ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES ET ADMINISTRATIVES

sements ou départements auxquels il s'applique, et fixe le temps de sa durée. A Texpiration de ce temps Tétat de siège cesse de plein droit, à moins qu'une loi nouvelle n'en prolonge les effets (L. 1878, art. 1, § 2). Ces dispositions très restrictives ont été inspirées au législateur de 1878 par le désir d'éviter le retour des abus commis par les gouvernements antérieurs, et notamment par le gouvernement du 16 mai. Cf. § 76. 11 y a certains autres actes pour lesquels le législateur a expressément exigé l'intervention du parlement et qui paraissent bien être des actes de nature matérielle administrative, mais qui présentent une importance exceptionnelle et surtout qui touchent, au moins indirectement, à la propriété des citoyens dont ils peuvent augmenter les charges. C'est en premier lieu la déclaration d'utilité publique ^ acte très important, puisque c'est la condition indispensable d'une expropriation.

Aux termes de la loi du 27 juillet 1870, tous grands travaux publics, routes nationales, canaux, chemins de fer, etc., entrepris par TElat ou par un concessionnaire ne peuvent être autorisés que par une loi apr>s une enquête administrative. Les travaux de moindre importance, comme les rectifications et lacunes de routes, les embranchements de moins de 20 kilomètres, peuvent être déclarés d'utilité publique par un décret en la Torme de règlement d'administration publique. La déclaration d'utilité publique des chemins de fer d'intérêt local ne peut jamais résulter que d'une loi (L. 11 juin 1880, art. 2, §5).

Le parlement vote les emprunts d'Etat et les conversions. II statue sur certaines modifications apportées aux circonscriptions administratives ^L. 5 avril 1884, art. 6), sur l'aliénation des forêts de TEtat et des immeubles domaniaux dont la valeur dépasse un million (L. 22 novembre-1" décembre 1790: L. !•' juin 1864). Avant les lois des 12 juillet 1808 et 7 avril ltK)2. les conseils généraux et les conseils municipaux ne pouvaient voler certaines contributions extraordinaires et certains emprunts qu'avec l'autorisation donnée par le parlement en forme de loi. Aujourd'hui cette nutorisation est donnée par un décret en conseil d'Etat. Mais ni la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, ni la loi du 5 avril 1884 sur les conseils municipaux, ni les lois qui les modifient ne s'appliquent au département de la Seine et à la ville de Paris. I/aulorisation du parlement reste donc nécessaire pour les emprunts

el les contributions extraordinaires intéressant ces deux unités adininistratives.

iSl, Attributions financières. — On désigne sous ce Dom des attributions qui ont, au point de vue nititériel, un caractère complexe et variable, mais qui ont toutes ce caractère commun qu'elles se rapportent au patrimoine financier et qu'elles sont, parmi les atlributions des chambres, particulièrement importantes.

C'est surtout le besoin de protéger les contribuables contre le? e^ Fictions financières des chefs d'Etat qui a donné naissance aui pi] filaments modernes. De bonne heure dans l'ancienne Franc*» h'iHaii introduite la règle que les nouveaux impôts ne pouTaient i^Lre créés que du consentement des états généraux. Elle avait été Ir* ït nettement affirmée aux étals de Paris de 1355 et 1356; el elle fui constamment invoquée dans loutes les réunions du xvi* si»cle. On peut même dire qu'elle ne fut véritablement violée qu'au xvu* siècle. Mais jamais les états généraux n'obtinrent la périodicîlé si souvent demandée. Aussi ne purent-ils jamais exercer an VLiitable contrôle sur les finances royales.

Au xviii* siècle, le parlement de Paris voulut se poser en reprcsf^ntant de la nation, soutenant que les étals généraux n'étant plas cnnvoqués, c^était à lui d'exercer un contrôle sur les édits fiscaui. Ce fut la cause de conflits nombreux entre le parlement de Pari? *«i Icî gouvernement du roi. Corps essentiellement aristocratique, k pat'iement n'offrait pas de garantie suffisante, et, quand 1 opinioc publique put se manifester au moment de la rédaction des cahier» pf>!jr les élections de 1789, elle demanda unanimement TélablisseiTiniL et la répartition des impôts el le contrôle des dépenses par ane ari^emblée élue. Dans le cahier du tiers état de Paris on lit : • La ïiàLloa peut seule concéder les subsides: elle a le droit d'en déler- Ti>LTier la quotité, d'en limiter la durée, d'en faire la répartition, den a^Mgner l'emploi, d'en demander le compte, d'en exiger la publicalirMi «. La même demande se retrouve dans tous les cahiers du ih rs et dans beaucoup de cahiers de la noblesse et du clergé. Dan^ Aon rapport du 21 juillet 1789 h l'Assemblée, « contenant le résome de> cahiers en ce qui concerne la constitution »», Clermont-Tonnerre peut indiquer ce point comme un de ceux sur lesquels existe ruiiaiiimiLé des cahiers. Aussi, dès le 17 juin 1789, l'assembla' nationale portail le décret suivant : « Considérant que les contribulîons telles qu'elles se perçoivent actuellement n'ayant pas été consrnlies par la nation sont toutes illégales et par conséquent nulle? d.ins leur création... déclare consentir promsotremen/ pour la nation que les impôts el contributions, quoique illégalement établis et perçus, continuent d'èlre levés de la même manière jusqu'au jour

§131. — ATTniBUTIONS FINANCIÈRES 929

de la séparation de la présente assemblée, passé lequel jour, rassemblée nationale entend et décrète que toute levée dMmpôts et contributions de toute nature, qui n^aurait pas été... accordée par rassemblée, cessera entièrement dans toutes les provinces du royaume ».

Les revendications formulées dans les cahiers allaient être consacrées d'une manière expresse par la Déclaration des droits de 1789 et la constitution de 1791 ; ces règles sont, depuis cette époque, des principes essentiels de noire droit public.

Les principes de notre droit public actuel sont les suivants : 1<* Timpôt ne peut être voté que par la nation ou ses représentants (Décl. des droits de 1789, art. 13 et 14; Const. 1791, tit. III, chap. m, sect. i, art. 1, n® 3) ; 2° l'impôt ne peut être voté que pour un an (Const. 1791, tit. V, art. 1; an III, art. 302; 1848, art. 17); 3* aucunes dépenses publiques ne peuvent être faites sans le consentement des représentants de la nation (Const. 1791, tit. III, chap. m, sect. i, art. 1, n° 2) ; 4** chaque année avec le concours du gouvernement, les représentants de la nation doivent établir pour Tannée qui commence un état des dépenses permises et des recettes autorisées; c'esUe budget annuel dont le mot ne se trouve pas dans la constitution de 1791, mais dont le principe est formulé par Tart. 7 de la section iv du chapitre ii, et par Fart. 1 de la section I du chapitre m du titre III de la const. de 1791 ; 5° les représentants de la nation ont. le droit de vérifier remploi, par les ministres, des deniers de TEtat et d'exiger que ceux-ci en rendent compte (Const. 1791, tit. III, chap. II, sect. iv, art. 7 ; chap. m, sect. i, art. 1, n** 4 et tit. V, art. 3); 6° les corps administratifs locaux décentralisés ne peuvent établir des contributions extraordinaires locales que sous le contrôle des représentants de la nation (Const. 1791,- lit. V, art. 4).

Ces diverses rèj^les ont été reproduites dans la plupart de nos constitutions. Ellles ne l'ont point été dans nos lois const. de 1875, qui, on le sait, ne contiennent aucune disposition de principe. Elles n'en existent pas moins encore aujourd'hui, et avec le caractère constitutionnel, soit qu'on admette que la Déclaration des droits de 1789 est encore aujourd'hui en vigueur et qu'elles y sont expressé-

DUGUIT 30

menL ou implicitement contenues, soit qu'on y voie des règles constllnllonnf]ies coutumières. Le parlement qui voterait un impôt pour plu5' d'im nn^ ou le budget des dépenses ou simplement une partie des dépeiiiïO!^ pour une durée supérieure à un an, ferait un acte ioconstitutLonn«^l. II ne peut pas y avoir de doute sur ce point.

Plujsieurs textes non constitutionnels formulent d'ailleurs ex{ire5sômcnt L€ principe du vote et de Tannalilé de Timpôt et de^ dépeuàËii. Les dispositions de Tart. 1^ de la loi du 25 mars 1817, qui eal reproduite chaque année dans le dernier article de la loide^ ïlnance^, portent que nul impôt, nulle taxe ne peuvent être perças que sih ont été établis par la loi. A Tart. 9, § 1 de la loi du 15 mars 1852, il est dit : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquulét^ >anâ qu*un crédit préalable ait été ouvert par une loi ». Knfiri VaH. 1 de la loi du 14 décembre 1879 porte : « Il ne peut élre accordé de crédit qu'en vertu d'une loi ».

Le vole d'une loi établissant et réglemenlant un impôt no soulève aucune difficulté parliculièpe. Il faut apptiquLT les règles générales s'appliquant à toutes les loiSn sauf bien entendu cette réserve expliquée § l:^t que cette loi doit être discutée en premier lieu à la c]iaml)re, et que l'initiative n'en peut pas venir du s^mal (L. 24 février 1875, art. 8, § 2).

Rien de particulier à dire non plus du vote des lois OLivrunt lin crédit isolé ou autorisant un emprunt, une conversion d'emprunt, auxquelles s'applique encori* la règle de l'initiative et de la priorité réservées à la chambre (cf. § 121). Les lois ouvrant des crédits isolés et les lois d'emprunt sont des lois simplement formelïes et non des lois matérielles. Cf. § 34.

Lp budget. — On désigne par ce mot un acte très complexe, et qui, depuis quelques années surtout, COQ Lient des dispositions de nature et d'ordre très divers* l/art. 5 du décret du 31 mai 1862 sur la comptabiliU^ définit le budget : « l'acte par lequel sont prévues etruitorisées les recettes et les dépenses annuelles de rKinl ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles ». Le budget est en principe cela; mais le budget de l'Etat comprend en fait bien d'autres choses.

Le mot budget vient de la langue politique de TAngleterre, qui elle* tiième Tavait emprunté au vieux français boudgelle signifiaot petite

§13i. — ATTRIBUTIONS FINANCIERKS 93i

bourse. Il prit en Angleterre le sens spécial de bourse du roi, de trésor royal. En France, il flgure pour la première fois, comme signifiant l'ensemble des receltes et des dépenses de TElat, dans le Rapport au roi sur la sifualion îles finances nu i*' avril 1S14 et sur le budget des années 48i4 et 1845 {Litlré, Dictionnaire, v« Budget).

Tout budget comprend essentiellement deux parties : Tune où sont énumérés les impôts et revenus autorisés, et l'autre où sont fixés les dépenses que le gouvernement est autorisé à faire, ou, sous une autre forme, les crédits qui lui sont ouverts.

Impôts et revenus autorisés. — Chaque année ils doivent être indiqués d'une façon particulière; s'ils ne Tétaient pas, ils ne pourraient pas être perçus ; cela en vertu du principe déjà indiqué de Fannalité de l'impôt.

Ce principe est d'ailleurs formulé chaque année dans le dernier article de la loi des finances qui est la reproduclion de l'art. 135 de la loi des finances du 25 mars 1817 et qui est ainsi conçu : « Toutes contributions directes et indirectes autres que celles qui sont autorisées par la loi des finances de l'exercice de..., à quelque titre ou sous quelque dénomination qu'elles se perçoivent, sont formellement interdites, à peine contre les autorités qui les ordonneraient, contre les employés qui confectionneraient les rôles et tarifs et ceux qui en feraient le recouvrement, d'être poursuivis comme concussionnaires, sans préjudice de l'action en répétition pendant trois années contre tous receveurs, percepteurs ou individus qui en auraient fait la perception ».

Rationnellement c'est la même loi des finances qui devrait fixer le montant des contributions directes, l'évaluation des contributionâ indirectes et autoriser la perception des unes et des autres. Mais depuis quelques années le parlement a pris l'habitude de voter une loi des finances distincte pour les contributions directes, sous le titre de loi relative aux conlri butions directes et aux taxes assimilées. La loi des contributions directes pour l'exercice de 1907 a été promulguée le 19 juillet 1906 et la loi générale du budget pour le même exercice sera promulguée au plus tôt à la fin de décembre 1906 (cf. infra). Cette loi spéciale des contributions directes a été rendue nécessaire par Thabitude qu'a prise le parlement de voler le budget seulement pendant sa session extraordinaire des mois d'octobre, novembre et décembre et même souvent seulement pendant l'année de l'exercice dont s'agit, comme en 1905 et en 1906. Or c'est à leur session du mois d'août que les conseils généraux doivent faire la répartition des contributions de répartition entre les arrondissements de leur département (L. 10 août 1871, art. 37, § 1). C'est à la même cession que les conseils généraux votent les centimes extraordinai-

r^^ ÔAfis la limite du maximum fixé chaque année par la loi des fitiaiicei?, cl déterminent, encore dans la limite du maximum fixe armuellemenl par la loi des finances, le maximum du nombre dc« cenlUnen l'xlraordinaires que les conseils municipaux sont aulorisés à voler {L. 10 août 1871, art. 40 et 42). La loi générale des (inanc«^ n'iMaul ptïitit votée avant le l»"" lundi qui suit le 15 août, jour oà s ouVT^ If^gulement la session d'août des conseils généraux, il a filia faire une loi spéciale des contributions directes.

Dann î>on art. l^r, la loi des contributions directes fixe la somm« à laquelle nst évalué le montant total des contributions directes appUcahlés aux dépenses générales de TElat. Pour l'année 1907. celYe somme est 509.841.601 fr. (L. 19 juillet 1906, art. l^'). Dans un tableau A, annexé à la loi, est déterminé en détail le montant de cbâcu'.ie des contributions directes dont la perception e<l auLoriïiëe [ir>ur Tannée suivant les lois existantes. Cette loi fixe aussi le taux de h contribution foncière sur la propriété bâtie. Elle fait la rcpartUion des contributions de répartition entre les déparlemenlf^ i-Avi. 3 et tableau B). Elle fixe l'évaluation du montant total des taxes assimilées aux contributions directes et énumère dans un lablfeau atiiiexé le détail de ces taxes assimilées dont la perception est autorisée pour l'année. Elle fixe aussi le maximum des centimes exlraortlîn:iires que les conseils généraux peuvent voter conformémeui ù Tail. 40 de la loi du 10 août 1871, de ceux qu'ils peuvent aLjlori:^er les conseils municipaux à voter conformément à l'art. 4^ ûfi h lot di] 10 août 1871, à la loi du 7 avril 1902, et aussi le maximum des centimes additionnels que les conseils municipaux sont autorisés à voter conformément à l'art 133 n«> 3 de la loi du 5 avril 18^4. Elle contient un tableau énonçant toutes les taxes et revenu< qui ne recouvrent au moyen de rôles. Cette loi des contributions directes peut contenir en outre beaucoup de dispositions spéciale.') variables suivant les années.

La loi annuelle des finances fixe en bloc la somme à laquelle sont évalués les voies et moyens applicables aux dépenses du budget général. Pour l'exercice de 1906, ils sont évalués à 3.709.241 .503 francs (L. 17 juin 1906, art. 23). Des tableaux fixent l'évaluation détaillée i]u montant des recettes prévues pour chaque source de recolle^ La loi autorise pour l'exercice, conformément aux lois exi^laiîtes, îa perception des divers droits, produits et revenus énoncés dans les tableaux annexés (art, 23). Toute contribution, toute taxe qui ne npi^mi point énumérée dans les tableaux ne pourrait point être pcrçu*> pendant Tannée. C'est toujours l'application du principe de TanEialilé de l'impôt.

Il importe de noter que ce principe du vote annuel de l'impôt par le parleiïient s'applique non seulement aux contributions et aux i&\fâ perçues au profit de TEtat, mais aussi aux contributions et ^\i\ laxes perçues au profil des départements, des communes, des cûiitiiiuiiautés d'habitants, des établissements publics. Aucune per-

ceplion ne peut être faite que si elle est autorisée par le parlement, et pendant l'année pour laquelle elle est autorisée. Les tableaux qui contiennent Ténumération des perceptions autorisées parlent toujours des perceptions faîtes au profit de l'Etal, des départements, des communes, des établissements publics, des communautés d'habitants.

Il convient d'ajouter que si les impôts ne peuvent être établis que pour un an, et que s'ils se trouvent supprimés de ce fait qu*ils ne sont pas mentionnés dans les lois annuelles de finances, il ne s'ensuit pas que chaque année le législateur doive voler à nouveau et le président de la république promulguer à nouveau les lois qui ont établi et organisé un impôt. Il n'est même pas nécessaire que la loi annuelle de finances cite expressément les dates des lois qui ont établi et organisé ces difTérents impôts. En déclarant ces contributions et taxes maintenues, la loi annuelle de finances déclare en même temps maintenues les difTérenles lois qui les ont établies et organisées, sauf les modifications spéciales qu'elle leur apporte souvent. La formule qui se trouve dans la rubrique des tableaux susindiqués est celle-ci : Tableau des droits, produits et revenus dont la perception est autorisée pendant l'année..., conformément aux lois existantes. Cette formule exprime très nettement ce qui est.

Le principe de l'annalité de l'impôt s'applique indistinctement à toutes les contributions et taxes, directes et indirectes. Cependant, certaines constitutions semblent dire que le principe de l'annalité de l'impôt ne s'applique qu'aux contributions directes et point aux contributions indirectes. Sans doute. les constitutions de 1791 (lit. V, art. 1) et de l'an TIT (art. 302) n« font point de distinction. Mais dans la Charte de 1814, on lit à l'art. 49 : « L'impôt foncier n'est consenti que pour un an. Les impositions indirectes peuvent 'être pour plusieurs années ». A l'art. 17 de la constitution de 1848, on lit une disposition identique. — Ces formules incontestablement ne sont pas exactes. Les auteurs de ces textes ont voulu dire que, pour les impôts de répartition, le législateur doit chaque année en fixer le montant, puisqu'il en fait la répartition entre les départements, et que pour les contributions de quotité et indirectes, le parlement n'a point chaque année à voter de nouveau les lois d'organisation. Mais de ces textes il ne faut point conclure que les contributions directes de répartition et indirectes pourraient être perçues même si le législateur, dans la loi annuelle de finances, n'en avait pas autorisé la perception. La formule de 1814 et de 1848 a été reproduite à l'art. 35 du grand décret sur la comptabilité de 1862; mais l'auteur en a précisé le sens : « Les impôts de répartition sont consentis pour un an ; tous les autres impôts peuvent l'être pour plusieurs années; les lois annuelles de finances en autorisent chaque année la perception ». En réalité, ils ne sont pas consentis pour plusieurs années, puisqu'ils ne peuvent être perçus que si chaque année la perception en est autorisée par la loi de finances.

M. Esmein écril : « Celle règle (l'annalilé de Tiinpôl) n* est pa-^ écrite dans notre conblitulion. Elle n'a même été inscrite chez nous, avec des allénualions, que dans les deux < hartes et lAcuaddiliounel de 1815. 11 est donc certain que les chambres pourraient acluelleraent voler Timpôl pour plusieurs années. C'est ce que permettait au corps législatif la const. de 1791 ». Et M. Esmein cil^ Tari. 1 de la sect. i du chap. m du litre III (Droit consl., 4* édii., 1906, p. 836 et note 3, p. 834, note 1). — L*art. 1 de la secl- i da chap. m du litre 111 de la const. de 1791 ne dit rien de tel el notre savant collègue oublie que la règle de lannalité de rimpût a été consacrée expressément par Tart. 1 du titre V de la con>l. de 1791 : « Les conlribulions publiques seront ilélibérées et fixées chaque année par le corps législatif et tie pourront subsister au delà du dernier jour de la session suivante si elles nont pasétf^ expressément renouvelées ». tille a élé consacrée aussi par TarL 17 de la const. de 1848 qui reproduit, il est vrai, le texte des Charte?. Nous ne saurions admettre que le parlement puisse voler rimp»*>t pour plusieurs années. S'il le faisait, il violerait certainement le droit constitutionnel.

Observation. — Depuis plusieurs années, le parlement a pri> l'habitude d'insérer dans la loi de fmances des dispositions complètement étrangères à la perception des conlribulions et taxe» publiques et consacrant des modifications à l'organisation admini- Iralive ou judiciaire, et même à la législation civile ou pénale, Ain-i par exemple l'organisation du conseil d'Etat a élé modiCée par l'art. 24 de la loi de finances du 13 avril 19G0; par le même texte le délai pour former le recours pour excès de pouvoir a élé rédoii de trois à deux mois; la composition des cours d'assises a été modifiée par l'art. 38 de la loi de finances du 25 février 1901, modifita. les art. 252 et 253 du C. insl. crim.; la loi de finances du 17 a\Til 1106 (art. 44) décide que la cour de cassation prononcera au liée el place des conseils et tribunaux de révision sur les recours formeen temps de paix contre les jugements des conseils de guerre e*. tribunaux maritimes ; l'art. 69 permet l'arbitrage (lit. 111 du C. prw. pour la liquidation des dépenses de travaux publics et de fournitures de l'Etat, des départements et des communes; enfin le l^ock» bre 1906, la commission du budget de la chambre a décidé d'introduire dans la loi de finances une disposition additionnelle ayact pour objel de modifier l'art. 463 du C. pénal sur les circonstance^ atténuantes. — Les inconvénients que présente un pareil procède* sont évidents (cf. Le Temps, 22 octobre 1906). Cependant on ne saurait, croyons-nous, en contester la légalité constitutionnelle. La partie du budget qui porte plus particulièrement le nom de loi de finances et qui autorise el règle pour l'année la perception des contributions publiques est une loi au sens matériel (cf. §§ 34 et 35; ; le parlement, en la volant, agit vraiment comme législateur; il peut donc constitulionnellement modifier ou supprimer par elle

des inslilutions ou des dispositions établies par une loi. Nous n'en dirons pas autant des rérormes réalisées par refus de crédit (cf. nrjôme § infra).

Dépenses autorisées, — L'art, i de la loi générale de finances fixe le montant total des crédits qui sont ouverts aux ministres pour les dépenses du budget général de Texercice.

Pour rexercice 1906, le montant total de ces crédits est de 3.709.192.067 francs (L. 17 avril 1906, art. 1). Dans ce même articte, ces dépenses sont g^roupées en cinq catégories : i^ La dette publique; 2* Les pouvoirs publics (dotation du président de la république et des chambres); B^ Les services généraux des ministères ; 40 Les frais de régie, de perception et d'exploitation des impôts et revenus publics; 5° Les remboursements, restitutions et non valeurs ».

Mais ce n'est point suivant cette classification que sont discutées et votées par le parlement les dépenses budgétaires. Les chambres examinent en effet séparément les dépenses afférentes à chaque ministère. Pour chaque ministère, les dépenses sont divisées en chapitres et les chambres votent séparément chaque chapitre.

La règle ressort de Tart. 30 de la loi des finances du 16 septembre 1871, combiné avec l'art. 56 du décret du 31 mai 1862 sur la connptabililé : « Le budget est voté par chapitres; aucun virement de crédit ne peut avoir lieu d'un chapitre à un autre » (L. 16 septembre 1871, art. 30). « Chaque chapitre du budget ne contient que des services corrélatifs ou de même nature » (D. 31 mai 1862, art. 56: rapp. Tart. 53 de la loi des finances du 28 décembre 1895). — C'est la stricte application de celle dernière règle qui peut seule assurer la spécialité prescrite par la loi de 1871, qui est une condition essentielle pour que le vote des dépenses par les chambres constitue une garantie sérieuse. Le droit de virement serait en fait rétabli au profit des ministres si le môme chapitre pouvait contenir des crédits affectés h. des dépenses d'ordre divers, et l'effort des commissions du budget et des chambres a continuellement lendu à créer dans chaque ministère des divisions assez nombreuses et assez précises pour garantir l'afTectation réelle des crédits votés aux dépenses en vue desquelles ils ont été volés. La loi des finances du 21 mars 1885^coQtlent sur ce point une disposition spéciale pour le ministère de la guerre : « Lorsque les dépenses d'exploitation et d'entretien du ministère de la guerre... comprennent à la fois le traitement du personnel chargé de celte exploitation... et les frais matériels..., elles devront être présentées au

moyen de deux chapitres dUlincU ». C'est encore pour assurer celle spécialité de crédils qu'a élé volé Tari. 79 de la loi de finaoces du 30 mars 1902 ainsi conçu : « Les cadres de toutes les administrations centrales établis par des règlements d'adroinUtralioD publique devront toujours correspondre exactement aux crêdîli votés pour cet objet dans chaque budget spécial. Aucune modification ne pourra être mise en application si elle implique une augmentation correspondante des crédils volés. Les administrations centrales ne peuvent pas comprendre dans leurs cadres des fonctionnaires payés sur d'autres chapitres du budget, et aucun fonclionnaire ne doit loucher un traitement différent de celai qui e<i déterminé par la loi budgétaire ».

Les chambres votent les dépenses avant de voleriez recettes. Elles procèdent à Tinverse du particulier qui veut établir son budget et qui subordonne ses dépenses à ses recettes. L'Etat au contraire détermine d'abord ses dépenses et ensuite établit ses recettes. Ce procédé n'est point illogique. L'Etat a des obligations qui s'imposent rigoureusement à lui (cf. § 93}. 11 importe donc de déterminer d'abord les dépenses qu'implique l'accomplissement de ces obligations. D'autre part, l'Etat étant détenteur de la force et tirant la plus grande partie de ses ressources de l'impôL c'est-à-dire de la contribution qu'il impose par la force à ses sujets, peut théoriquement augmenter ses recettes à volonté. Nous disons théoriquement, car il arrive en fait un point que l'Etat ne peut pas dépasser, un moment où la matière imposable devient incompressible. c'est-à-dire un moment où le contribuable refusera de payer et où le gouvernement sera impuissant à ly contraindre. Il appartient au parlement de mesurer les dépenses de l'Etat de façon à ne pas atteindre le point d'incompi^essibiliié de la matière imposable, et môme de ne point trop s'en rapprocher. Autrement il se produit une gêne, une tension dans la vie économique du pays qui peut avoir de graves conséquences.

En consacrant le principe que les dépenses ne peuvent Mre faîtes qu'avec Tautorisalion du parlement, on avait cru qu'il y avait li une garantie suffisante pour la protection du contribuable, et qw le parlement représenlant la nation, c'est-à-dire les conlribuaWf>, aurait une tendance à restreindre autant que possible les dèpen*

§ i31. — ATTRIBUTIONS FINANCIERES 937

ses. Mais les fails n'ont point confirmé ces prévisions. Les chambres élues au suffrage universel, pensant surtout à leur réélection, ont au contraire une tendance marquée à accroître les dépenses qui paraissent favoriser les masses électorales et frapper surtout les classes riches. Il arrive souvent ce fait paradoxal que c'est le gouvernement qui demande des économies à une chambre qui veut faire des dépenses. Comme d'autre part les députés, encore dans le but d'assurer leur réélection, sont toujours prêts à supprimer ou à réduire des impôts, il arrive souvent qu'un budget présenté aux chambres par le gouvernement en parfait équilibre sort du vote de la chambre en déficit. C'est ainsi par exemple qu'en 1906 les chambres, à la veille des élections générales, désorganisaient le budget et contribuaient à créer de graves difficultés financières en rétablissant le privilège des bouilleurs de cru (L. 27 février 1906) et en réduisant à 0 fr. 10 le port des lettres (L. 6 mars 1906). On voit que l'on se tromperait fort si l'on croyait que le vole du budget par les cbannbres suffit pour assurer au pays de bonnes finances. Le système évidemment doit être maintenu. Mais il importe de le réglementer en limitant étroitement l'initiative des députés en matière budgétaire. La tentative en a été déjà faite. Cf. supva, § 124 et Hègl. chambre, art. 51 bis.

Ce vote des dépenses par le parlement compris dans la loi générale des finances n'est pas cependant un acte législatif au point de vue matériel. Cest au point de vue interne un acte administra lif et pour lequel le parlement doit rester absolument dans la limite de la loi et ne peut rien faire qui soit contraire à la loi. C'est un acte individuel; il doit rester conforme à la règle générale qu'est la loi, laquelle s'impose au parlement comme à tous tant qu'elle n'est pas modifiée ou abrogée par une autre règle générale (cf. § 35).

Celte observation permet de donner la solution très simple d'une question qui a été parfois disculée théoriquement. Les chambres, et particulièrement la chambre des députés, ont à plusieurs reprises manifesté la prétention de supprimer une institution établie régulièrement par une loi ou par un règlement en refusant le crédit nécessaire pour en assurer le fonclionnement. En 1886, ont élé supprimées dans ces conditions les facultés de théologie catholique, et en 1888, les inspecteurs généraux de l'enseignement supérieur. En 1906, la chambre des députés a refusé le crédit des sous-préfets. Quand la question est venue devant le sénat (11 avril 1906), le rapporteur du budget de rinlérieur, M. Savary, a fait observer qu'on ne pouvait pas ainsi, par voie budgétaire, faire une réforme administrative; le minisire de l'intérieur, M. Clemenceau, a dit la même chose et le crédit des sous-préfcls a élé rétabli. En efiTct,'

les sous-préfets sont établis par une loi, la loi du 28 pluriàse an Vili. Tant que celte loi existe, elle s'impose; le parlement peut assurément la modifier et supprimer les sous-préfets en faisant une loi nouvelle ; mais il ne peut pas les supprimer en refusant le crédit, parce qu^en votant le crédit, il ne fait pas autre chose qu*un acte administratif, qu'il ne peut faire que conformément à la loi.

Le parlement ne peut pas non plus refuser le crédit nécesstire pour exécuter des obligations contractuelles prises par l'Etat. La* contrats faits par l'Etat font nailre à sa charge de véritables obligations, et le parlement ne peut point supprimer ces obligations en refusant le crédit nécessaire pour les exécuter. Cf. supt-n, § 30, ei arrêts du conseil d'Etal, 8 août 1896 et l«r juillet 1904, afBnnaDl le caractère obligatoire des contrats passés par TEtat françtb en 1860 avec le chapitre de Saint-Jean-de-Maurienne ei le chapitre et la fabrique de la cathédrale d'Annecy et condamnant XÎM français à payer les annuités promises, malgré le vote des chambre^ qui avaient, en 1892, refusé les crédits, f^e 22 décembre 1899, sur la demande de M. Caillaux, ministre des flnances, les chambre^ volèrent le crédit nécessaire pour exécuter l'arrôt du conseil d'EUt du 8 août 1896, M. Caillaux déclarant que l'Etat ne pouvait paa n^ pas payer ses délies.

Les dépenses sont votées annuellement par le parlement, comme les recettes. Le parlement ne pourrait point voter le budget pour plusieurs années, ni même attribuer pour un service déterminé un crédit qui s'étendrait sur plusieurs exercices. Toute décision du parlement qui ferait cela serait, à notre avis, inconstitutionnelle.

Ce principe a toujours élé reconnu en France. Le procédé suiu par exemple en Allemagne où le budget de la guerre est voté pour sept ans (septennal militaire) et le budget de la marine pour ciih] ans (quinquennat naval) serait, en France, tout à fait inconslitclionnel. 11 a toujours été reconnu que lorsque les chambres dédiraient repartir sur plusieurs exercices certaines dépenses, comme par exemple le programme des constructions navales de ll^'O, chaque année le parlement restait complèlement libre de voter gu non la somme afférente à l'exercice.

Le 13 mai 1899, M. Sébline avait déposé un projet de résololioc ainsi conçu : « Le sénat invile le gouvernement à provoquer ul accord des pouvoirs publics en vue de rendre applicable à FanDée 1900 le budget qui sera voté pour 1899 ». Immédiatement, M. le sénateur Strauss flt des réserves très justes sur la conslitutioaiulilé d'une pareiUe proposition. Elle fut renvoyée cependant à U commission des fmances ; mais elle n'eut point de suite.

Droits du sénat et de la chambre, — Le budget est

voté en la forme de loi, c'esl-à-dire par les deux chambres; et il n'est voté que lorsqu'un texte identique a été admis. On a montré plus haut les droits particuliers de la chambre, au point de vue de la priorité et de Tinitiative (cf. § 124). Cette réserve faite, les droits du sénat et de la chambre pour le vote du budget sont absolument égaux, tant au point de vue des recettes qu*au point de vue des dépenses. Par conséquent, le sénat ne peut jamais être contraint d'accepter, par exemple, le chiffre des dépenses voté par la chambre, ni d'accepter même une suppression de dépenses qui serait votée par la chambre, ni d'accepter l'établissement ou la suppression d'une recette qui seraient votés par la chambre. Le budget devra donc faire indéfiniment la navette entre la chambre et le sénat jusqu'à ce que l'accord soit établi et il n'y a pas de raison pour que l'une des chambres cède plutôt que l'autre. En fait, il intervient le plus souvent entre la chambre et le sénat une transaction dont le ministre des finances est comme le négociateur.

C'est ce qui esl arrivé notamment pour le budget de 1906, qui, pendant la journée du 13 avril, la nuit du 13 au 14 avril, la journée du 14 et la nuit du 14 au 15, est allé el revenu six ou sept fois, porte par M. le ministre des flnances, du palais Bourbon au Luxembourg et réciproquement. Le point où la divergence existait finalement entre la chambre et le sénat était la remise des droits d'enregistrement à la compagnie du Panama en liquidation ; finalement, un texte transactionnel a été volé, qui est devenu l'arL 6 de la loi des finances du 17 avril 1906.

Pendant les quinze premières années de l'applicalion des lois constitutionnelles de 1875, on a contesté les droits du sénat, et on soutenait que lorsque la chambre avait maintenu ses premières décisions, malgré un vole différent du sénat el le renvoi du budget, le sénat n'avait qu'à s'incliner. M. Gambetla, dans l'exposé des motifs du projet de revision présenté le 14 janvier 1882, disait : » Ce qu'il faut affirmer et mettre au-dessus de toute discussion, c'est que lorsque, en matière de lois de finances, la chambre des députés a dit son dernier mot, le sénat a bien le droit... de faire des remontrances à la chambre..., mais que le sénat n'a que ce droit. Les remontrances... une fois présentées à la chambre, le droit du sénat est épuisé. La chambre des députés statue en dernier ressort, dit oui ou non, accepte ou rejette, mais ce vote là est sans appel

940 DEUXIÈME PABTIE, — Cti ANTRE It

et sans cassation ». Le projet de re vision du ministère GambelU n'abouUt pas. Dans la séance du 20 décembre 1882, M. \ValloQ,k père de la conslilution de 1875, affirma les droits du sénat ea matière budgétaire. En 1884, au moment de la révision, M. Joies Ferry, président du conseil, demandait que l'art. 8 de la loi du 24 février 1875 fiil soumis à la révision, pour que les droits du sénat en matière financière fussent précisés; la chambre y consentait; mais le sénat s'y opposa et la loi const. du 14 aoAt 1^ oe toucha pas & l'art. 8. Ainsi l'art. 8 de la loi du 24 février 1875 ni jamais été modifié et finalement a triomphé la théorie de Tégilité des droits du sénat et de la chambre en matière budgétaire. Cf. en ce sens discours de M. le sénateur Wallon, président d'âge, 12 janvier 1904. M. Milliès-Lacroix, dans son rapport général sur le budget de 1906, a affirmé que le sénat avait sur le budget « des droits de vue, de contrôle et de sanction » {J.o/f.j doc. pari., sénat, l%b, p. 195).

Du refus du budgel. — Le droit du parlement de refuser l'impôt n'est pas contestable. L'impôt n'est établi que pour un an; chaque année il est établi par une loi véritable. Les dispositions des lois financières annuelles qui établissent l'impôt sont des actes lëgi&latifs proprement dits que le parlement peut nepa^ voter. En ne les votant pas, il ne viole aucune loi icf. S 35 et supra. Le vole de l'impôl).

Mais la question peut se po.ser pour la partie (lu budget relative aux dépenses. Assurément le parlement a pleine liberté pour refuser tous les crédits relatifs à des dépenses nouvelles ou exceptionnelles et qui ne sont pas relatives à des services publics établis par des lois.

Lorsque par exemple le 21 avril 1896, le sénat refusait des crédiu demandés par le gouvernement pour la relève des troupe:> de Madagascar, il agissait dans la plénitude de son droit ; et il en aurait éli^ de môme si la demande de crédit avait fait partie du budgeL Lf but du sénat était de forcer à se retirer le ministère Bourgeois qui avait été mis en minorité par la haute assemblée et qui cependad restait aux afTaires. Cf. infra^ § 145.

Mais le parlement peut-il refuser la partie du budget des dépenses relatives au fonctionnement des service:» publics établis par des lois? On a vu qu'il ne peut pas refuser un crédit dans le but de supprimer un service public établi par une loi. Mais d'autre part il ne faui

pas oublier qu'au point de vue des rapports constitutionnels des pouvoirs publics le vote du budget et particulièrement le vole des dépenses est le moyen le plus énergique donné au parlement pour exercer son contrôle et son action sur le gouvernement. Par conséquent si, en refusant les crédits budgétaires, une chambre avait pour but, non point de supprimer un service public établi par une loi, mais de forcer un ministère factieux à se retirer, nous croyons que le parlement resterait dans la correction constitutionnelle en le faisant.

Au mois de novembre 1877, c'est sur la menace du refus du budget par la chambre des députés que le maréchal de Mac-Mahon se décida à renvoyer le ministère de Rochebouet et à prendre le ministère Dufaure dans la majorité de la chambre (André Daniel, Année politique, 1877, p. 386 et suiv.).

En Allemagne, des auteurs de grand renom, M. Laband (Droit public, édit. franc., 1904, VI, p. 268 et 357), M. Bornak (Preussisches Slaatsrecht, 111, p. 596), soutiennent que le -budget est tout simplement un compte portant sur des receltes et des dépenses à réaliser, une sorte de devis (VoranBchlag ), quMl est par conséquent un acte purement administratif n'ayant aucun rapport avec le législateur. La portée juridique du budget est ceci, que le gouvernement est dégagé à Tavance de sa responsabilité en tant qu'il se tient dans les limites de la loi du budget. Les auteurs précités en concluent qu'en l'absence d'une loi du budget, le gouvernement n'est point arrêté, qu'il peut faire toutes les dépenses, mais qu'il engage alors ces dépenses sous sa responsabilité politique, c'est-à-dire sous la responsabilité du chancelier devant le Bundesralh et le Reicfistag (cf. § 60).

Une pareille solution n'est certainement pas défendable en France. Elle peut être reçue dans un pays de monarchie simplement limitée comme l'Allemagne ; elle est impossible dans un pays de démocratie parlementaire comme la France. Le gouvernement ne peut engager en principe une dépense d'un centime sans une autorisation du parlement, excepté dans les cas qui sont prévus par la loi du 14 décembre 1879 et sous les conditions fi.xées par cette loi ^cf. infra, § 138).

Douzièmes provisoires. — L'année financière commence en France le !«'' janvier pour finir le 31 décembre. On a souvent parlé de modifier le point de départ de Tannée financière et de le fixer au 1®' juillet; mais on a toujours reculé devant Tinconvénient qu'il

y aurait à bouleverser des habitudes prises depuis longleinps. Il faudrait donc que chaque année le budget de Tannée suivante fût voté et promulgué au plus lard le 31 décembre. Mais en fait, très souvent, il n'en pM pas ainsi. Les chambres ne discutent le J^udgel que pendant la session extraordinaire de novembredécembre. Les députés, à l'occasion du budget, adressent de nombreuses questions et interpellations au gouveriieraent; le i" janvier arrive que le vole du budget fst loin d'être achevé même à la chambre; et il reste encore la discussion au sénat. Le budget de iyo:i a étiv promulgué le 22 avril 1905 et celui de 1906, le 17 nvril 1906. Mais le gouvernement, ne pouvant ni lever les impôts, ni engager les dépenses sans un vole du parlement, lui demande alors d'être autorisé provisoirement, c'est-à-dire en attendant que la loi générale du budget soit votée, à lever les impôts et à faire les dépenses nécessaires au fonctionnement des services publics pendant un, deux, trois mois ou plus, suivant les cas. Comme le montant des dépenses est îiinsi évalué par mois, c'est-à-dire par douzième du moïitaEit total des dépenses annuelles, on appelle ce système le système des douzièmes provisoires.

Voici réconomie des lois de douzièmes provisoires. Dans un premier articio, le parlement vote en bloc le chiffre auquel est évalue Ï6 monlanl total des dépenses pendant un, deux, trois mois ou plus, el décide que ces crédits seront répartis par ministère et par chapitre par un décret du président de la république. Puis laK^ auioi'jï^e la perception des contributions indirectes suivant tes loi$ en vig-u^^iir, pendant le temps déterminé, un deux, trois mois ou plus. HiibiLiiellement on vise aussi (ce qui est d'ailleurs inutile, ia loi df's contributions directes (cf. supia), en général volée au moif! dfî juillet. Cf. comme type de lois accordant des douzièmes proviiîOir^^s les lois du 20 décembre i905 et du 27 février 1906. Ces loi* sont suivies d'un décret du président de la république faisant lu répartition, par ministères et par chapitres pour chaque minislère, (Ji's crédits votés en bloc.

En Aijgloterre, le vole des acomptes financiers est le syslt'tnf normal, le budget n'étant jamais voté que pendant Tannée fininl'ière auqu<ïl il se rapporte (cf. infra). En France, le système des iiouzièmea provisoires, quoique fréquemment employé, reste quel-

que chose d*exceplionnel et, étant donné notre organisation financière, présente de graves inconvénients, qui résultent précisénnént de ce que c'est un régime provisoire qui, par conséquent, laisse dans l'incertitude beaucoup de points qui ne seront réglés qu'après le vote définitif du budget. D'autre part, le système des douzièmes provisoires viole complètement la règle de la spécialité budgétaire, règle essentiellement protectrice. Les crédits sont votés eu bloc et c'est le gouvernement qui fait lui-même la répartition par ministères et dans chaque ministère par chapitres. On a dit que cette répartition pourrait être faite par le parlement; mais étant donnée Turgence qui existe toujours quand on a recours aux douzièmes provisoires, cela n'est pas possible. La vérité est que le parlement, s'il était soucieux de ses devoirs, devrait toujours, à moins de circonstances tout à fait exceptionnelles, avoir achevé la discussion du budget au plus tard le 31 décembre de chaque année.

Votf du budget en Angleterre. — On a souvent donné comme modèle le système suivi en Angleterre pour le vote du budget et on a proposé de l'introduire en France. Il suffit d'indiquer en quelques mots les grandes lignes du système anglais pour montrer quMl serait en contradiction avec les principes de notre droit financier et en opposition complète avec nos habitudes.

Les dépenses y sont divisées en deux catégories. La première catégorie comprend les dépenses permanentes qui échappent à la règle de Tautorisalion périodique et forment ce qu'on appelle les Consolidated fund services. Toutes les autres dépenses constituent les suppty services; elles sont énumérées dans les estimâtes annuels. Quant aux taxes, on les divise en trois catégories : celles qui sont volées chaque année, celles qui sont établies pour un certain nombre d'années, celles qui sont permanentes. Celles-ci ont été établies une fois pour toutes par un acte du parlement, et elles subsistent tant qu'un nouvel acte n'est pas venu les supprimer ou les modifier. En fait les 4/5 des taxes sont des taxes permanentes ; il n'y a guère que l'impôt sur le revenu (income tax), l'impôt sur le thé et certains impuis nouveaux établis après la guerre du Transvaal qui soient des taxes annuelles.

L'année financière commence en Angleterre le !•' avril. La session parlemenlaire commence en général au mois de février. A ce moment, la chambre des communes est saisie des estimâtes, tableaux des dépenses des divers services. Elle en commence l'examen qui se prolonge en général jusque vers les mois de juillet ou d'août. Le gouvernement a donc besoin d'obtenir chaque année des acomptes. La chambre des communes les lui accorde successivement par une série de votes partiels (oofes on acconnl). Elle ouvre des crédits (supply) et elle accorde les fonds nécessaires, les voies et moyens (ways and means). Lorsque l'examen des estimâtes est terminé, un acte final (Act of appropriation) réunit tous les voles on accounl en les classant par chapitres et donne

l'aulorisalion finale d'acquitter les dépenses au moyen des ressources iudlquGes.

Gofis. sur tous ces points, Tood-Walpole, Le gouvernement parlem, en Angleterre, édit. franc. 1900, II, p. 313 et suiv.; Anson, IM ei pratique const.f édit. franc. 1903, I, p. 317 et suiv.; Boucard el .Trze, Sciences des finances, 1901, p. 127 et 193.

La loi des comptes, — Le parlement n'a pas seulemfint compétence exclusive pour autoriser les dépeojies, il a et il doit avoir encore le pouvoir de vérifier remploi qui a été fait des crédits ouverts. C'est une règle qui existe en France depuis la Restauration, que le rt^gÎHment définitif du budget de chaque exercice doit Hve volé par le parlement et faire Tobjet d'une loi qu'on appelle par abréviation la loi des comptes. Cf. L. 15 mai 1818, art. 102 et D. 31 mai 1862, art. 1(>7, 153 et 154.

L'ipuvre des chambres est préparée par la cour des comptes, qui, jiv»nt le l*' mai de l'année qui suit la clôture de l'exercice expiré (L. 25 janvier 1889, art. 7), doit remettre au ministre des finances la Déclaration générale de conformité, relative à cet exercice, pour être im[jrimée et distribuée au sénat et à la chambre, et aus<i pir la commission chargée de vérifier les comptes des ministres, qui e^l nommée à la fin de chaque année, par décret du président de li républitjiie, et qui se compose de sénateurs, de députés, démembres du conseil d'Etat et de la cour des comptes. Elle est chargé* iParrôlrrle grand livre de la comptabilité générale des finances au 31 déL'i'inbre, et de constater la concordance des comptes de> minlstrert avec les résultats des écritures centrales des finance:. Proctf?- verbal de cette opération est dressé el remis au minisire ileji finances qui en donne communication aux chambres.

Lots comptes des ministres sont évidemment des comptes de l^eslion, puisque les ministres sont ordonnateurs el point compla- Ues. [je projet de loi de règlement des comptes est présenté ptrle mitiistrf^ des finances. Les comptes des minisires sont joints au projet. Us comprennent l'ensemble des opérations qui ont eu lien pour chaque service, depuis l'ouverture jusqu'à la clôture de 1 exercice!* Le projet de règlement définitif du budget est présenté a^ec division!^ en chapitres et articles; les comptes doivent être éUUis d'une manière uniforme et présenter les mômes divisions que le liudgcl (D.31 mai 1862, art. 107,109,153-155; L. 16 septembre 1871, ail. ;mi; L. 28 décembre 1895, art. 53).

La |)résentalion du projet de loi du règlement définitif du budget du dernier exercice clos et la production des comptes des minlv Ires à Tappui, doivent avoir lieu au plus lard à l'ouverture de la bessiQn ordinaire des chambres qui suit la clôture de Texercice

(L. 25 janvier 1889, arl. 6). Les arl. 3 et 4 de la même loi fixent les délais à l'expiration desquels Texercice est clos ; ces délais s'étendent, suivant les cas, pendant la deuxième année, jusqu'au 31 mars, 30 avril, 30 juin ou 31 juillet. Malgré les dispositions de la loi du 25 janvier 1889, la loi des comptes n'intervient habituellement qu'un certain nombre d'années après la clôture de l'exercice auquel elle se rapporte. C'est ainsi que le Journal officiel a publié seulement le 18 juillet 1906, la loi du 7 juillet 1906 portant règlement définitif du budget de l'exercice 1899.

Théoriquement, le vote de la loi des comptes est une chose très importante. C'est par là que les chambres peuvent exercer un contrôle efTectif et direct sur l'emploi par les ministres des fonds mis à leur disposition et mettre en jeu la responsabilité civile des ministres (cf. § 146). Cependant aujourd'hui le vote de la loi des comptes passe à peu près inaperçu et se réduit en général à une simple formalité. Cela provient surtout du retard apporté au règlement du budget, d'où difficulté et même impossibilité de relever les irrégularités, les virements, les dépassements de crédits.

Cf. sur ce point le rapport au sénat de M. Milliès-Lacroix au nom de la commission pour le règlement du budget de 1898, 23 février 1904, J. off., Uoc. parlem., sénat, 1904, p. 61 et suiv.; Delpech, Revue du droit public, 1904, p. 349.

Nous n'avons donné que des indications sommaires relativement aux attributions financières du parlement. Pour l'étude détaillée de ce point, on devra se reporter aux traités de législation financière et notamment aux ouvrages suivants, Lcroy-Beaulieu, Législation et science des finances; Stourm, Le budget, 5^ édit., 1906; Colson, Economie politique, \U, 1905; Boucard et Jèze, Science des finances, 1902, p. 12 et suiv., et p. 1331 et suiv.; Besson, Le contrôle des budgets en France, 1899; Sarette, Le contrôle du budget en France et en Angleterre, 1902.

F. Le sénat haute cour de justice,

132. Des cas où le sénat est constitué en haute cour de justice. — Aux termes de Fart. 9 de la loi const. du 24 février 1875, le sénat peut être constitué en haute cour de justice pour juger soit le président de la république, soit les ministres et pour connaître des attentats commis contre la sûreté de 1 Etal. Rap, L. 16 juillet 1875, art. 12.

Toutes nos constitutions ont confié le jugement de certains crimes politiques et de certaines personnes à des juridictions exceptionnelles. Les unes ont créé des hautes cours de justice ayant une

Ot(5 DEUXIÈME PARTIR. — CHAPITRE H

romposilion parliculière. Les aulres ont confié le jugement de ce? rrimes politiques et de ces catégories spéciales de personnes à nne a^^ennblée politique constituée en cour de justice.

La constitution de 1791 créait une haute cour nationale composéf en principe des membres du tribunal de cassation et de hauts jurés et devant connaître des délits des minisires et agents principaux do I>ouvoir exécutif et des crimes qui attaqueraient la sûreté génértif de TEtat. Elle ne pouvait se réunir que sur la proclamation du corps léj^'islatif (Gonst. 1791, tit. 111, chap. v, art. 23). La constitution de L'an m créait aussi une haute cour de justice pour juger les accustttons du corps législatif contre ses membres et les membres du directoire. Elle était composée de cinq juges, de deux accusateurs nationaux et de hauts jurés (Const. an III, art. 265-2T3). La haute courde justice créée par la constitution de Tan VIII (art. 73) fntmainlenue par le sénatusconsulte du 28 floréal an XII; mais sa coropositioQ jitodiflée, mise en harmonie avec le régime impérial, et sa compélence très étendue (attentats et complots contre la sûreté de l*Elât, crimes et délits commis par les membres de la famille impériale, I« sénateurs, les conseillers d'Etat, etc..) (Sénatusconsulte 28 floréil un XU, art. 101-133). La constitution de 1848 créa elle aussi une haole cour, qui était composée de cinq juges et de trente-six jurés et qui devait juger le président de la république, les ministres et les periionnes prévenues de crimes contre la sûreté de l'Etat (art. 91-10>. Enfin la constitution de 1852 créa une haute cour pour juger les personnes prévenues d'un crime contre la sûreté de l'Etat ou leciief de l'Etat et ne pouvant être saisie que par un décret (art. &4. 55 - L'organisation en fut réglée par un sénatusconsulte du lOjuillel 1852, et le sénatusconsulte du 4 juin 1858 étendit sa compétence vu princes de la famille impériale. Cette haute cour fut supprimée pir un décret du 4 novembre 1870.

Les Charles confièrent au contraire le jugement des crimes d^ haute trahison, des attentats à la sûreté dé l'Etat et des crimes et délits commis par certains personnages, aune assemblée politique, la chambre des pairs, qui devenait la cour des pairs (Charte 18U, un. 34, 35 et 55; Charte de 1830, art. 28, 29 et 47).

En Angleterre, la chambre des lords a conservé de ses premi**r« origines, du temps où elle était le Magnum consHium, des attributions judiciaires ; elle jugeait alors les accusations portées contre les grands officiers de la couronne. C'est pour cela que depuis le xiv» siècle on lui reconnaît compétence pour juger les ministre? pour infraction commise dans l'exercice de leurs fonctions et traduits devant elle par la chambre des communes, suivant la procédure de ïimpeachmenl. A la fin du xvii» siècle et au xviii* siècle. Vimpeachmenl fut admis môme pour les actes qui ne constituaient pas une infraction, mais seulement une faute grave, préjudiciibl^ aux intérêts du pays. La chambre des lords avait un pouvoir complet d'appréciation quant au fait etquantà la peine. Cette procédure

§ 132. — LE siNAT HAUTE COUR DE JUSTICE 947

de Vimpeachment est devenue en Angleterre extrêmement rare. On cite comme dernier cas celui de Lord Melvifle en 1805. Elle ecl, en effet, devenue inutile depuis que la responsabilité politique effective est entrée définitivement dans la pratique constitutionnelle. Les Anglais ont eu souvent recours contre les ministres à Tégard desquels ils estimaient que Vimpeachment devait rester inefficace, à une mesure arbitraire et dictatoriale, le bill d'allainder, acte voté par les deux chambres en forme de loi et qui frappait le ministre d'une peine absolument arbitraire, généralement la peine de mort et la confiscation. Cf. sur tous ces points, Esmein, Dirait const., 4« édit., 1906, p. 109 et 110; Erskine May, Parliamentanj praclicet p. 55 et suiv.

La procédure de Vimpeachment a été adoptée par la constitution américaine. La chambre des représentants peut mettre en accusation devant le sénat les ministres, le président et le vice-président de rUnion, et tous les fonctionnaires civils. Cette mise en accusation peut avoir lieu non seulement pour une infraction déterminée, mais encore pour tout acte accompli par le fonctionnaire dans l'exercice de ses fonctions. Le sénat a un pouvoir d'appréciation souverain. Quand c'est le président qui est accusé, le sénat est présidé par le président de la cour suprême. Personne ne peut être condamné si ce n'est à la majorité des deux tiers des membres présents. Le jugement ne peut prononcer que la destitution et l'incapacité d'occuper une place d'honneur, de confiance ou de profit. Le condamné demeure passible des condamnations de droit commun devant la justice ordinaire (Const. Etats-Unis, art. II, sect. 4). Cette procédure de Vimpeachment, môme aux Etals-Unis, est très rare. Cependant elle y a sa raison d'être bien plus qu'en Angleterre, puisque les Américains n'admettent pas la responsabilité ministérielle politique telle que nous la comprenons en Europe. D'autre part, Vimpeuchment est la contre-partie très légitime des pouvoirs très étendus qui appartiennent au président de la république américaine (cf. supra, § 59).

Que pour juger certains crimes et certaines personnes on institue une haute cour de justice spéciale comme les constitutions de 1791, de Tan III, de 1848, de 1852, ou que comme les Chartes et la constitution de 1875, Ton attribue compétence à une assemblée politique, on viole le principe de Tégalilé de tous devant la loi, on crée une juridiction extraordinaire avec Tarrièrepensée qu'elle sera moins impartiale que les tribunaux de droit commun. Cela condamne le système. Cette pensée, on Ta surtout quand on confie le jugement des infractions politiques et des hommes politi-

Dis DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE II

ques à une assemblée politique, à une assemblée qui en fait, le plus souvent, est composée d'adversaires politiques de ceux qu'elle doit juger et qui par conséquent est dans l'impossibilité absolue de juger impartialement les accusés traduits devant elle. L'institution du sénat haute cour de justice constitue une Yijritable tache dans notre constitution républicaine.

Les cas où le sénat peut être constitué en haute cour de justice sont au nombre de trois :

/" cas, — Le sénat est constitué en haute cour de justice pour juger le président de la république, qu'il 50it poursuivi pour crime de haute trahison ou pour une infraction de droit commun. Le président ne peut être mis en accusation que par la chambre et ne peut être jugé que par le sénat. Cela ressort très nettement de Tart. 12 de la loi const. du 16 juillet 1875 combiné avec Tart. 9 de la loi const. du 24 février 1875. Il est dit, en effet, au g 1 de Tart. 12 de la loi de juillet: u Le président de la république ne peut être mis en accusation que par la chambre des députés et ne peut être jugé que par le sénat ». Le texte ne peut pas être plus formel.

A l'art. 6, § 2 de la loi const. du 25 février 1875, on lit : o Le président de la république n'est responsable que dans le cas de baale trttbison ». On s'est demandé quelquefois si celte formule excluait la responsabilité du président pour les infractions de droit commun. Evidemment non. Dans un pays de démocratie et d'égalité tomme le nôtre, il n'y a pas un citoyen quel qu'il soit qui puisse ^tre soustrait à Tapplication de la loi, échapper à la responsabilité fvénale. « La loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse » (Décl. des droits 1789, art. 6). La vérilahlf portée du § 2 de l'art. 6 de la loi du 25 février 1875 apparaît Ih-s nettement si on le rapproche du § 1 du même article. Ce dernier te^te déclare les ministres solidairement responsables de la politiqae générale et individuellement de leurs actes personnels; le légiilateur veut qu'au contraire les actes accomplis par le président de la république dans l'exercice de ses fonctions n'entraînent sa respoDsabililé que lorsqu'ils constituent des faits de haute trahison. La responsabilité du président de la république pour infraction de droit commun reste donc intacte. Cf. §§ 133 et 143.

Le président de la république bénéficie seulement

d'un privilège de juridiclion. Même pour les infractions de droit commun, il ne peut être mis en accusation que par la chambre et ne peut être jugé que par le sénat. On comprend aisément quelle a été la pensée du législateur. Cependant, dans un pays qui se pique de pratiquer Tégalité démocratique, un pareil privilège ne devrait point exister.

^® cas. — Le sénat est constitué en haute cour de justice pour juger les crimes commis par les ministres dans Texercice de leurs fonctions quand ceux-ci sont mis en accusation par la chambre des députés (L. const. 24 février 1875, art. 9 et L. const. 16 juillet 1875, art. 12, § 2j.

Pour les infractions commises en dehors de Texercice de leurs fonctions, les ministres sont justiciables des tribunaux de droit commun et il n'y a rien de particulier à dire. Quai>t aux infractions commises dans Texercice de leurs fonctions, il faut distinguer. S'il s'agit d'un simple délit, les ministres sont justiciables des tribunaux de droit commun, sauf bien entendu l'application de la règle de l'inviolabilité parlementaire s'ils sont membres du parlement.

Pour les crimes commis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions, deux hypothèses peuvent se présenter. Si la chambre des députés ne dit rien, le droit commun s'applique; la procédure ordinaire suit son cours et les ministres sont traduits devant la cour d'assises. Mais la chambre des députés peut intervenir et déclarer qu'il y a lieu de poursuivre un ministre ou un ancien ministre pour crime commis dans Texercice de ses fonctions. Alors, les tribunaux de droit commun ne sont plus compétents, et seul le sénat haute cour de justice est compétent pour juger les ministres ou anciens ministres mis ainsi en accusation par la chambre des députés. La compétence du sénat est alors simplement facultative et préventive. Elle est facultative puisqu'elle dépend de la volonté de la chambre qui apprécie si elle doit intervenir ou non.

Elle est préventive, car, bien entendu, le sénat ne pourra être saisi d'un crime ministériel que tant que la cour d'assises n'est pas définitivement saisie. Nous estimons qu'il faut appliquer par analogie la disposition du § 4 de Fart. 12 de la loi du 16 juillet 1875 et dire que la mise en accusation de la chambre pourra saisir le sénat à la condition qu'elle intervienne avant l'arrêt de renvoi devant la cour d'assises.

Le caractère simpleinent facultatir de la compélence da sénat pour le jugement des crimes ministériels nous paraît résuIterneUement des termes du § 2 de Tari. 12, surtout si on les rapproche de^ termes du § 1. Au § 1, il est dit : « Le président de la république 7«? pourra élre mis en accusalion que... «. Et au § 2 : « Les ministres peuvent élre mis en accusation par la chambre des dépolés pour crimes commis dans l'exercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le sénat ». Par conséquent, ils ne sont jugés par le sénat que lorsqu'ils sont mis en accusation par la chambre de» députés, et la chambre des députés peut les mettre en accusation: donc, il n'est pas nécessaire qu'ils soient 'mis en accusation parla chambre; et si celle-ci n'intervient pas, le droit commun consenv son empire.

M. Ribot, parlaint comme président du conseil dans la séance du 12 janvier 1893, a très nettement affirmé cette solution : « Vous nous avez demandé, disait-il, si, dans le cas où les charges relevée? contre un ancien ministre seraient reconnues suffisanles pour le traduire en justice, nous provoquerions le dessaisissement de la juridiction de droit commun et si nous demanderions la constitution du sénat en haute cour de justice. La chambre sait que la constitution lui donne en effet le droit de porter l'affaire devant le sénat; mais elle ne lui en impose pas VobliQation. Si la chambre n'u^e pas de son droit, si elle ne prend pas l'affaire en main, celle-ci suivra son cours régulier devant la justice du pays ». En fait, c'e4 ce qui eut lieu. M. Bahiaul, ancien ministre des travaux publics, lut poursuivi pour corruption devant la cour d^assises de Paris et condamné par elle.

L'initiative de la mise en accusation par la chambre d'un ministre pour crime ministériel ne peut venir que de la chambre et non du gouvernement. La proposition de mise en accusation sera soumise à la procédure parlementaire ordinaire. On comprend pourquoi la chambre seule peut prendre cette initiative. Le gouvernement est maitre de Faction publique et peut faire poursuivre le ministre devant les tribunaux de droit

commun. La chambre doit pouvoir apprécier avec une entière indépendance si le crime ministériel est de telle nature qu'il doive être soumis à la juridiction politique du sénat.

Le 13 mars 1879, c'esl la commission d'enquête sur les élections du 14 octobre 1877 qui déposa une proposition de mise en accusation contre les minisires du 17 mars et du 23 novembre 1877. Mais cette proposition fut repoussée. Le 5 juin 1899, au lendemain de Tarrêl de la cour de cassation ordonnant la revision du jugement de condamnation prononcé en 1894 contre le capitaine Dreyfus, le président de la chambre, M. Deschanel, donnait lecture d^une lettre à lui adressée par M. le garde des sceaux Lebret et dans laquelle, après avoir donné citation du texte de Tarrét, il était dit : « Le fait dont l'existence est ainsi constatée à la charge d'un ancien ministre de la guerre (le généra) Mercier) par Tarrêl de la cour paraît tomber sous le coup des art. 114 et suiv. du code pénal. D'autre part, l'art. 12, § 2 de la loi consl. du 16 juillet 1875 dispose que les ministres peuvent être mis en accusation. Dans ces conditions, le gouvernement à l'honneur de vous demander de saisir la chambre, à laquelle il appartient... de décider s'il y a lieu à renvoi devant le sénat ». La lecture de celte lellre provoqua immédiatement de la part de certains membres de la chambre de justes réserves au point de vue de la constilulionnalilé du procédé. M. Ribot disait : « Il n'appartient pas au gouvernement de provoquer, de mettre en mouvement la procédure de mise en accusation. La chambre devant qui les ministres sont responsables a le droit, mais elle a seule le droit de les mettre en accusation... Je revendique le droit de la chambre ». Le gouvernement, il est vrai, pouvait dire et disait en effet qu'il ne saisissait pas formellement la chambre d'une proposition de mise en accusation, qu'il lui faisait connaître les faits et appelait son attention sur le point de savoir s'il n'y avait pas lieu de prononcer la mise en accusation. Mais il n'y avait là qu'une subtilité; et en fait la chambre se trouvait bien saisie par la lettre du garde des sceaux d'une proposition de mise en accusation. Le procédé était certainement conslitutionnellemenl incorrect. La chambre se borna à donner acte au gouvernomeut de sa communication et passa à Tordre du jour (séance du 5 juin 1899).

3^ cas. — Le sénat peut enfin être constitué en haute cour de justice w pour connaître des attentats à la sûreté de TElat ». Telle est la formule de Tart. 9 de la loi const. du 24 février 1875. Le sénat est compétent quel que soit Tauteur du crime d'attentat à la sûreté de TEtat, simple particulier ou fonctionnaire. Le sénat est alors constitué en haute cour de justice par un décret (L. const. 16 juillet 1875, art. 12, § 3).

952 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITUE H

La compétence du sénat est facultative; c'est le gouvernement qui apprécie souverainement si tel crime d'attentat à la sûreté de TEtat doit être soustrait à la juridiction ordinaire et remis à la connaissance du sénat, juridiction politique. Il y a là évidemment un pouvoir extrêmement dangereux donné au gouvernement et qui rappelle singulièrement Tancien droit d'évocation des monarchies absolues. C'est une arme politique mise par la constitution entre les mains du gouvernement, d'autant plus dangereuse que le sénat, par suite de son recrutement, est plus facilement docile aux inspirations gouvernementales.

Quelque étendu que soit le pouvoir du gouvernement de soustraire aux tribunaux de droit commun la connaissance des attentats à la sûreté de l'Etat, il arrive cependant un moment où il ne le peut plus, c'est quand la cour d'assises est définitivement saisie, c'est-à-dire quand est rendu par la chambre des mises en accusation l'arrêt de renvoi. On lit en effet à l'art. 12, § 4 de la loi du 16 juillet 1873 : « Si l'instruction est commencée par la justice ordinaire, le décret de convocation du sénat peut être rendu jusqu'à l'arrêt de renvoi ». Ici encore la compétence du sénat est facultative et préventive.

Il faut que le décret qui constitue le sénat en haute cour de justice pour juger une personne prévenue d'un crime d'attentat à la sûreté de l'Etat soit rendu en conseil des ministres et porte, comme tout décret pour lequel la loi exige cette formalité, qu'il a été délibéré en conseil des ministres. C'est une garantie évidemment bien fragile.

Les deux lextes précités, art. 9 de la loi du 24 février 1875 et art. 12, § 3 de la loi du 16 juillet 1875, ne parlent que des attentais i la sûreté de l'Etat. On s'est demandé s'il fallait interpréter ce mol dans son sens étroit et si le sénat n'était compétent que pour juger les crimes que le code pénal qualifie d'attentals à la sûreté de l'Etait ou si au contraire il lallait prendre le mot attentat dans un sens large et décider que le sénat serait compétent pour connaiU^ des faits qui, sans être des attentats proprement dits, constitueraient un

§ 132, — LE SéNAÏ HAUTE COUR DE JUSTICE 953

complot contre la sûreté de TElat. La condition pour qu'il y ait attentat est nettement déterminée par l'art. 88 du code pénal : « L'exécution ou la tentative constitueront seules Tattentat ». Et M. Garraud écrit : « Ainsi, pour qu'il y ait attentat, il faut qu'il y ait eu au moins commencement d'exécution; pour qu'il soit punissable comme tel, il faut qu'il n'ait été suspendu ou qu'il n'ait manqué son elTet que par une circonstance indépendante de la volonté de son auteur. S'il n'y a pas au moins commencement d'exécution, s'il n'y a que préparation, il peut y avoir complot contre la sûreté de l'Etat, il peut y avoir un autre crime ; mais il n^y a pas attentat contre la sûreté de l'Etat. La distinction entre le commencement d'exécution et un fait de préparation peut être délicate ; mais la loi pénale Ta faite certainement » (Garraud, Droit pénal, 2» édit., 1899, III, p. 305 cl suiv. Lire les deux art. 88 et 89 du C. pén. dont le rapprochement fait nettement apparaître la condition nécessaire pour qu'il y ait attentat).

En matière pénale, les textes doivent être interprétés reslriclivement. C'est un principe d'interprétation qui est incontestable et éminemment protecteur de l'individu. Les art. 9 de la loi du 24 février et 12 de la loi du 16 juillet 1875 sont des textes de droit pénal ; ils sont de plus exceptionnels puisqu'ils établissent une compétence exceptionnelle ; il y a donc double raison pour les interpréter resf ictivemenl. Ils ne parlent que d'atlefilat à la sûreté de l'Etal; donc le sénat n'est compétent que pour juger l'attentat à la sûreté de l'Etat tel qu'il est déflni par l'art. 88 du code pénal. Lorsqu'il y a simplement préparation, complot, le sénat n'est pas compétent. Celte solution nous parait s'imposer.

Cependant en 1889 et en 1899 le sénat constitué en haute cour de justice s'est déclaré compétent pour connaître de simples complots. Le 14 août 1889, il rendait un arrêt par défaut où on lit : « Attendu que le moi attentat est évidemment pris ici dans un sens générique..., que cette disposition empruntée aux Chartes de 1814 et de 1830 a été constamment interprétée en ce sens que la haute cour était compétente pour connaître de tous les actes attentatoires, notamment le complot... » (Pierre, Droit politique et pari., 2« édit., 1902, p. 721). En 1899, la question s'est posée de nouveau; elle a été l'objet d'une discussion devant la haute cour, aux audiences des 10 et 11 novembre 1899. M. Devin avait déposé au nom de son client, M. de Ramel, des conclusions tendant à l'incompétence de la haute cour pour juger les complots. Le procureur général, M. Bernard, conclut à la compétence. M. Wallon, le principal auteur de la constitution de 1875, affirma comme « ancien membre de la commission parlementaire qui prépara la loi conslilutionnelie de 1875 que la volonté des auteurs de cette loi avait été de rejeter de la compétence de la haute cour le complot et de ne lui déférer que raltentat ». « Juger autrement, ajouta-l-il, serait de notre part une forfaiture ». M. le sénateur Chaumié soutint énergiquement, en se

plaçant au point de vue exclusivement politique^ la compétence de la haute cour. Et en effet elle se déclara compétente pour connaître des complots par un arrêt rédigé dans des termes analogues à celui de 1889 précité (André Daniel, Année politique, 1899, p. :S&\

Cette compétence de la haute cour en matière de complot a élé acceptée et l'arrôt la reconnaissant a été approuvé par M. Esmein {Note sous arrêt de la haute cour. S., 1901, II, p. 1 et Droit contlit., 4« édit., p. 806) et par M. Moreau (fteime du droit publie. 1902, II, p. 492 et suiv.). Nos deux savants collègues ne dou< paraissent point avoir renversé la raison pour laquelle nous refusons à la haute cour compétence pour connaître des complot.». M. Moreau fait justement observer que le texte de Tart. 33del3 Charte de 1814, que les précédents du 26 août 1820 et du 21 février 1821 ne sauraient être invoqués, que la distinction entre le complot et Tattentat n'est faite que depuis la revision de 1832, que celte distinction y est nettement et rationnellement faite, que la constitution de 1848 (art. 91) et la constitution de 1852 (art. 54) donnaient iU haute cour connaissance des attentats et des complots, que le rapprochement avec le texte de 1875, qui ne parle que des attentais, est caractéristique. M. Moreau ne nous paraît point avoir réfuté toutes ces raisons si bien déduites par lui-même. M. Moreau s'attache à démontrer à la p. 498 que la distinction entre Tatlentat et le complot, quelque logique et juste qu'elle soit, n'a pas été voulue par le législateur constituant de 1875. C'est possible ; mais en matit're de droit pénal on n'a point à chercher ce qu'a voulu le législateur, mais à lire ce qu'il a écrit : or il a écrit attentai et seulement attentat. Que sa terminologie soit souvent incertaine, peu importe; le mol attentat est défini par l'art. 88 du code pénal ; on ne peut le prendre que dans le sens que lui donne ce texte. M. Moreau arrive à cette conclusion, qui nous paraît ruiner son système, que la haute cour pourrait être compétente pour juger de simples délits, par exemple ceux prévus par les art. 82 in fine, 89, 8 4, 91, § 2. M. Esmein n'ose pas aller jusque là. Il a raison. Mais alors où S'arrêter? Nous persistons à penser que si l'on sort du texte, on tombe dans l'arbi- Iraire. C'est à la fois un texte exceptionnel et un texte de droit pénal. Il ne parle que ù'uttenfal, donc le sénat ne peut connaître que des attentats.

En 1891), s est posée aussi la question de savoir si la haute coor était compétente pour connaître des infractions de droit commun, connexes des crimes d'attentat ou de complot dont elle était saisie. II s'agissait de M. Guérin, qui était inculpé de crime de complot, et en outre de crimes et de délits de droit commun qu'on soutenait être connexes du complot. Son défenseur déposait des conclusions tendant à faire décider que ces faits n'étaient pas connexes du complot et que, d'ailleurs, la haute cour était incompétente pour en connaître. Par son arrêt du 4 janvier 1900, la cour déclara ces fails connexes du complot et reconnut en fait sa compétence en acquit-

tant M. Guérin du chef de tentative d'homicide volontaire et en le condamnant sur les autres chefs comme sur le chef de complot. Nous estimons que par là la haute cour a encore excédé sa compétence. Il est de principe qu'une juridiction pénale d'exception n'est point compétente pour connaître des infractions connexes de celles pour laquelle elle a reçu exceptionnellement compétence. Une loi qui soustrait certaines infractions k la juridiction de droit commun doit s'interpréter deux fois restrictivement, puisqu'elle est une loi pénale et une loi d'exception. Cf. en ce sens Moreau, Revtte du droit public, 1902, 11, p. 506. M. Esmein approuve l'arrêt de la haute cour retenant la connaissance des infractions connexes, S., 1901, II, p. 2. — Pour la doctrine et la jurisprudence sur les questions de connexité et de compétence criminelle, cons. néperi. Sirey, v*» Coniierité, n»» 371 et suiv., et Compétence criminelle, n*» 288 et suiv. Il faut enfin décider, en vertu des mêmes principes, que le sénat haute cour de justice n'est pa-s compétent pour statuer sur les réparations civiles. C'est d'ailleurs une règle constamment suivie que la juridiction d'exception, à la différence des juridictions de droit commun, ne sont pas compétentes pour statuer sur l'action civile en même temps que sur l'action pénale. On fait l'application de cette règle notamment aux conseils de guerre. La question ne s'est pas posée en 1899 devant la haute cour de justice. Mais elle se posa on 1830 devant la cour de Paris, au moment du procès des ministres de Charles X : certains commerçants de Paris demandaient à être indemnisés du préjudice à eux causé par l'émeute provoquée par les ordonnances de juillet. La cour des pairs, très justement à notre avis, déclara non recevables les actions civiles portées devant elle. Il est vrai qu'elle n'en donna pas la raison juridique, se bornant à dire dans son arrêt : « Considérant que la cour des pairs... ne se trouve pas constituée de manière à statuer sur les intérêts civils » (Pierre, toc. cit., p. 732).

133. Des pouvoirs du sénat haute cour de justice. — Le principe essentiel est celui-ci. Le sénat constitué en haute cour de justice cesse d'être une assemblée politique; il devient une juridiction. Cette proposition est la conséquence naturelle et logique des textes qui donnent au sénat une compétence juridictionnelle. Elle a été exprimée formellement par le législateur constituant de 1875 h l'art. 4 de la loi du 16 juillet : « Toute assemblée de Tune des deux chambres qui serait tenue hors du temps de la session commune est illicite et nulle de plein droit, sauf le cas... où le sénat est réuni comme cour de justice; et dans ce dernier cas, il ne peut exercer que des fonc-

teÔ DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE II

iions judiciaires ». Ainsi le sénat a tous les pouvoirs d*une juridiction judiciaire ; et il a seulement les pouvoirs d'une juridiction judiciaire. De nombreuses cons<5quences découlent de cette double proposition, i^ Le sénat haute cour de justice a tous les pouvoirs d'une juridiction judiciaire. — C'est ainsi qu'il peut faire citer des témoins et condamner ceux qui ne se présentent pas. Les témoins doivent déposer sous la foi du serment, et le refus de prestation de serment entraîne l'application des peines prévues au code d'inst. crim. fart. 304, 307).

D'iilileurs Tari. 32 de la loi du 10 avril 1889, réglant la procédure rîevanl le sénat constitué en haute cour de justice pour juger loule personne inculpée d'attentat contre la sûreté de TRlat, porte : « Le« diJipoîil lions du code d'inst. crim. et de toutes autres lois générale^ dlnalnict^on criminelle, qui ne sont pas contraires à la présente loi, ^ont appliquées à la procédure s'il n'en est autrement ordonné par re si^nit ». Cf. § 134.

Le sénat haute cour de justice peut juger immédiatement toute* le^ ifiTractions qui seraient commises à son audience, suivant le droii qui appartient à toute juridiction, conformément aux art. 8J< el siiiv. du code de proc. civile, 281 du code d'insl. crim. En 1899. la hatite cour a fait usage de ce pouvoir : par un arrêt du 18 novenilire, elle a condamné M. Déroul' de pour outrages au président d*? la république, et par arrôt du 29 novembre, M. Barillier pour jnfnrr>? aux membres de la haute cour.

L(^ sénat constitué en haute cour peut exercer le droit que l'art. 10 de la loi du 9 septembre 18.35 donne à la cour d^assises et que Tart, 12 de la môme loi déclare applicable au jugement de lonf? rrîmp'; et délits devant toutes les juridictions : « La cour peut faire rfïliror de l'audience et reconduire en prison tout prévenu qui. par de:* clameurs ou par tout autre moyen propre à causer du tumulte, mel obstacle au libre cours de la justice.... ». En 1899, la haute rotir a fait usage de ce droit à plusieurs reprises. La haute cour a nui^si h l'égard des avocats le pouvoir que l'art. 41, § 3 de la loi du 29 juillet 1881 donne à toute juridiction : « Les juges pourront Mvp des injonctions aux avocats et officiers ministériels et môme les suspendre de leurs fonctions ; la durée de cette suspension ne pput t xcéder 2 mois, et 0 mois en cas de récidive dans l'année ». Le G décembre 1899, la haute cour a prononcé la peine de la suspension contre un avocat d'un des accusés; mais elle a eu le tort d invoquer l'ordonnance du 20 novembre 1822 au lieu de l'art. 41, j; 3 précité de la loi du 29 juillet 1881.

La haute cour peut évidemment ordonner toutes les

mesures qui lui paraîtront utiles pour la découverte de la vérité. Nous croyons même qu'il faut appliquer au président de la haute cour les art. 268-270 du code d'inst. crim. et cela comme conséquence de Tart. 32 de la loi du iO avril 1889. Le président de la haute cour a donc un pouvoir discrétionnaire en vertu duquel il peut ordonner tout ce qu'il croira utile pour découvrir la vérité.

2* Le sénat haute cour de justice est une juridiction et par conséquent a seulement les pouvoirs d*une juridiction. — La première conséquence de cette proposition est la suivante : Ne peut être accusée devant la haute cour une personne à raison d'un fait pour lequel elle a été déjà acquittée. En un mot s'impose à la haute cour, véritable juridiction, le principe de justice supérieur exprimé dans le vieil adage : Non bis in idem et consacré par Tart. 360 du code d'inst. crim. dans les termes suivants : « Toute personne acquittée légalement ne pourra pas être reprise ni accusée à raison du même fait ».

A noire sens, il faut repousser l'interprétation donnée couramment par la jurisprudence et d'après laquelle une personne ayant été acquittée pour un fait qualifié crime peut être poursuivie pour le même fait qualifié diiïéremment et qualifié alors délit. Cela est inadmissible. A fortiori^ repoussons-nous une doctrine qui consisterait à dire qu'une personne qui aurait été acquittée pour un fait qualifié crime par la juridiction de droit commun, pourrait être reprise et accusée devant la haute cour pour le môme fait qualifié encore crime, mais différemment. Par exemple, une personne acquittée par la cour d*assises pour crime d'attentat ne pourrait certainement pas être reprise et accusée devant la haute cour pour le même fait, qui serait alors qualifié de complot, en admettant d'ailleurs [ce que nous n'admettons pas, cf. supra, § 132) que la haute cour soit compétente pour connaître des complots.

En 189S), la queslion s'est présentée et devant la commission d'instruction (cf. § 134) et devant la haute cour elle-même. M. Déroub'de et M. Marcel Habert avaient été acquittés le 31 mai 1899 pour le fait connu sous le nom d'attentat de Heuilly commis le jour des funérailles de M. Félix Faure, le 23 février 1899, et qui avait été qualifié de provocation à un attentat. Ils étaient poursuivis devant la haute cour, et dans les faits relevés contre eux figurait le fait du 23 février 1899. Par un arrêt du 30 octobre 1899, la

î>58 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE II

rromii]]!!âion d'inslruction a très justement écarté, par rexeepUoodf la chose jugée, l'inculpation de tentative d^attentat. Mais elle & retenu Tinculpation de complot. « Attendu que les failâ qui constiluetil k crime de complot, loin de se confondre avec ceux qui çaractéiisent l'inculpation d'attentat, en sont, par la nature même des ctaoî^es, essentiellement distincts, que ces deux crimes, s'il peut arriver qu'ils se produisent dans une même action, ne peuvent que se succéder, le premier prenant fin au moment où l'autre cotnjnence, quHls peuvent même exister l'un sans l'autre; qu'il ne pent donc y tivoir identité de fait entre eux ». Nous ne comprenons pas comment des faits « qui se produisent dans une même action peuvent cependant se succéder; ils ne se succèdent pas puisqu*ili se proiliiisentdans une môme action. La vérité, c'est que MM. Déroul' dt? et Marcel Habert étaient poursuivis pour le fait même (l'atlenlal de Reuilly) pour lequel ils avaient été acquittés par If jury de la Seine ; mais devant la cour d'assises, le fait avait été quaUTté de provocation à un attentat; et devant la haute cour il était qualifié de complot. C'était la violation certaine de l'art. 360C Inst. cnni.

V* l'arrêt de la commission d'instruction, Pierre, /oc. ci7..p.721, noie S. — Pour la discussion de ces diverses questions, con<. Morciiu, Revue du droit public^ 1902, II, p. 470 et suiv. ; Esiwin. Soleûal^s Sirey, 1901, II, p. 1.

Le SL^nat haute cour de justice, n'ayant que les pouvoirs d'une juridiction, ne peut condamner un accusé que pour un fait prévu et défini par la loi pénale, et en lui donnant la qualification même de la loi. Le dispositif de son arrêt doit reproduire, comme celui de touto sentence juridictionnelle de condamnation, le texte des articles de loi en vertu desquels est prononnéQ iii condamnation. C'est l'application du principe formulé k Tart. 8 de la Déclaration des droits de rhoïiime de 1789 et à Tart. 2 du code pénal.

La solution ne présente pas de difficulté lorsque le sénat e-\ con^liLué en haute cour pour connaître des attentats commis contir la sûreté de l'Etat (LL. 24 février 1875. art. 9 et 16 juillet 1875, art. 12t ^ 3). On admet unanimement qu'il ne peut condamner pour ultmitat ou pour complot que les individus reconnus coupable? de tiiys crimes suivant la définition qui en est donnée par les art. 8^ ti suiv» du code pénal, et, dans les condamnations prononcées en lBa9 et on 1899, la haute cour a visé et transcrit les textes dont elle faîâait l'application.

Mai^, au contraire, on soutient que le sénat haute cour de juilice pdun ait condamner un ministre pour un fait commis dans Teier-

cice de ses fonctions, alors même que ce fait ne serait pas prévu, défini et qualiOé crime par la loi pénale, que le sénat est compétent pour déterminer lui-même et souverainement les faits susceptibles de constituer un crime ministériel entraînant condamnation. G*est la théorie connue sous le nom de théorie des cnmes minisiérieis. Pour la soutenir, on invoque d'abord le caractère de la juridiction du sénat. On dit que le sénat, tout en devenant juridiction, ne cesse pas d'être une assemblée politique, que par conséquent c'est aller contre la réalité des choses de- dire qu'il ne peut avoir que les pouvoirs d'une juridiction; qu'il doit donc être compétent pour apprécier les faits susceptibles de constituer un crime ministériel. On dit aussi que la responsabilité pénale des ministres, ainsi mise en jeu par la chambre des députés qui accuse et par le sénat qui juge, est un mode de la responsabilité politique; si les chambres ou Tune d'elles estiment que la politique suivie par les ministres est mauvaise, sans qu'il y ait cependant un fait criminel à leur reprocher, elles forcent les ministres à se retirer; si elles estiment quHl y a plus, que des actes coupables ont été commis par les ministres, la chambre les met en accusation devant le sénat qui condamne, s'il estime dans sa souveraineté que les faits sont criminels. C'est toujours ainsi, dit-on, que les Anglais ont compris la procédure de Vimpearhment, et le système établi par l'art. 12, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1875 n'est autre chose que le système anglais transporté dans notre droit public. On fait observer que sans doute sous la const. de 1791 (L. 27 avril 1791, art. 29 et 31), la const. de Tan III (L. 10 vendémiaire an IV, art. 11), le sénatusconsulte du 28 floréal an XII (art. 130) et la const. de 1848 (art. 67, 68 et 100), les ministres ne pouvaient être condamnés par la haute cour que pour des faits prévus et définis par la loi pénale, mais que, d'après ces textes, la haute cour était exclusivement une juridiction composée de juges et de jurés, sans aucun caractère d'assemblée politique, qu'au contraire sous les Charles de 1814 et de IS^JO, qui donnaient des pouvoirs de juridiction à la chambre des pairs, on lui a reconnu le droit de condamner les ministres pour des faits non définis par la loi pénale, et on invoque le précédent du procès des ministres de Charles X, signataires des ordonnances de juillet, en 1830 (cf. infra). On fait observer aussi qu'il est impossible au législateur de prévoir les circonstances infiniment nombreuses et variables où un ministre peut, dans l'exercice de ses fondions, commettre un acte criminel; on ajoule l'impossibilité où Ton a été de faire une loi sur la responsabilité ministérielle, et que c'est précisément pour cela que le législateur constituant a donné le jugement des crimes ministériels à une assemblée politique. M. Esmein conclut : « Le jugement du sénat, bien que pouvant aboutir à une condamnation pénale, doit être avant tout un jugement politique et les actes des ministres doivent, en toute justice bien entendu, être jugés ici comme des actes politiques » {Droit const., 4» édit., 1906, p. 713).

î*60 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE II

Ces raisons ne nous convainquent point. L'argument tiré de U ajjnilitude existant entre notre système et la procédure anglaise de Vimpeachmenl n'a aucune valeur. La procédure de Vimpechment a'est formée en Angleterre à une époque où Ton n'était point arrivé à la notion de responsabilité politique des ministres; elle est aujourdliui tombée en désuétude (cf. supra, § 132). En France, nous avons une notion très nette de la responsabilité politique et de la responsabilité pénale ; s'il y a une différence entre les deux, elle ne peut être que celle-ci : la première est encourue lorsqu'il dV a pas d'infraction ; la seconde est encourue lorsqu'il y a infraction. Dv sous un régime de légalité, il ne peut y avoir infraction que lorsque se trouvent réunis les faits qui, en vertu d'une loi. la codsliluent. Sinon, c'est un régime d'arbitraire indigne d'un pays cin- ]hé. Le précédent de 1830 n'a aucune valeur : de ce que la chambre lies pairs de la monarchie de juillet, en 1830, a violé les principe? du droit les plus certains, on ne peut pas conclure que le sénat républicain de 1906 ait le droit de les violer. Enfîn il ne faut pa$. à tout propos et hors de propos, invoquer les règles admises en Angleterre. Notre droit constitutionnnel est arrivé à son plein développement et se suffit à lui-même.

On objecte l'impossibilité de prévoir tous les actes crimiads qu'un ministre peut commettre dans l'exercice de ses fonctions. O n'est pas sérieux : il suffit d'ouvrir le code pénal et de lire les trtidps 114 et suiv.; on verra que si on les avait appliqués, certain? ministres auraient pu être très légalement et très justement poursuivis et condamnés par la haute cour. Nous ajoutons que si le parlement le voulait bien, il ne serait point très difficile de faire une loi cumplèle sur la responsabilité ministérielle. Cf. infra, § 146.

Une question analogue se pose pour le président de la république. Aux termes de l'art. 6, § 2 de la loi consl. du 25 février 1875, le président de la république n'est responsable qu'au cas de haute Irahison, et d'apris l'art. 12, § 1 de la loi du 16 juillet 1875, il ne peut être mis en accusation que par la chambre et ne peut être jugé que psr le sénat. Or aucune loi ne détermine les éléments conslilutib du crime de haute trahison. Dès lors on se demande si dans l'état actuel de notre législation le président de la république pourrait *lre mis en accusation par la chambre et condamné pour haut*' Irahison par le sénat, pouvant apprécier souverainement les faits -constitutifs du crime de haute Irahison. En vertu du principe formulé précédemment et développé en ce qui concerne les ministres, nous répondons sans hésiter que celte mise en accu.salion et celte condamnation sont absolument impossibles, tant qu'il n'y aura pas une loi déterminant les éléments constitutifs du crime de hante irahison et fixant la peine.

C'est en vain qu'on cite l'exemple du sénat américain légalement saisi en 1867 par la procédure de Vimpeachmenl d'une poursuite contre le président Johnson, sans qu'on invoquât contre lui un

texte de loi déterminé. Le président américain est dans une situalion absolument différente du nôtre. Uimpeachment met en jeu une responsabilité surtout politique: notre président est irresponsable politiquement, et sa responsabilité pénale reste soumise au principe primordial de l'art. 8 de la Déclaration des droits de 1789 : nulle peine sans une loi qui rétablit.

On a dit quelquefois que le législateur constituant de 1875, n'ayant point annoncé une loi qui définirait le crime de haute trahison et qui en fixerait la peine, a montré par là qu'il laissait au sénat un pouvoir complet d'appréciation et pour déterminer les éléments du crime et pour prononcer la peine. C'est une pure hypothèse. Mais serait-il vrai que telle a été l'intention du législateur de 1875, le sénat ne pourrait pas condamner sans un texte de loi, car cela lui est interdit par la Déclaration des droits de 1789 (art. 8) qui est toujours en vigueur et s'impose au législateur constituant lui-môme. Cf. § 72.

M. Esmein estime qu'en l'absence de toute loi définissant et punissant le crime de haute trahison, la chambre peut mettre en accusation le président de la république et le sénat le juger, mais ne peut prononcer que sa déchéance ; il y aurait alors mise en œuvre d'une sorte de responsabilité politique tout à fait analogue à celle qui, en Amérique, est mise en œuvre par la procédure de Vimpeachment {Droit const., 4« édit., 1906, p. 662). Nous venons de dire pourquoi nous ne pouvons admettre cette application du système américain et pourquoi par conséquent nous repoussons la solution proposée par notre savant collègue.

Une dernière conséquence de la proposition d'après laquelle le sénat haute cour de justice n'a que les pouvoirs d'une juridiction est celle-ci : il ne peut condamner les accusés qu'à des peines prévues par la loi pénale définissant le crime pour lequel il condamne et dans les limites du maximum et du minimum fixées par la loi pénale. Il peut d'ailleurs toujours faire application de l'art. 463 du code pénal sur les circonstances atténuantes, qui s'applique en matière criminelle sans qu'il soit nécessaire qu'un texte spécial le déclare applicable.

Les raisons pour lesquelles nous donnons celte solution sont les rnômes que précédemment; et elles découlent directement de ce qui vient d'être dit. Les juridictions ne peuvent plus prouoncer de peines arbitraires; nous vivons sous un régime général de légalité, et par conséquent sous le système des peines légales. Dire que le sénat, en sa qualité de juridiction politique, peut déterminer souverainement la peine à appliquer, peut même condamner à des peines

DUGUIT 31

qui n'exislent pas dans la nomenclature légale des peines, cV. dire que le sénat peut violer la loi.

Le sénat a d'ailleurs, et en 1899 (procès Boulanger), et en Ibt»- 1900 (arrêt du 4 janvier 1900), frappé les accusés condamné:* er. application des art. 89 et suiv. du code pénal, de la peine de la détention ou de la peine du bannissement, peines édictées par ces articles. Il faut noter en outre que pour le cas où le sénat. comme en 1889 et en 1899, est appelé à connaître des crimes d'iilenlat à la sûreté de TElat ou de complot, la loi du 10 avril 1^ (art. 23) lui fait une obligation d'appliquer rigoureusement les peines prévues par la loi combinée avec la disposition de Tart. 463 da code pénal « sans quHl puisse y substituer de moindres peines • et de rappeler dans l'arrêt les dispositions légales dont il fait lapplicacation (L. 10 avril 1889, art. 23).

En 1830, la cour des pairs, qui par son arrêt du 21 décembre avait commis une première illégalité en déclarant les ministres de Charles X coupables du crime de trahison, qu'aucune loi ne déP.nissait et ne punissait, en commit une autre, conséquence d'ailleori de la première, en disant dans son arrêt : « ... Considérant qu'aocune loi n'a déterminé la peine de la trahison et qu'ainsi la coor est dans la nécessité d'y suppléer... » et en condamnant les accusée à la prison perpétuelle, peine inconnue dans notre système péoal.