlsier» de Taflaire Humberl à la disposition de la comini>aion.

Toujours en vertu de la même idée, tous les fonctionnïiire.s admiaistratifs et judiciaires sont tenus de déférer à la citation à eux adressée et de venir déposer devant la commission d'enquête sur les faits se raltarhanl r\ leur service. C'est une obligation qui dérive do Itîur fonction même. Assurément, il n'existe pas rontn^ eus de moyen de coercition directe, et les points edirtêes contre les témoins cités en justice et dHraiïlants fC, inst. crim., art. 157 et 354) ne leur sont point applicables. Mais le fonctionnaire quel qu'il soit qui roTuse de comparaître devant une commission d'enqu^^te parlementaire ou qui, ayant comparu, refuse d'y dûpaser, cnmmet certainement une faute disciplinaire, qui pouLTa être punie conformément aux lois et règlements s'appliquant à sa fonction.

Au contraire les simples particuliers ne sont point tenus d(! comparaître et de témoigner devant unecommissioTi d'enquête parlementaire. Citer un témoin, le contrai udre à venir déposer est un acte rentrant dans la compétenct* de magistrats et de juridictions déterminés par la loi. Une commission d'enquête n'a pas le pouvoir de se substituer à ces magistrats ou juridictions.

Pour la m^me raison, la commission d'enquête ne peut point fain' pi fier .serment aux témoins qu'elle entend. La prestation de germent fly( aussi un acte qui ne peut se faire que devant les mugUtralit et les juridictions déterminés par la loi; le témoin cité qui refu^o de pnHer serment n'est passible d'aucune peine, et la prrsIiiLion de serment, si elle a lieu, n'a aucune valeur; le témoin ne pourrjiih point Pire poursuivi pour faux témoignage; les art. 330, 345 du G. iiisl. crim. et 3G1 et suiv. du Code pénal ne lui seraient point applicables. Pour la même raison encore, le témoin qui dépose devant une commission d'enquête parlementaire ne peut point ïiênéncier de Timmunilé qui couvre les témoignages faits en justice. Cf. dans ce sens un arrêt de la cour de Bordeaux, S., 1878, H, p* 225. La solution de cet arrêt a été très vivement critiquée, à tort

selon nom, par M. Labbé, irote sous cet arrôl, Sirey, loc. cit. Cf. auisi Laferrière, Juridiction et contentieux, 2« édit., 1896, II, p. 23.

Toujours enflo, en verlu de la même idée, une commission d^enquéle parlementaire ne peut pas procéder à des perquisitions, faire procéder à des saisies et encore moins décerner des mandats. Ces solutions nous paraissent incontestables.

En Belgique, les art. 4 à U de la loi du 3 mai 1880 ont donné aux commissions d*enquête les pouvoirs attribués par le code d*inst. crim. au juge d'instruction. Ces dispositions ont soulevé très justement de vives critiques.

La commission d'enquête doit mener ses travaux aussi rapidement que possible. En droit, aucun délai ne lui est imposé. En fait, la chambre, en la nommant, peut rinviter à achever ses travaux dans un délai qu'elle fixe. La commission fait un rapport dans lequel elle peut conclure au vote, soit d'un ordre du jour approuvant ou blâmant le ministère, soit d'une motion invitant le gouvernement à prendre telle mesure, à présenter tel projet de loi. La commission peut conclure simplement au renvoi de son rapport au ministre compétent. Enfin la commission d'enquête peut présenter certainement une proposition de loi. La proposition de loi est alors discutée en la forme ordinaire. On admet cependant que la proposition de loi ainsi présentée n'est pas soumise à la formalité de la prise en considération.

Il faut noter que l'ordre du jour toté sur la proposition d'une commission d'enquèle, comme l'ordre du jour voté à la suite d^une interpellation, ne peut viser qu'un minisire actuellement en fonction. Il ne peut viser un ancien ministre qui, n'étant plus au pouvoir, ne peut pas être atteint par la responsabilité politique. A regard d'un ancien ministre, la chambre ne peut recevoir et ne peut voter qu'une proposition de mise en accusation conformément à Fart. 12 de la loi const. du 16 juillet 1875 ou une motion mettant en jeu la responsabilité civile (cf. §5 145 et 146). La chambre ne peut pas non plus voter un ordre du jour blâmant tel ou tel fonctionnaire. Seuls les ministres sont responsables devant elle; ils sont responsables de leurs subordonnés et les couvrent devant la chambre ; et seuls ils peuvent être visés par ses votes. V. supra^ les intei*peUationii. Enfin, pour les mêmes raisons, les motions proposées par une commission d'enquête ne peuvent adresser d'invitation qu'aux ministres.

Conii. <uv lous ces points, Pierre, Droit const. et parlem., 2* é<lil.. 1902, Ph 673 et suiv. ; Michon, Klnde sur les commissions d'enquéle. iï^9i): Combes de Lestrade, lievue polit, et pnrlem., mars ifô*, p. 610: Eludes sur les pouvoirs * tes commissions politiques tf enquête en Angleterre, Bull, société législation comparée, 1^98. p. il>5. Sur les enquôtes parlementaires en Belgique, cons. Dupriez. Repitp dn droit public, 1906, p. 294 et suiv.

130. Attributions législatives et administrati- Tes, — Nous voulons désigner par là tous les actes soit de la fonction législative, soit de la fonction administrative, comprises au /)oin^ de vue matériel {cî. ^34- AB), fiiits par les chambres en la forme législative: établïsspmentd'un dispositif identique voté séparément dang chaque chambre et promulgué par le président de la république. Tout acte ainsi fait par les chambres a le m^^rne caractère formel, quelle que soit sa nature intrinsèque. Qu'il soit au fond un acte législatif ou un aiHe administratif, aucun recours contentieux n'est possible contre lui devant une juridiction quelconque.

Cependant il importe de faire la distinction et d'affirmer que Ipc^quu h' parlement fait un acte administratif, il est lié comme tout admini&lriiteur par la loi, qu'il ne peut violer. Il faut ajouter que lencles adininistratifs faits en forme de loi, précisément parce que malgrîî celle forme ils sont des actes administratifs, ne peuvent élrf inlerprëltH que par les tribunaux administratifs et non par les Iriliunaux judiciaires, et cela par application du principe de la séparalion ik's autorités judiciaire et administrative (cons. d'Etal, 7 août imij;c(..^upra, §§33-42).

r.orsqiril y a une loi au sens matériel à faire, fautil toujours l'intervention du parlement ? Faut-il toujours la forme législative? Evidemment non. Il y a beaucoup de lois au sens matériel qui ne sont pas faites en U\ forme législative, qui ne résultent pas du vole par les deux chambres d'un texte identique. Ce sont loMi* \ps règlements dont on croit avoir démontré (§40 que re sont des lois au sens matériel. Dans quels cas des lois au sens matériel peuvent-elles être faites autrement que par le parlement? C'est la question si délie a lu et si complexe du domaine du pouvoir réglementai te. Pour les autorités administratives proprement dites, ce domaine est déterminé d'une manière