Structure complexe du gouvernement

Le pouvernemeut est le second organe de TEtat. Dans le régime parlementaire les deux organes collaborent h toutes les fonctions de l'Etat et exercent Tun sur Taulre une action réciproque. Le gouvernement comme le parlement participe à toutes les fonctions de FEtal. Mais il y participe d'une manière différente à cause de sa structure propre. Le gouvernement est souvent appdé le pouvoir exécutif; et Ton oppose le pouvoir f^xétutif au pouvoir législatif qui serait le parlement. Les deux expressions sont inexactes et pour les mêmes raisons (cf. § 58).

Des deux organisations possibles du gouvernement républicain (cf. § 59), la constitution de 1875 a adopté relie dans laquelle un chef d'Etat, président de la république, irresponsable politiquement, est titulaire de toutes les attributions qu'exercent les minisires sous leur responsabilité. Ce système complexe destiné i\ assurer à la fois la stabilité du gouvernement et sa responsabilité devant le parlement a parfaitement réussi dans les pays monarchiques (cf. § 58). Les auteurs de la constitution de 1875 le leur ont emprunté; seulement, au lieu de faire un roi héréditaire. cïief d'Etat, ils ont créé un président de la république, aver le caractère de chef d'Etat, élu pour sept ans par tes deux chambres réunies en congrès. Mais ainsi le

système ne pouvait plus fonctionner normalement (cf. § 62). II est toujours cependant celui du droit écrit, Cons. sur les gouvernements républicains le beau livre de M. Bartbélemy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, 1907.

A. Le président de la république.

136. Nomination du président de la république. — L'art. 2 de la loi const. du 13 février 1875 porte : « Le président de la république est élu à la majorité absolue des suffrages par le sénat et par la chambre des députés réunis en assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible ».

Pour les conditions dans lesquelles a élé volé à une voix de majorilé (353 voix contre 352), le 30 janvier 1875, ce texte qui consacre implicitement la république, cf. Duguil et Monnier, La constitution de la France, Molices historiques, p. gxlv et suiv.

Les deux chambres se réunissent en assemblée nationale pour procéder à la nomination du président de la république à Versailles, dans la salle où se réunissait jusqu'en 1879 la chambre des députés (L. 22 juillet 1879, art. 3, §2). L'assemblée nationale réunie pour procéder à Télection du président, comme celle qui revise la constitution, est présidée par le président du sénat, à son défaut par un des vice-présidents du sénat, assisté des secrétaires du sénat (L. const. 16 juillet 1875, art. il, § 2, cf. infra, § H9).

Le président du sénat, alors même qu'il est candidat à la présidence de la république, peut présider l'assemblée nationale ; mais s'il est élu il ne proclame pas le résultat. C'est ainsi qu'au mois de février 1899 et au mois de janvier 1906 quand ont élé élus présidents de la république M. Loubet et M. Fallières, l'un et l'autre présidents du sénat; le résultat du scrutin a été proclamé par un des vice-présidents du sénat.

Les membres de l'assemblée nationale reçoivent à domicile des convocations individuelles. Elles leur sont adressées au nom du président de l'assemblée nationale par ordre de leurs présidents respectifs. Tous les membres proclamés par la commission de recensement, alors môme qu'ils ne soient pas validés, ont le droit de siéger à l'assemblée nationale; et les membres qui font leur ser-

^., DEUXIÈME PABTIE. - CHAPITRE 111

.,.. -^ ^nnl libérés pour pouvoir prendre part à Vélection, '''!.'" Î^MS^ir/. 3t,§2h Cf. §§ 116 et 118. ^'. Mée««2/^"«'^P"^^^*^^"^ ^ Télection du président de li ^^f^"iesl un collège électoral uniquement; elle ne peulpij ^Théier II Y ^^'^^^ d'appliquer ici l'art. 132 de la coast. de ranlfl: inoiiYoir exécaiU tsi délégué à un directoire de cinq membre ninépar le corps législatif, faisant alors fonction d'eusembUe %itof'ale au nom de ta nation ». De cet article il faut rapprocher /Wrt. 10 du décret règl. du 2 février 1852 : « Les collèges électofiEjT ne peuvent s'occuper que de l'élection pour laquelle ils sont ftmls- Toutes discussions, toutes délibérations leur sont inlerdi- (Pj, »», L'assemblée nationale procédant à l'élection du président it \i rispublique est uniquement un collège électoral ; elle ne pcal dont' sous aucun prétexte délibérer.

Il appartient au président de l'assemblée nationale d*assarer l'application de cette règle. 11 ne devra accorder la parole à quiqae cp aiJit, ne laisser aucun des membres aborder la tribune et passer otilre à toutes les propositions ou demandes qui seront faites. Parfois les présidents de l'assemblée nationale ont fait garder par de? huïji^^iers les abords de la tribune. Si en fait une proposition était lormuléc, nous croyons que le président ne devrait même pw poser la question préalable; car la poser c'est admettre la po3>ibiiilé d'une discussion. Il devrait faire comme si aucune proposition n'avait été formulée.

La loi constitutionnelle (L. 25 février 1875, art. 2 exi|;e que le président soit élu à la majorité absolue. Par conséquent il faudra voter indéfiniment jusqu'à ce que l'un des candidats ait obtenu la majorité absolue. Rien ne s'opposerait d'ailleurs, à notre avis, à ce <iui% dans une première journée, aucun candidat n'ayant obtenu la majorité absolue, la suite de Télec- Lion fût remise par le président au lendemain. U n'appartiendrait pas à l'assemblée de décider qu'après un rertain nombre de tours la majorité relative suffirait.

Le vote a lieu à la tribune par appel nominal ; avant le vote, il e:»! proci^dé au tirage au sort de 36 scrutateurs chargés de procéder aa d^î'pniiillement des bulletins. Les noms des membres qui ont pri-^ part fiu vole et de ceux qui n'ont pas répondu à l'appel nominal sont ÏTisérés au /. off., avec leurs excuses. Immédiatement après la proclamation du scrutin, lecture est donnée du procès-verbal de la ^^énni^e, mais après que le président a déclaré close la session de 1 a^!^f^mblée nationale (séance de l'assemblée nationale du 17 janvier 19t)C, qui a procédé à l'élection de M. Fallièrcs). Tout membre pent

faire une rectificalion ; mais si le membre s'écarte de larectiflcation, le président doit lui retirer la parole.

Le président du conseil des miuislres fait part à Télu de son élection à la pré^îidence de la république, en présence des présidents des chambres. Cette communication ne peut avoir lieu qu'après la séparation de l'assemblée. En même temps que cette communication, il y a parfois transmission des pouvoirs (Cf. infra).

Ni les lois constitutionnelles, ni les lois ordinaires n'ont exigé de conditions spéciales pour être président de la république. La constitution de 1848 (art. 44) exigeait que le président fût né Français, n'eût jamais cessé de Tétre et fût âgé de trente ans. Aucune règle de ce genre n'existe aujourd'hui : il suffît donc d'avoir la jouissance de ses droits civiques et politiques.

La seule cause spéciale d'inéligibilité établie par nos lois est inscrite dans la loi const. du 14 août 1884, art. 2, § 2 : « Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la présidence de la république ». On voit aisément la raison qui a inspiré cette disposition. Rap. L. 22 juin 1886.

Les fonctions de président de la république, comme toute fonction publique en principe, sont incompatibles avec le mandat de sénateur et de député. Cf. § 110.

F^e président de la république est nommé pour sept ans. Il est indéfîniment rééligible. La durée de sept années commence à courir du jour où il entre en fonction, jour qui peut (cf. infra) ne pas coïncider avec le jour où il est nommé.

On a quelquefois critiqué la possibilité de la réélection, en disant qu'il serait contraire aux vrais principes démocratiques qu'un président restât au pouvoir pendant un temps indéflni. Nous ne croyons pas que la critique soit juste. 11 peut y avoir grand intérêt, pour la continuité et la stabilité de la politique, surtout de la politique extérieure, à ce que le môme président conserve le pouvoir pendant de longues années ; et la périodicité septennale de l'élection empêche assurément que le président n'acquière un pouvoir personnel.

M. le président Grévy avait été réélu le 28 décembre 1885 après l'expiration d'une première période septennale ; mais il fut obligé de donner sa démission deux ans après, au mois de novembre 1887. MM. les présidents maréchal de Mac Mahon, Carnot, Casimir-Pe-

à rélectio? I

vice militaire sont libérés pour pouvoir prendre part (L. 20 juillet 1895, art. 31, § 2). Cf. §§ 116 et 118.

L*assemblée nationale procédant à Télection du président de ii république est un collège électoral uniquement; elle ne peut pis délibérer. 11 y a lieu d'appliquer ici l'art. 132 de la const. de raolQ: « Le pouvoir exécutif est délégué à un directoire de cinq membres nommé par le corps législatif, faisant alors fonction d'assevihiée électorale au nom de la nation ». De cet article il faut rapprocher l'art. 10 du décret règl. du 2 février 1852 : « Les collèges électoraux ne peuvent s'occuper que de l'élection pour laquelle ils soc*, réunis. Toutes discussions, toutes délibérations leur sont interdites ». L'assemblée nationale procédant à l'élection du président de la république est uniquement un collège électoral ; elle ne p«l donc sous aucun prétexte délibérer.

Il appartient au président de l'assemblée nationale d'assurer l'application de celte règle. 11 ne devra accorder la parole à qniqoe ce soit, ne laisser aucun des membres aborder la tribune et pa5.^r outre à toutes les propositions ou demandes qui seront faites. Ptrfois les présidents de l'assemblée nationale ont fait garder par dea huissiers les abords de la tribune. Si en fait une proposition étiit formulée, nous croyons que le président ne devrait même pa« poser la question préalable; car la poser c'est admettre la po<abililé d'une discussion. Il devrait faire comme si aucune proposition n'avait été formulée.

La loi constitutionnelle (L. 25 février 1875, art. i exige que le président soit élu à la majorité absolu*'. Par conséquent il faudra voter indéfiniment jusqu'à ce que Tun des candidats ait obtenu la majorité absolue. Rien ne s'opposerait d'ailleurs, à notre avis, à ce que, dans une première journée, aucun candidat n'ayant obtenu la majorité absolue, la suite de Télection fût remise par le président au lendemain. 11 n'appartiendrait pas à l'assemblée de décider qu'après un certain nombre de tours la majorité relative suffirait.

Le vote a lieu à la tribune par appel nominal; avant le vote, ûe^ procédé au tirage au sort de 36 scrutateurs chargés de procéder au dépouillement des bulletins. Les noms des membres qui ont pris part au vole et de ceux qui n'ont pas répondu à l'appel nominal sont insérés au /. off., avec leurs excuses. Immédiatement après la proclamation du scrutin, lecture est donnée du procès-veAal de li séance, mais après que le président a déclaré close la session de l'assemblée nationale (séance de l'assemblée nationale du 17 janvier 1906, qui a procédé à l'élection de M. Fallières). Tout membre peut

faire une rectification ; mais si le membre s'écarte de la rectification, le président doit lui retirer la parole.

Le président du conseil desmiuislres fait part à l'élu de son élection à la présidence de la république, en présence des présidents des chambres. Cette communication ne peut avoir lieu qu'après la séparation de l'assemblée. En même temps que cette communicalion, il y a parfois transmission des pouvoirs (Cf. infra).

Les fonctions de président de la république, comme toute fonction publique en principe, sont incompatibles avec le mandat de sénateur et de député. Cf. § 110.

liC président de la république est nommé pour sept ans. Il est indéfiniment rééligible. La durée de sept années commence à courir du jour où il entre en fonction, jour qui peut (cf. infra) ne pas coïncider avec le jour où il est nommé.

On a quelquefois critiqué la possibilité de la réélection, en disant qu'il serait contraire aux vrais principes démocratiques qu'un président restât au pouvoir pendant un temps indéfini. Nous ne croyons pas que la critique soit juste. Il peut y avoir grand intérêt, pour la continuité et la stabilité de la politique, surtout de la politique extérieure, à ce que le même président conserve le pouvoir pendant de longues années; et la périodicité septennale de l'élection empêche assurément que le président n'acquière un pouvoir personnel.

M. le président ûrévy avait été réélu le 28 décembre 1885 après Texpiration d'une première période septennale ; mais il fut obligé de donner sa démission deux ans après, au mois de novembre 1887. MM. les présidents maréchal de Mac Mahon, Carnot, Gasimir-Pe-

vice militaire sont libérés pour pouvoir prendre pari à rélcclior (L. 20 juillet 1895, art. 31, § 2). Cf. §§ 116 et 118.

L'assemblée nationale procédant à Télection du président de U république est un collège électoral uniquement; elle ne peut pu délibérer. 11 y a lieu d'appliquer ici Tart. 132 de la const. de raoÙI : « Le pouvoir exécutif est délégué à un directoire de cinq membres nommé par le corps législatif, faisant alors fonction d'tusembUe électorale au nom de la nation ». De cet article il faut rapprocher Tart. 10 du décret règl. du 2 février 1852 : « Les collèges électoraux ne peuvent s'occuper que de l'élection pour laquelle ils sont réunis. Toutes discussions, toutes délibérations leur sont interdites ». L'assemblée nationale procédant à l'élection du président de la république est uniquement un collège électoral ; elle ne pecl donc sous aucun prétexte délibérer.

Il appartient au président de l'assemblée nationale d'assurer l'application de cette règle. Il ne devra accorder la parole à qoiqae ce soit, ne laisser aucun des membres aborder la tribune et passer outre à toutes les propositions ou demandes qui seront faites. Parfois les présidents de l'assemblée nationale ont fait garder par de» huissiers les abords de la tribune. Si en fait une proposition était formulée, nous croyons que le président ne devrait même pas poser la question préalable; car la poser c'est admettre la posj-ibiiité d'une discussion. Il devrait faire comme si aucune proposilioa n'avait été formulée.

La loi constitutionnelle (L. 25 février 1875, art. 1 exige que le président soit élu à la majorité absolu^. Par conséquent il faudra voter indéfîniment jusquà ce que Tun des candidats ait obtenu la majorité absolue. Rien ne s'opposerait d'ailleurs, à notre avis, à ce que, dans une première journée, aucun candidat n'ayant obtenu la majorité absolue, la suite de l'élection fût remise par le président au lendemain. H n'appartiendrait pas à l'assemblée de décider qu'après un certain nombre de tours la majorité relative suffirait.

Le vole a lieu à la tribune par appel nominal ; avant le vote, il e«t procédé au tirage au sort de 36 scrutateurs chargés de procéderas dépouillement des bulletins. Les noms des membres qui ont pn« part au vole et de ceux qui n'ont pas répondu à l'appel nominal soat insérés au /. off., avec leurs excuses. Immédiatement après la proclamation du scrutin, lecture est donnée du procès-verbal de U séance, mais après que le président a déclaré close la session de l'assemblée nationale (séance de l'assemblée nationale du 17 janvier 1906, qui a procédé à l'élection de M. Fallières). Tout membre peat

faire une rectification ; mais si le membre s'écarte de larectiflcation, le président doit lui retirer la parole.

Le président du conseil des ministres fait part à l'élu de son élection à la préiiidence de la république, en présence des présidents des chambres. Cette communication ne peut avoir Heu qu'après la séparation de l'assemblée. En même temps que cette communication, il y a parfois transmission des pouvoirs (Cf. infra).

Ni les lois constitutionnelles, ni les lois ordinaires n'ont exigé de conditions spéciales pour être président de la république. La constitution de 1848 (art. 44) exigeait que le président fût né Français, n'eût jamais cessé de Tétre et fût âgé de trente ans. Aucune règle de ce genre n'existe aujourd'hui : il suffit donc d'avoir la jouissance de ses droits civiques et politiques.

Les fonctions de président de la république, comme toute fonction publique en principe, sont incompatibles avec le mandat de sénateur et de député. Cf. § 110.

F^e président de la république est nommé pour sept ans. Il est indéfiniment rééligible. La durée de sept années commence à courir du jour où il entre en fonction, jour qui peut (cf. infra) ne pas coïncider avec le jour où il est nommé.

On a quelquefois critiqué la possibilité de la réélection, en disant qu*il serait contraire aux vrais principes démocratiques qu'un président restât au pouvoir pendant un temps indéfini. Nous ne croyons pas que la critique soit juste. Il peut y avoir grand intérêt, pour la continuité et la stabilité de la politique, surtout de la politique extérieure, à ce que le môme président conserve le pouvoir pendant de longues années; et la périodicité septennale de l'élection empêche assurément que le président n'acquière un pouvoir personnel.

rierol Félix Faure n'arrivèrent pas au terme légal de leur pouvoir. M, le président Loubet n'a point accepté une réélection, et M, k président Fallières lui a succédé au mois de février 1906. Il sembk que par là M. le président Loubet a créé un précédent qui sen suivi par ses successeurs. V. la déclaration de M. Fallières, dans le* Ltclures pour tous, mars 1906.

Aux Etats-Unis, le président de la république est élu au suffrage populaire à deux degrés, avec mandai impératif donné aux électeurs secondaires par les électeurs primaires. Il est élu pour quatre ans. S'e?t introduit Tusage devenu aujourd'hui une véritable règle de droit que le président ne peut être réélu qu'une fois et ne peut ûm'i rester au pouvoir que huit années au maximum.

En France, d'après la const. de 1848 (art. 451, le président élail élu ])our quatre ans et n'était rééligible qu'après un intervalle de qualpe années.

Le cas d'expiration régulière des pouvoirs septennaux du président de la république a été prévu par Tart. 3, § 1 et 2 de la loi const. du 16 juillet 1874: « Un mois au moins avant le terme légal des pouvoirs du président de la république, les chambres devront élvii réunies en assemblée nationale pour procéder à IVlection du nouveau président. A défaut de convocation, cette réunion aurait lieu de plein droit le quinzième jour avant l'expiration de ces pouvoirs ».

C est conformément à ce texte que par un décret du 12 janvier 190G le sénat et la chambre des députés ont été appelés à se réoQir le 17 janvier 1906 pour, procéder à l'élection du président de U république. M. Loubet avait été élu président de la république le 18 li'îvrier 1899. Le président du sénat s'est borné à fixer l'heure de Iel niunion. Si le gouvernement n'avait pas fait cette convocatioD, le président du sénat aurait dû convoquer l'assemblée nationale le quinzième jour précédant le 18 février 1906.

I^e législateur, par ces dispositions, a voulu éviter qu'il y eùlun iiUerrègne présidentiel. Et en effet le nouveau président sera élu JUL moins 15 jours avant l'expiration des pouvoirs du président en exercice. Mais il n'entrera en fonctions qu'au moment où les pouvoirs du président en exercice arriveront à expiration, soit qiw ceUii-ci achève jusqu'au bout la durée de ses pouvoirs, soit qu"il meure ou démissionne auparavant, son successeur étant déji nommé. Cette situation a été très nettement réglée par la manière dont M. Antonin Dubost, vice-président du sénat, présidant l'assembler nationale du 17 janvier 1906, a proclamé l'élection de M. Fallières : « M. Fallières ayant obtenu la majorité absolue des suffrages, je le proclame président de la république pour sept ans « partir du jour oii prendra fin le mandai du président en ejei"-

cice ». AiD&i la durée de sept ans commence non du jour de Téleclion, mais du jour où le président entre en fonctions.

En pareil cas il faut qu'il y ait transmission des pouvoirs du pré« sident ancien au nouveau. Pour la première fois en 1906 cette situation s'est présentée. On a procédé d'une manière très simple à la transmission des pouvoirs, le 18 février 1906. On lit en effet au JouiTtal officiel du 19 février : « Le dimanche 18 février 1906, à 4 heures, s'est effectuée au palais de TElysée la remise des pouvoirs présidentiels, M. Loubet, entouré des ministres et en présence des présidents et des bureaux du sénat et de la chambre des députés, en transmettant à M. Fallières les pouvoirs qui lui avaient été confiés le 18 février 1899, conformément à la constitution, s'est exprimé ainsi (suit le discours de M. Loubet). M. Fallières a répondu (suit le discours de M. Fallières) ».

Le cas où la présideoce devient vacante par décès ou toute autre cause avant l'expiration des sept années est prévu par Fart. 7 de la loi const. du 25 février 1873 et Fart. 3 §§ 3 et 4 de la loi const. du 16 juillet 1894 : « En cas de vacance par décès ou pour toute autre cause, les deux chambres réunies procèdent immédiatement à Télection d'un nouveau président. Dans l'intervalle le conseil des ministres est investi du pouvoir exécutif. En cas de décès ou de démission du président de la république, les deux chambres se réunissent immédiatement et de plein droit. Dans le cas où la chambre des députés se trouverait dissoute... les collèges électoraux seraient aussitôt convoqués et le sénat se réunirait de plein droit ». Cf. § 117. Dans cette hypothèse, il appartient au président du sénat, en sa qualité de président de l'assemblée nationale, d'en convoquer les membres, au jour le plus rapproché possible du jour où la vacance de la présidence s'est produite. En fait, il agit d'accord avec le conseil des ministres; mais le conseil des ministres ne serait point compétent pour faire la convocation.

Les chambres doivent se réunir immédiatement en assemblée nationale; cela veut dire le plus tôt possible. Il est matériellement impossible qu'elles se réunissent immédiatement. De ce mot immédiatement, employé par la loi conslilulionnelle, il ne faut point conclure, à notre avis, que, du moment où la vacance se produit jusqu'à l'élection du nouveau président, les chambres cessent d*ôtre assemblées législatives pour devenir corps électoral et ne puissent

recevoir ni voter une proposition. Celte solution donnée par M. Pierre {Droit polit, et parlem., 2* édit., 1902, p. 260) est inadmissible et en droit et en fait. En droit, il n'y a assemblée nationale constituée pour élire le président et par conséquent corps électoral présidentiel que du moment où députés et sénateurs étant réunît à Versailles, le président de rassemblée a prononcé la formule : « Je <léclare l'assemblée nationale constituée ». Jusque-là il y a des chambres législatives. Si elles sont en session, elles peuvent s'assembler suivant le droit commun, recevoir et voter des propositions. Il y a un gouvernement parfaitement régulier, qui petit faire des propositions de toute espèce, qui peut prendre part aux délibérations du parlement puisque à Tart. 7, § 2 de la loi du 25 février 1875, il est dit : « Dans Fintervalle le conseil des ministres est investi du pouvoir exécutif ». En fait, il est inadmissible que les chambres ne puissent pas, pendant la durée de la vacance, recevoir et voter des propositions. 11 peut y avoir liunc période de crise grave, exigeant le vote de mesures législatives d'une extrême urgence; et Ton ne saurait admettre que les pouvoirs fussent en quelque sorte désarmés.

Le conseil des ministres, étant momentanémeot investi du pouvoir exécutif, peut exercer toutes les attributions qui en temps normal appartiennent au président de la république et cela sans aucune restriction. Evidemment il ne pourrait pas adresser de message aux chambres; cela est une prérogative personnelle du président plutôt qu'une fonction. Sauf cette réserve, tous les pouvoirs du président de la république appartiennent alors au conseil des miniîitres. Les actes sont signés par le président du conseil « au nom du conseil des ministres investi du pouvoir exécutif conformément à Fart. 7 de la loi du 25 février 1875 » et contresignés par le ministre intéressé.

Le conseil des ministres étant investi du pouvoir exécutif pendant l'interrègne présidentiel, c'est lui qui doit faire immédiatement après l'élection la transmission des pouvoirs au nouveau présideoL Aux différentes élections présidentielles, antérieures à celle de M. Falliùres, celte transmission s'est faite immédiatement après la séparation de l'assemblée nationale, dans une salle du palais de Versailles, en présence du bureau de chaque chambre, par le président du conseil assisté de tous ses collègues. Le président est ramené à Paris et prend immédiatement possession de ses fonctions.

Il est d'usage que lors d'une nouvelle élection prési-

dentielle, tous les ministres remettent leur démission au nouveau président. En fait les nouveaux présidents ont toujours renommé les ministres démissionnaires.

L'art. 7 de la loi du 25 février 1875 prévoit la vacance de la présidence de la. république « par décès ou toute autre cause » et Tart. 3, § 3 delà loi du 16 juillet 1875prévoit «le décès ou la démission ». On peut se demander s*il peut exister une cause de vacance autre que le décès ou la démission. Il est évident que si par impossible le président était, sur la mise en accusation de la chambre, condamné par le sénat pour une infraction de droit commun à une peine emportant perte des droits politiques, il se trouverait par là même déchu de ses fonctions. Mais tant qu'une loi ne sera pas faite relativement à la haute trahison prévue par l'art. 6, § 2 de la loi du 25 février 1875, nous ne croyons pas que le sénat puisse prononcer la déchéance (cf. 87ipra, § 133). Le président resterait même en possession de ses fonctions pendant la durée du procès devant le sénat. 11 y aurait là évidemment une situation critique qui très probablement ne se présentera jamais, mais que néanmoins un législateur vigilant devrait prévoir et réglementer.

Le président de la république donne sa démission par voie de message adressé aux chambres. C'est ainsi qu'ont procédé M. le maréchal de Mac-Mahon en février 1879, M. Grévy en novembre 1887 et M. Casimir-Perier en janvier 1895. Le message de démission est lu le même jour à chaque chambre par son président. 11 en e»t donné acte au président de la république par chaque chambre. Les chambres n'ont point à accepter ou à refuser la démission. V. le compte-rendu de la séance du 16 janvier 1895.

Le décès du président de la république est annoncé à chacune des chambres par son président. C'est d'ailleurs un simple usage qu^aucune règle de droit n'impose.

137. De Paction du président de la république sur le parlement. — Le président de la république personnifie le gouvernement. Tout le mécailisme du régime parlementaire, dont les constituants de 1875 ont voulu doter le pays, repose sur Faction réciproque que le parlement et le gouvernement exercent Tun sur Tautre. On a vu comment le parlement exerce son action constante sur le gouvernement par son droit de contrôle. Comment le président de la république exerce-t-il son action sur le parlement? Il convient de dire tout de suite que cette action, en fait, est plus théorique que pratique; et cela tient, on Ta déjà dit,

au mode de nominalion du président de la république. CL g§ 62 et 136.

Messages. — Aux termes de l'art. 6, § 1 de la loi ronsL. du 16 juillet 1875 : « Le président de la république commuaique avec les chambres par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre ». De celte disposition il résulte, d'abord, que le président d6 la république n'a pas son entrée dans les chambres et qu'il ne peut jamais y prononcer un discours. Il ue peut communiquer avec les assemblées que par un acte écrit, appelé message^ qui doit porter le contreseing ministériel, conformément à Tart. 3, § 6 delà loi du 23 février 1875, exigeant que tous les actes du président de la république soient contresignés par un ministre. Ainsi le message lui-même, qui paraît être cependant au premier chef Texpression de la volonté personnelle iki président, n'est fait par lui que sous la responsabilité ministérielle et n'engage pas la responsabilité du président. Il suit de là que le message présidentiel pourrait être l'objet d'une interpellation adressée au ministère, et qui ne peut, en droit, atteindre le président. Le président ne peut jamais venir lire son message en personne; le message doit toujours être lu aux chambres par un ministre. Seul le message par lequel le président de la république donne sa démission n'est pas lu par un ministre (cf. § 136) et n'a pas besoin d'être contresigné. Il y a là un acte absolument personnel, qui ne peut être considéré comme un acte du gouvernement.

Les cbainUreâ ne répondent pas au message; elles en donnent seulement acîtî au président de la république, précisément parce que les niesaatïp^ doivent porter le contre-seing ministériel. Si les chambrf!) pouvaient y répondre, elles s'adresseraient naturellemenl au président de la république. Or le législateur de 1875 n*a ps» voulu que d'une manière quelconque le vole des chambres pût viser dtpeclemenlou indirectement le chef de TEtat. Dans la séance du^julllel 1304, la chambre des députés a écarté par laquestioD prt^alaïjle une imposition de résolution tendant à faire nommer une coiumi^j^îon t-hargée de préparer un projet de réponse au message de M. le prtjt^ident Casimir-Perier.

Il faut distinguer le message présidentiel du discours du trône dans les monarchies parlementaires, et d'autre part des déclan lions ministérielles. Le discours du trône peut être lu, et en France était lu en fait par le roi lui-même, aux chambres assemblées. Les chambres répondaient au discours du trône par une adresse. Pendant la Restauration l'adresse était le moyen principal par lequel les chambres faisaient connaître leur opinion sur les affaires du pays. Maintenue pendant la monarchie de juillet, Tadresse disparaît en 1848 et n'est rétablie que par le décret du 24 novembre 1860. En Angleterre, Tusage de l'adresse s'est maintenu. Elle est discutée au début de chaque session ordinaire.

La déclaration ministérielle ne porte point la signature du président de la république. Les chambres ne donnent point acte de la déclaration ministérielle. Il n'est point fait de réponse à une déclaration ministérielle; mais elle peut être l'objet d'une interpellation donnant lieu au vote d'un ordre du jour. Cette interpellation peut être faite môme au sujet de la déclaration qu'un ministère lit aux chambres au moment de son arrivée aux affaires. En effet il y a là vraiment un acte politique du ministère et on ne saurait dire que Tînterpellation s'adresse au président de la république.

Aujourd'hui les messages sont très rares. Aux termes de l'art. 52 de la const. de 1848, le président de la république devait chaque année présenter dans un message à l'assemblée l'exposé général des affaires de la république. Aucune disposition semblable ne se trouve dans les lois const. de 1875. Le maréchal de Mac-Mahon adressa de nombreux messages au parlement. Ses successeurs n'ont pas suivi son exemple et, depuis M. Grévy, les différents présidents n'ont guère adressé de message aux chambres qu'au moment de leur élection et quand ils donnaient leur démission.

On a déjà signalé (cf. § 59) le rôle très important que jouent les messages du président de la république aux Etats-Unis. Par eux, le président exerce véritablement un pouvoir d'initiative en matière législative que ne lui reconnaît point la constitution et, par eux, il fait sentir son action personnelle sur la direction de toutes les affaires. Cf. Barthélémy, De la condilion actuelle de la présidence des Etals-Unis, Revue pol. et pnrl.^ février 1906, p. 277; id.. Le pouvoir exécutif dans les républiques, 1907, p. 145 et suiv.; Bosc, Les droits législatifs du président des États-Unis, 1906, p. 64 et suiv. ; Marcaggi, Les messages présidentiels en France et aux Etals-Unis, 1906.

Droits de convocation, d'ajournement et de clôture des chambres. — Ils sont réglés d'une manière très précise par les art. 1 et 2 de la loi const. du 16 juillet 1885. Ils ont été étudiés au § 117 où Ton a montré comment ils se combinent avec les droits du parlement. Le législateur de 1875 a établi à cet égard une

^80 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE lïl

balance assez exacte entre les droits du chef du gouvernement et les droits des chambres.

Droit de dissolution. — Il est accordé au président de la république, en ce qui concerne la chambre des députés, par Tart. 5 § i de la loi du 25 février 1875, avec le concours du sénat : « Le président de la république peut, sur Tavis conforme du sénat, dissoudre la chambre des députés avant l'expiration légale de son mandat ». On a déjà dit à quel besoin vient répondre ce droit de dissolution et comment, bien loin d'être contraire aux principes démocratiques, il en est une des plus sûres garanties (cf. supra, ^GOei 61).

Le droit de dissolution nous vient encore d'Angleterre. Il y était d'abord une prérogative purement royale. Convoqué par la couronne, le parlement pouvait être congédié et dissous par elle en vertu de ses pouvoirs propres. Par une série de Iransrormalioos.ie droit de dissolution est devenu un des rouages essentiels du régime parlementaire moderne. On peut dire que le droit de dissolution i cessé d'être un droit royal pour devenir un droit ministériel, contre-partie de la responsabilité du cabinet devant le parlement. U cabinet est responsable politiquement devant la chambre decommunes, mais il peut demander au roi de la dissoudre. Ainsi l'équilibre des forces est établi entre le gouvernement et le parlement. Au cas de conflit entre eux, la décision est remise à uo juge sans appel, le corps électoral. Sans doute, en droit, le monarque anglais peut renvoyer des ministres qui lui déplaisent bien quIU aient la majorité à la chambre des communes et prendre dans ii minorité un ministère qui fera la dissolulion( cf. Anson, /Mi etpmtique const., édit. franc., II, 1905, p. 55]. Mais si cela est le droil strict, en fait cela n'a jamais lieu.

Le droit de dissolution est aussi exercé, en Angleterre, fréquemment dans une circonstance spéciale. La chambre des commun» est élue pour sept années {Septennat Act de 1716). Mais jamais elle n'arrive au terme de son mandat. Le ministère fait toujours prononcer la dissolution après une durée en général d'un peu plus ou d'un peu moins de quatre années, quand il estime, d'après le* circonstances, que le moment est venu de consulter l'opinion publique. A la fin de l'année 1905, le ministère unioniste Balfour ayant été obligé de se retirer, un cabinet libéral présidé par sir Campbell Bannermann est arrivé aux affaires; il a fait immédiatement U dissolution, pour demander au pays s'il approuvait le changein€D| de ministère. Ainsi le corps électoral se trouve intimement associé à la direction politique et c'est lui qui, vraiment, imprime l'orienia-

tion. Gela suppose chez le peuple anglais une éducation et une sagesse politiques que, nous le craignons bien, le peuple français n*aura pas de longtemps encore.

Les auteurs de la const. de 1791 ne voulurent point donner au roi le droit de dissolution. « Le corps législatif ne pourra pas être dissous par le roi » (Const. 1791, tit. III, chap. I, pr. art. 5). Le droit de dissolution était en effet contraire au principe de la séparation des pouvoirs tel qu'ils le concevaient, et dans leur ignorance politique, ils y voyaient, à tort, un empiétement du roi sur la souveraineté nationale. La const. de Tan Ili ne donna point non plus au directoire le droit de dissoudre les conseils législatifs. L'expérience, on le sait, ne fut pas heureuse. Ne pouvant dissoudre les conseils légalement, il les décima par les proscriptions. Les Chartes, à l'exemple de l'Angleterre, donnèrent au roi le droit de dissoudre la chambre des députés (Charte 1814, art. 50; Charte 1830, art. 42). Louis XVIII, en prononçant par l'ordonnance du 5 septembre 1816 la dissolution de la chambre introuvable, exercé son droit avec une parfaite correction parlementaire. C'est le cabinet aux affaires qui provoque et qui fait cette dissolution, qui, en conflit avec la chambre élue, soumet au corps électoral le jugement de ce conflit. Cf. cependant la brochure célèbre de Chateaubriand, La monarchie selon la charte, 1816. Les dissolutions prononcées par Charles X et le ministère Polignac furent beaucoup moins correctes, et particulièrement celle prononcée par une des quatre ordonnances du 25 juillet 1830. Le sénalusconsulte const. du 21 mai 1870, qui voulait organiser un empire parlementaire, donnait aussi à l'empereur le droit de dissolution (art. 35). La const. de 1848 ne donne point au président de la république le droit de dissolution. Ne pouvant dissoudre la chambre légalement, le prince-président n'hésita point à la dissoudre par la force (2 décembre 1851).

Le sénatusconsulle du 16 thermidor an X (art. 55, n® 5) donnait au sénat le droit de dissoudre le corps législatif et le tribunat. La const. de 1852 (art. 46) donnait au président de la république, à l'empereur ensuite, le droit de dissoudre le corps législatif. Mais ces actes établissaient un régime qui n'était ni de près ni de oin le régime parlementaire, et en établissant ce droit de dissolution, ils avaient pour but d'armer le chef de l'Etat d'une prérogative puissante et point du tout d'assurer l'équilibre des pouvoirs.

Les différents projets qui devaient aboutir àlaloi const. du 25 février 1875 contenaient tous un article accordant au chef de l'Etat le droit de dissolution. Cf. Projet Dufaure, 22 mai 1873, art. 15; Projet Broglie, 15 mai 1874, art. 21. M. de Ventavon, au nom de la commission des Trente, proposait de ne le donner qu'au maréchal de Mac-Mahon. C'était logique puisqu'elle proposait, non point une constitution définitive, mais seulement une loi organisant les pouvoirs septennaux du maréchal. Le septennat ayant été repoussé par le vote de l'amendement Wallon, se posa la question du droit de

dissoliilion en général. Certains orateurs, notamment M. Bertiold, soutenaient que le droit de dissolution était contraire au principe de la souveraineté nationale, qu*il n'avait jamais été introduit daa* les constitutions républicaines, et qu'enfin il était contradictoire de donner ce droit à un président de la république qui serait l'élu des chambres.

On a déjà fait justice du premier argument. II faut ajouter que si aucune constitution républicaine avant 1875 n'a établi le droit de dissolution, les faits ont prouvé qu'elles ont eu tort. Enfin il n^estpis vrai de dire qu'il est illogique qu'un président élu par les chambres puisse dissoudre l'une d'elles. En effet en droit le président de li république n'est pas l'élu des chambres, mais d'un corps électoral spécial qui Télit au nom du suffrage universel dont il émane laimôme. Mais il est vrai que par son origine, en fait, le président de la république se trouve impuissant à exercer son droit de dissolution. En 1875, c'était l'argument que certains orateurs de la droite, notamment M. de Ventavon, invoquaient pour soutenir qu'on m* pouvait donner le droit de dissolution qu'au maréchal de Mac-Maboo, qui, élu par l'Assemblée nationale, aurait seul, logiquement et en fait, pouvoir suffisant pour faire une dissolution (séance 2 février 1875, Ann. Ass. nai., XXXVI, p. 421).

Le texte de l'art. 5 fut enfin voté à une grande majorité. L'Assemblée montrait par là son intention de fonder une république vèriliblement parlementaire, et d'établir l'équilibre entre la charnbre basse et le ministère, condition essentielle du parlementarisme. M. Laboulaye, dans son rapport sur la loi du 16 juillet 1875, disait: M La conséquence de ce régime qui nous est familier a été de reconnaître au président le droit de dissolution. C'est le moyen employé dans les monarchies constitutionnelles; quand le chef de l'Etat croit que les ministres ont raison contre les chambres, il en appelle sur ce point à la décision du pays »> {Ann. Ass. nal.y XXXVIII, annexes, p. 220). 11 faut dire toutefois que le législateur de 1875 compromettait le jeu normal du droit de dissolution en en subordonnant l'exercice à l'a-ssentiment du sénat, et que, d'autre part, le sénat étant une chambre élective, le droit de dissolution devait s'exercer logiquement à son égard comme à l'égard de la chambre basse.

Le pré.sident de la république a le droit de dissoudre la chambre des députés (L. const. 25 fév. 1875, art. 5). Cette disposition ne contient aucune réserve. Par conséquent le président peut exercer ce droit quand bon lui semble. L'adhésion nécessaire du sénat a paru une garantie suffisante contre les abus possisibles du président de la république.

Cependant, bien que le législateur constituant ne Tait pas dit, il nous semble qu'il existe une reslricUon

légale à l'exercice de ce droit de dissolution. Le président de la république ne pourrait pas dissoudre une chambre qui vient d'être élue. Il ne peut la dissoudre qu'après que, s'étant constituée, elle a émis un vote. La raison de cette solution est évidente. Le chef de l'Etat a le droit de dissolution non point pour briser le verdict du suffrage universel, mais pour soumettre au jugement du peuple un conflit qui s'élève entre le gouvernement et la chambre des députés. Si le président prononçait la dissolution d'une chambre qui vient d'être élue avant même qu'elle ait émis un vote, cette dissolution serait dirigée non pas contre la chambre, mais contre le corps électoral lui-même, dont on casserait le verdict; cela serait évidemment inconstitutionnel.

C'est ainsi que Tordonnance du 25 juillet 1830, par laquelle Charles X prononçait la dissolution de la chambre qui venait d'être élue avant même qu'elle fût constituée, était certainement illégale et contraire à la Charte.

Sauf cette réserve le président a, d'après le texte de la constitution, le droit de dissolution absolu. On doit en conclure que la dissolution peut être ministérielle ou présidentielle. Ou bien le président peut, au cas où les ministres sont en conflit avec la chambre des députés, prononcer sur leur demande la dissolution de la chambre.. C'est la dissolution appelée ministérielle, la seule qui soil en fait pratiquée aujourd'hui en Angleterre. Ou bien le président de la république peut renvoyer des ministres qui ont la majorité à la chambre des députés et prendre un ministère extraparlementaire ou un ministère dans la minorité de la chambre et faire la dissolution ; c'est ce que nous appelons la dissolution présidentielle.

C'est ainsi qu'est intervenue la dissolution en 1877. Le 16 mai le maréchal de Mac-Mahon demandait la démission du ministère .Iules Simon, qui avait cependant la majorité à la chambre des députés, prenait dans la minorité un ministère de Broglie-Fourtou, qui faisait la dissolution. Ce procédé était strictement constitutionnel.

Cependant on Ta contesté et l'on a dit que la dissolution ne pouvait être que ministérielle, qu'elle ne pouvait pas être présidentielle^

que le président de la république ne pouvait pas prendre riniliati^e de la dissolution, qu'il devait la faire si ses minisires la lui demaadaient, mais qu'il ne pouvait pas renvoyer des ministres ayanl li majorité pour prendre un ministère de dissolution. Le président de la république est, dit-on, un chef d'état parlementaire ; il est irresponsable (L. 25 février 1875, art. 6, § 2) ; il ne peut donc prendre personnellement l'initiative d'un acte politique. En renvoyant des ministres responsables qui ont la majorité au palais Bourbon, le président sort de son rôle constitutionnel et outrepasse ses pouvoirs. V. en ce sens Matler, De la dissoltition des assemblées parlementaires, 1898.

Nous croyons bien que telle est la vraie conception du régime parlementaire, et Ton a vu qu'en Angleterre, si théoriquement U dissolution est une prérogative royale, elle ne fonctionne plus qoe sur l'initiative du cabinet et comme contrepartie de la respon>abilité politique. Mais nous ne pouvons croire que tel soit le sysliine créé par le législateur de 1875. U accorde le droit de dissolution lu président de la république sans aucune réserve. On ne peut y app<)rter des reslrictrions que le législateur n'a point spécifiées. D'autre part, la constitution de 1875 exige, pour la dissolution de la diambrei « l'avis conforme du sénat »». Il suppose donc l'accord établi entre le président de la république et le sénat, et le conflit naissant entre le président de la république et la chambre. 11 suppose en un mot que le président de la république gouverne avec un ministère ayant la majorité au sénat. Dans ces conditions, il n'y avait pas derai^n. bien au contraire, pour restreindre le pouvoir de dissolution, aucis où le conflit naît entre le ministère et la chambre. Dans le système de 1875, pour qu'un ministère puisse rester aux affaires, il fautquU ait Tappui de deux des pouvoirs sur trois. S'il a la confiance delà chambre et du sénat, le président ne peut point faire la dissolution. Il ne le fera pas évidemment si le ministère a sa conflance et celle de la chambre. Enfin, si un ministère a la confiance de la chambre, mais n'a celle ni du sénat ni du président, celui-ci renvoie le ministère, prend un cabinet dans la majorité du sénat et fait la dissolution. Sénat et président doivent d'ailleurs s'incliner devant le verdict du corps' électoral rendu après la dissolution. Tel n'est pas sans doute le système anglais ; mais le système français est logique et cohérent. 11 ne faut pas oublier que, dans la pensée de la majorité, en 1875, le président devait trouver dans le sénat un point d'appai contre les tendances de la chambre dont on redoutait le caractère avancé.

Cette condition de lavis conforme du sénat, la commission de« Trente et quelques orateurs la repoussaient comme contraire aui vrais principes du régime parlementaire. Mais le maréchal de Mar- Mahon lui-même, par un message, demanda qu'on Tinscrivit dans la constitution : « L'usage de ce droit extrême serait périlleux, disait-il, et j'hésiterais moi-môme à l'exercer si, dans une circon?-

tance critique, le pouvoir ne se sentait appuyé par le concours d'une assemblée modératrice ». M. Dafaure disait dans la séance du 2 février 1875 : « Nous voulons lui (au président) donner un droit efTeclif et non pas un droit apparent. Nous vous demandons

de décider que ce droit de dissolution ne doive lui être accordé

qu'avec le concours du sénat ».

C'est pour cela qu'il ne pouvait entrer dans l'esprit de la majorité de l'Assemblée nationale que le droit de dissolution pût s'exercer à l'égard du sénat. La proposition lui en fut faite par M. Raudot (séance 24 février 1875, Ann. Ass. nai., XXXVI, p. 627). L'amendement ne fut pas pris au sérieux et fut repoussé à mains levées. El, cependant, la proposition de M. Raudot était parfaitement logique : le sénat étant une assemblée élective, le président devait avoir le droit de le dissoudre comme la chambre. Aussi bien, en le déclarant indissoluble, en exigeant son assentiment pour la dissolution de la chambre, le législateur de 1875 a complètement manqué son but. Il voulait faire du sénat le pouvoir prépondérant dans la république; il l'a, bien au contraire, affaibli. La chambre seule pouvant être dissoute, seule elle peut prétendre représenler exactement la volonté nationale. D'un autre côté, de ce que le sénal ne peut pas être dissous, on a parfois conclu qu'il ne pouvait pas renverser un ministère (cf. § 145).

Depuis 1875, une seule fois le président de la république a usé de son droit de dissolution : c'est en 1877, après le renvoi du ministère Jules Simon et la constitution du ministère de Broglie (16 mai 1877). On a montré que cet acte était parfaitement conforme à la légalité constitutionnelle; mais il fut profondément impolilique, et les souvenirs qu'a laissés dans les esprits la période du 16 mai ont rendu à peu près impossible, pour le président de la république, l'exercice de la dissolution. Qu'on ajoute à cela la dépendance de fait dans laquelle le président, par suite de son mode de nomination, se trouve à l'égard des chambres, et l'on comprendra aisément comment le droit de dissolution a disparu de nos institutions politiques. Voilà comment nous ne pratiquons qu'un pseudo-régime parlementaire, puisqu'il manque une condition essentielle, l'exercice du droit de dissolution.

La constitution de 1875 n'a point déterminé la procédure de la dissolution. Voici comment on procéda en 1877. Le président de la république adressa au sénat un message dans lequel il lui faisait connaître son intention de dissoudre la chambre et suivi de la déclation suivante : « Le président de la république, vu l'art. 5 de la loi const. du 25 février 1875, fait connaître au sénal son intention de dissoudre la chambre des députés et lui demande son avis conforme ». Le sénat vota une résolution ainsi conçue : « Vu le message de M. le président de la république en date du 16 juin par lequel il fait connaître au sénat son intention de dissoudre la chambre des députés et lui demande l'avis prescrit par l'art. 5...., le

sénat émet un avis conforme.... ». Un décret, visant Fart. 5 et Fat i< conforme du sénat, fut rendu, portant que la chambre des députés était dissoute et que les collèges électoraux seraient convoqués dans le délai de trois mois. Ampliation de ce décret fut adressée au président de la chambre, qui en donna lecture et la chambre se sépara. Au cas d%ne nouvelle dissolution c^est probablement encore ainsi que Ton procéderait.

Le droit de dissolution, bien que ne pouvant être exercé quV vec Tavis conforme du sénat, est un droit propre au président de la république. Lui seul peut en prendre riniliative. Le sénat m pourrait point provoquer la dissolution. On a quelquefois soutenu le contraire, en di.sanl que, la dissolution exigeant le concours de volonté du sénat et du président, peu importait lequel des deux h demandait. Cela est inadmissible : le droit de dissolution est unt prérogative du chef de TEtatqui peut seul le mettre en mouvemeol. Mais incontestablement le sénat ou la chambre pourrait par on ordre du jour inviter le gouvernement à procéder à la dissolution. Cet ordre du jour aurait la portée de tout ordre du jour; il neferail point naître pour le gouvernement Tobligation légale de faire h dissolution, mais seulement une obligation morale, sous la sanction de sa responsabilité politique.

La dissolution a pour but essentiel de soumettre au jugement du corps électoral les conflits naissant entre le président de la république et la chambre des députés. Il ne faut donc pas qu'à la faveur de ladissolution le président puisse instituer un pouvoir personnel et gouverner un long temps sans le contrôle du parlement. C'est pour cette raison que toutes les constitutions qui admettent le droit de dissolution exigent qu'il soit procédé à de nouvelles élections dans un délai assez court.

D'après Fart. 1 de la loi const. du 14 août 1884, « Au cas de la dissolution, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois et les chambres dans les dix jours qui suivront la clôture des opérations électorales ». Le délai fixé par Tart. 5, § 2 de la loi du 25 février 1875 était de trois mois; il avait été emprunté à Tart. 50 de la Charte de 1814. En 1877 ce texte avait donné lieu & une difficulté d'interprétation; d'où le texte de la loi du 14 août 1884 qui ne peut laisser place à aucune controverse (cf. § 103).

Cas de dissolution illégale, — Il est incontestable que si le président de la république prononce la dissolution des chambres ou de Tune d'elles en dehors des conditions qui viennent d'être expliquées, il viole la constitution. Mais il est évident aussi qu'il n'y a pas de moyen de l'en empêcher. Le président de la république dispose de la force armée (L. 25 février 1875, art. 3, § 3), et la force armée doit lui obéir sans qu'elle ait à apprécier la légalité des actes qui lui sont commandés. Si donc le chef de l'Etat fait disperser par un régiment de cavalerie les chambres illégalement dissoutes, on ne voit pas comment on pourrait s'y opposer. Sans doute, aux termes de l'art. 5 de la loi du 22 juillet 1879, les présidents de chaque chambre ont le droit de requérir directement la force armée. En admettant que le chef militaire, requis directement par un président ou les présidents des chambres, marche contrairement aux ordres du gouvernement, on ne voit guère comment cela évitera le coup d'Etat du président de la république. La guerre civile est alors ouverte, et la victoire restera non plus au droit, mais à la force«

Loi Tréveneuc. — Cependant TAssemblée de 1871 avait cru devoir prévoir le cas de dissolution illégale et organiser un système destiné à maintenir dans cette éventualité un gouvernement régulier. Tel est le but de la loi du 15 février 1872, connue sous le nom de loi Tréveneuc. Assurément c'est une naïveté de croire que le chef d'Etat, auteur d'une dissolution illégale, permettra aux conseils généraux de se réunir dans les conditions déterminées par cette loi. Si un coup d'Etat est fait, c*est que le président de la république qui l'entreprend est sûr de l'armée et peut empêcher les conseils généraux de se réunir comme il peut disperser le parlement. On ne voit donc guère comment cette loi pourrait jamais s'appliquer. Cependant l'intention de l'Assemblée nationale était louable et voici le résumé du systi'me qu'elle établit.

La loi du 15 février 1872 prévoit le cas où rassemblée nationale (qui était réunie à cette époque) ou celles qui lui succéderont, seraient illégalement dissoutes ou empêchées de se reunir. Cette formule montre bien que cette loi devait, dans la pensée de ses auteurs, s'appliquer non seulement à l'Assemblée de 1871, mais encore à toutes les assemblées politiques futures, et que, par conséquent, elle est encore en vigueur. On a quelquefois soutenu le contraire

en disant qu'elle n'avait pas été visée par les lois consliluUonnelles. Mais tout ce qu'on peut en conclure, c'est qu^elle n'a pas le caractère constilulionnel. 11 n'y a rien, dans les lois de 1875, qui soilen contradiction avec la loi Tréveneuc; elle-même spécifie qu'elle s'ap{^ique aux assemblées qui succéderont à l'Assemblée nationale. On ne voit donc pas pourquoi elle ne serait pas encore aujourd'hui en vigueur.

Si donc il y a dissolution illégale, soit des deux chambres, soit de Tune d'elles, les conseils généraux doivent s'assembler immédiatement et de plein droit au chef-lieu de chaque département, sans qu'il soit besoin de convocation spéciale. Ils peuvent s^assembier partout ailleurs dans le département si le lieu habituel de lenn séances ne leur paraît pas offrir des garanties suffisantes pour U liberté de leurs délibérations. Ils ne sont d'ailleurs valablement constitués que par la présence de la majorité de leurs membFe> (L. 15 février 1872, art. 1).

Dans chaque département, le conseil général pourvoit au maintiec de l'ordre légal. Chaque conseil général nomme en comité secret deux délégués. Ces délégués se rendent dans le lieu où se sooi rendus les membres du gouvernement légal et les députés qai orI pu se soustraire à la violence et forment une véritable assemblée parlementaire. Elle n'est constituée qu'autant que la moitié de^ départements au moins s'y trouve représentée. Les décisions de cette assemblée doivent être exécutées à peine de forfaiture par tous les fonctionnaires, agents de l'autorité et commandants de la force publique (L. 15 février 1872, art. 2, 3 et 6).

Cette assemblée des délégués des conseils généraux est chargée de prendre pour toute la France les mesures urgentes que nécessile le maintien de l'ordre et spécialement celles qui ont pour objet de rendre à l'assemblée illégalement dissoute la plénitude de son indépendance et l'exercice de ses droits. Elle doit pourvoir provisoirement à l'administration générale du pays. Elle doit se dissoudre d*^ que l'assemblée illégalement dissoute se sera reconstituée par U réunion de la majorité de ses membres sur un point quelconque dn territoire. Si cette reconstitution ne peut se réaliser dans le moi^ qui suit les événements, l'assemblée des délégués doit décréter on appel à la nation pour des élections générales. Si le sénat et U chambre avaient été dissous, elle devrait ordonner des élections de la chambre et du sénat. Les pouvoirs de l'assemblée des délégoés cessent du jour où les assemblées nouvellement nommées se sont constituées (L. 15 février 1872, art. 4 et 5).

188. Attributions executives. — Nous employons cette expression pour nous conformer à Tusage. Nous croyons avoir démontré au § 47 que la fonction executive n'est pas une fonction juridique spécifique de TEtat et que Ton désigne par cette expression une

§ i38. — ATTRIBUTIONS EXECUTIVES 989

série d'actes qui sont soit des opérations matérielles, soit des actes législatifs, soit des actes administratifs. Nous en indiquerons les principaux dans ce paragraphe.

Le président de la république représente le pays à Tintérieur et à Textérieur. Les ambassadeurs et Ift envoyés des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. Il préside aux solennités nationales (L. const. 25 février 1875, art. 3, § 4).

Le président de la république est le premier personnage de TEtat. La conséquence protocolaire rigoureuse de cela, c^est que lorsque le président de la république, personnifiant le gouvernement, assiste à une cérémonie publique, ses ministres ne peuvent pas y parler. Depuis quelque temps on a souvent violé cette règle.

Le président de la république doit résider à Paris. L'art. 9 de la loi du 25 février 1875 avait fixé le siège du pouvoir exécutif et des chambres à Versailles. Cet article a été abrogé par la loi const. du 21 juin 1879, et la loi ordinaire du 22 juillet 1879 (art. 1) a fixé à Paris le siège du pouvoir exécutif et des chambres. Le président habite à Paris le palais de TElysée.

Cette disposition de la loi de 1879 n'empêche pas bien évidemment le président de la république de voyager en France. Les divers présidents de la république, outre les tournées officielles, sont allés chaque année en villégiature dans un château de TElat ou dans leur habitation particulière. Mais au moment où M. le président Félix Faure, en 1897, dut aller à Saint-Pétersbourg rendre sa visite à Tempereur de Russie, on se demanda si conslilutionnellement le chef de l'Etal pouvait quitter le territoire français. Evidemment aucune disposition légale ne l'interdit. L'art. G.3 de la const. de 1848 qui décide que « le président de la république ne peut sortir du territoire continental de la république sans y être autorisé par une loi » n'est plus certainement en vigueur. Cependant Tabsence du président du territoire français ne peut être de longue durée, et c'est à lui d'apprécier dans sa haute sagesse le temps pendant lequel il peut et il doit, dans rinlérêl même du pays, être absent de France. M. le président Loubel, dans ses nombreux voyages à l'étranger, en Russie, en Italie, en Espagne, en Portugal, en Angleteri^e, s'est toujours conformé à celte règle avec un tact auquel tout le monde a dû rendre hommage. Rien ne s'opposerait d'ailleurs à ce que le président de la république signât à Tétranger les différents actes dont l'urgence ne permettrait pas d'attendre son retour. Ces acles seraient rapportés en France par un courrier de cabinet.

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Il faut en effet noter que la constitution de 18T5 n'a organbè aucune suppléance du président de la république, non seulement dans le cas où il serait absent du territoire français, mais pas même dans le cas où la maladie Tempècherait momentanément de remplir ses fonctions de chef de l'Etat. L'art. 7 de la loi du 25 février i875 ne donne le pouvoir exécutif au conseil des ministres qu*au cas de vacance. Le cas d'empêchement absolu, quoique momentané, da président n'est pas prévu. Il y a là évidemment une lacune qu'il importerait de faire disparaître. Dans les pays monarchiques, an cas d'empêchement du monarque, une régence est organisée. L'art. 70 de la const. de 1848 avait créé un vice-président de la république, nommé par l'assemblée nationale sur la présentation de trois candidats faite par le président dans le mois qui suivait son élection. Au cas d'empêchement momentané du président, le vice-président le remplaçait (Const. 1848, art. 70;.

Le président de la république reçoit un traitement qui est Gxé chaque année par la loi du budget. Au budget de 1906 (L. 17 aiTÛ 1906, tableau A, ministère des finances, 2* partie) la dotation da président de la république est fixée à 600.000 francs ; il reçoit en outre 300.000 francs pour frais de sa maison, et 300.000 francs pour frais de voyages, déplacements et représentation.

Décrets, — Tous les actes du président de la république portent le nom générique de décret.

Ce mol décret, dont le sens a été pendant longtemps indéterminé, qui de 1789 & Tan III fut souvent employé pour désigner des décisions de l'Assemblée constituante et de la Convention, depuis le premier empire est réservé pour désigner les actes du chef de l'Etat. Pendant la monarchie de 1814 à 1848 on désignait du vieux nom d'ordonnances les actes du roi. Depuis 1848 le mot décret e^t passé définitivement en usage pour désigner les actes du chef de l'Etat.

Si le mot décret est le terme générique, il y a diverses espèces de décrets, qu'il faut indiquer dès à présent.

On doit d'abord distinguer les décrets simples et les décrets portant règlement ou décrets réglementaires. Le décret simple est un décret portant décision individuelle, par exemple le décret contenant nomination ou révocation d'un fonctionnaire, prononçant la dis* solution d'un conseil municipal. Le décret réglementaire est le décret contenant une disposition par voie générale. 11 sera étudié en détail aux ^ 140 et 141.

On distingue aussi les décrets portant règlement

§ 138. — ATTRIBUTIONS EXECUTIVES 991

d'administration publique et les décrets rendus en la forme des règlements d'administration publique. Les uns et les autres ont cela de commun qu'ils sont rendus par le gouvernement, après avis du conseil d'Etat délibérant en assemblée générale (L. 24 mai 1872, art. 8; D. 21 août 1872, art. 5, § 1). Le décret portant règlement d'administration publique contient des dispositions par voie générale ; le décret rendu en la forme des règlements d'administration publique contient une disposition individuelle; c'est par exemple le décret par lequel le chef de TEtat prononce l'annulatien d'une délibération d'un conseil général dans les hypothèses prévues par les art. 33 et 47 de la loi du 10 août 1871. On reviendra sur cette terminologie au § 149. On appelle décret en conseil d'Etat le décret rendu après avis du conseil d'Etat délibérant en section. — Enfin la loi exige parfois un décret en conseil des ministres. Le projet de décret doit alors être délibéré en conseil des ministres et porter la mention délibéré en conseil des ministres. Cf. § 144.

« Le président de la république surveille et assure l'exécution des lois » (L. 25 février 1875, art. 3, § 1). — C'est là une formule vague et de laquelle on n'a pas pu trouver d'autre sens que celui-ci : le président de la république fait les décrets réglementaires destinés à compléter la loi et à en fixer les détails d'application. 11 est possible que dans la pensée des rédacteurs de l'art. 3 cette formule avait ce sens. Mais ils auraient pu dire cela en un langage plus clair. Cf. g§ 40, 140 et

Ce qui est vrai, c'est que peuvent être et sont souvent délibérées en conseil des ministres, àous la présidence du président de la république, les instructions que chaque ministre adresse verbalement ou par écrit aux fonctionnaires relevant de son département sur les mesures individuelles à prendre en application de telle ou telle loi. En ce sens, en effet, on peut dire que le gouvernement personnifié par le président de la repu-

992 DEUXièMB PARTIE. — CHAPITRE III

blique surveille et assure Texécution des lois. En réalité c'est chaque ministre qui, sous sa responsabilité devant les chambres, donne les inlructions aux fonctionnaires placés sous ses ordres. On peut dire toutefois qu'il agit au nom du gouvernement. D'autre part ces instructions n'ont pas le caractère d'actes juridiques (cf. § 47).

Le président de la république a le droit de faire grdre (L. 23 février 1875, art. 3, § 2). — Bien que le droit de grâce ait conservé en réalité le caractère de prérogative personnelle du chef de l'Etat, le décret accordant une grâce doit être contresigné par un ministre, l'art. 3, § 6 exigeant le contreseing ministériel pour tous les actes du président de la république sans exception. Nous ne croyons pas cependant qu'un décret accordant une grâce puisse engager la responsabilité politique du ministère devant les chambres, parce que le droit de grâce est resté une prérogative personnelle du chef de l'Etal (cf. § 33). Les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi (L. 25 février 1875, art. 3, § 2). Sur le caractère de Tamnistie. cf. § 35.

Le président de la république dispose de la force armée (L. 25 février 1875, art. 3, § 3). —Le législateur aurait pu dire plus exactement : la force publique. L'expression eût été plus large et partant plus exacte. La force publique comprend tons les agents qui sont armés et qui sont à la disposition du gouvernement pour assurer par la force l'exécution des actes faits conformément au droit. Elle comprend d'une part la force publique permanente civile, et la force publique permanente militaire, qui est plus particulièrement la force armée ou simplement l'armée.

La force publique permanente civile comprend tous les ageoU de police, que l'on peut distinguer en trois catégories : 1' le* agents de la police générale; 2» les agents de la police locale, eî 3<> les agents de la police spéciale, comme les gardes forestiers, les gardes-pôche. La force publique permanente civile ou sîmplemeol la police est complètement à la disposition du gouvemeraent. Cel<

§ nS. — ATTRIBUTIONS EXECUTIVES 993

est vrai évidemment pour les agents de la police générale, qui dépendent directement du ministre de l'intérieur; cela est vrai aussi pour les agents de la police parisienne, dont le chef immédiat est le préfet de police subordonné du ministre de Tintérieur. Cela est vrai même pour les agents de la police municipale. En effet, bien qu'aux termes de l'art. 91 de la loi du 5 avril 1884 le maire ail la police municipale, et par conséquent autorité sur le personnel de la dite police, cependant d'après l'art. 99 de la mi^me loi, le préfet peut, après une mise en demeure adressée au maire, se substituer à lui, et ainsi en fm de compte la police municipale est subordonnée au préfet, subordonné lui-même au gouvernement.

La force publique permanente militaire ou force armée proprement dite ou armée comprend d'abord la gendarmerie, qui est plus particulièrement chargée de maintenir l'ordre et la tranquillité sur le territoire (D., 20 mai 1903, art. 1). Elle comprend en outre l'armée proprement dite, qui se distingue en armée de terre, armée navale ou marine et armée coloniale. Enfin certains corps d'agents sont organisés militairement : les douaniers et les agents forestiers. L'armée proprement dite a surtout pour mission de défendre le territoire contre l'ennemi de l'extérieur. Mais bien souvent, la gendarmerie ne suffisant pas, l'armée proprement dite est employée pour assurer à l'intérieur l'ordre et la tranquillité, et pour prêter main-forte à l'autorité civile dans l'exécution des actes administratifs ou judiciaires.

Le président de la république dispose de la force armée. Cette formule très énergique de la loi de 1875 montre que le gouvernement n'a pas seulement un droit de réquisition. Ce n'est pas seulement là une différence de mot, mais une différence de fond, très grande et très logique. Le gouvernement, personnifié par le président de la république, non seulement peut mettre l'armée en mouvement, mais encore peut diriger son action. Il peut donner aux généraux des ordres directs, par exemple pour l'emplacement des troupes, pour les manœuvres à opérer, soit pour assurer l'ordre à l'intérieur en temps de paix, soit pour défendre le territoire en temps de guerre. Ce ne sont pas des réquisitions qu'il adresse; ce sont des ordres qu'il donne. Ces ordres ne sont soumis à aucune forme spéciale. Le chef militaire qui refuserait d'y obtempérer tomberait sous le coup des art. 218 du code de justice militaire et 294 du code de justice

DuGuiT 32

mililaire pour rarmée de mer, et non pas de Tari. 23i du code pénal, qui prévoit et punit le refus d'obtempérer aux réquisitions de Tautorité civile. Quant à U mobilisation générale de Tarmée, elle sera faite par un décret du président de la république délibéré en conseil des ministres. En dehors de ce cas, les ordres sont donnés en fait par le ministre de la guerre ou le ministre de la marine agissant au nom du gouvernement.

Quand on dit que c'est le président de la république qui ilispose de la force armée, c'est donc, comme d'ailleurs pour la plupart de ses attributions, une Octioo; ce sont les ministres qui en disposent. Ils agissent au nom du gouvernement, personnifié parle président de la république, et bien entendu sous le contrôle des chambres et sous leur responsabilité. La disposition de la force armée est la mise en mouvement par excellence de la force matérielle, qui est la condition nécessaire pour qu'il y ait un gouvernement, au sens large du fliot. Elle est la condition même pour qu'il y ait un Etat. Cf. § 48.

Les commandanls militaires peuvenl-ils refuser d'obéir th\ ordres du gouvernement sous prétexte qu'ils sont conlraires à U loi? Nous ne le croyons pas. La force armée doit être un inslrcmtsnl passif dans les mains du gouvernement. Celui-ci ne peut remplir âu mission que s'il dispose de la force armée ; or disposer de U force armée c'est pouvoir s'en servir comme d*une force matérielle jncousciente. Cela exclut la possibilité pour les commandants de li force armée de refuser, sous un prétexte quelconque, d'obtempérer aux ordres du gouvernement. C'est le principe qu'avait très nelleinenL formulé l'art. 12 du titre IV de la const. de 1791 : « U force publique est essentiellement obéissante; nul corps armé ne peut délibérer «.

Nïais, dit-on, poussée à l'extrême, cette solution est inadmissible, car l'Ile conduit à l'approbation des généraux qui collaborent à un coup d'Etat. Nous ne reculons point devant cette conséquence. Le gètièral qui refuse d'obéir aux ordres du gouvernement sous prétexte qu'ils sont contraires à la constitution manque au premier de ses devoirs militaires, l'obéissance. Ce n'est pas à lui àappn^cler si les ordres donnés sont ou ne sont pas conformes à U loi. C'esL au législateur constituant à organiser les pouvoirs de telU" fnçofi que le chef de l'Etal ne puisse pas employer l'année doni ii

§ 138. — AITRIBUTIONS EXECUTIVES 995

dispose à renverser la constitulion. Il est impossible, il est vrai, de faire que les hommes au pouvoir ne violent jamais la constitution; et il est regrettable qu'ils puissent alors employer l'armée comme instrument de cette violation. Mais, à tout prendre, cela est tout à fait exceptionnel. Et Tinconvénient serait bien plus grave si les commandants militaires pouvaient toujours apprécier la légalité des ordres que leur donne le gouvernement; celui-ci pourrait alors se trouver réduit à l'impuissance.

Certaines autorités civiles, administratives et judiciaires ont le droit de requérir la force armée. Le droit de réquisition est tout à fait différent du droit de disposition. II ne peut s'exercer que par écrit, dans une forme déterminée par la loi. Il s'adresse à certains chefs militaires déterminés par les r('glemenls militaires. Lorsque l'aulorilé civile a formulé sa réquisition dans un but déterminé, elle a épuisé son droit et le commandement des troupes appartient exclusivement à l'autorité militaire, qui est juge des mesures à prendre comme elle en est responsable. Le chef militaire qui refuse d'optempérer à une réquisition régulière de l'autorité civile tombe ijous le coup, non point d'une disposition du code de justice militaire, mais de l'art. 234 du code pénal. Enfin l'officier requis a évidemment le droit et même le devoir d'examiner si la réquisition est régulière en la forme, si elle émane d'une autorité civile ayant qualité pour faire la réquisition, si elle est adressée à une autorité militaire ayant qualité pour la recevoir et enfin si la loi qui est visée dans la réquisition existe bien comme loi.

Les règles sur la réquisition de l'autorité militaire par l'autorité civile sont disséminées dans plusieurs lois et décrets d'époques diverses et particuli«*rement dans les lois des 10 juillet 1791 (tit. III, art. 17), 27 juillel-3 août 1791, 7 juin 1848 sur les attroupements, le grand décret du 4 octobre 1891 sur le service des places, le décret très important du 20 mai 1903 sur la gendarmerie. Toutes ces dispositions ont été réunies et en quelque sorte synthétisées dans l'instruction du 24 juin 1903, arrêtée en commun par les ministères de rintérieur et de la guerre (/. o/f., 19 juillet 1903, p. 4614). Celte instruction a été expliquée par une première circulaire du 15 janvier 1905 et par une seconde circulaire du 21 mars 1906, qui décide qiio la réquisition devra toujours être remise par l'autorité civile au commandant militaire le plus élevé en grade résidant au siège de l'autorité civile requérante (le commandant d'armes) {Le Temps, 6 avril 11X)6).

Cons. Rochoux, Uauloriié militaire, ses rapports avec l'autorité civile, thèse Bordeaux, 1896; Vcl Durand, La force publique et sa mise en mouvement, Revue du droit public, 1905, p. 40 et suîv. — Pour la déclaration de l'état de siège, cf. §§ 76 et 13<3.

Le président de la république nomme à tous les emplois civils et militaires (L. 25 février 1875, art. 3, § 4). —

C'est le principe ; mais ce principe subit de nombreuses exceptions; beaucoup de fonctionnaires sont nommés par d'autres autorités que le président de la république : les ministres, les directeurs généraux du ministère, les préfets (cf. supra, § 65).

On doit rappeler que cette disposition de la loi coDst. n'empêche point qu'une loi ordinaire ou même un simple règlement donne la nomination de certains fonctionnaires à des autorités subordonnées. Les conseillers d'Etat en service ordinaire sont les seuls fonctionnaires dont la nomination ne pourrait pas être donnée par une loi ordinaire à une autre autorité que le président de la république. En effet, la nomination de ces conseillers d'Etat est expressément remise au président de la république par l'art. 4 de la loi const. du 25 février 1875.

La loi du 24 mai 1872 avait décidé (art. 3) que les conseillera d'Etat en sewrice ordinaire seraient élus pour neuf ans au scrnlin de liste par l'Assemblée nationale, renouvelables par tiers tous les trois ans et indéfiniment rééligibles. Un gouvernement définitif étant constitué, on pensa en 1875 qu'il fallait donner au président de la république, chef du gouvernement, le droit conslitulionnel de nommer les conseillers d'Etat. D'où la disposition de l'art. 4. ^ 1 et 2, précité : « Au fur et à mesure des vacances qui se produiront à partir de la promulgation de la présente loi, le préiiident de la république nomme en conseil des ministres les conseillei^ d'Etat en service ordinaire. Les conseillers d'Etat ainsi nommés ne pourroot être révoqués que par décret rendu en conseil des ministres •. — Les §§ 3 et 4 de cet article contenaient une disposition transitoire applicable aux conseillers d'Etat nommés par l'Assemblée nationale conformément à la loi de 1872, desquels il était dit qu'après la séparation de l'Assemblée nationale ils ne pourraient être révoqués que par une résolution du sénat.

Les différentes dispositions de l'art. 3 de la loi const. du 25 février 1875 qu'on vient d'indiquer ont été pour la plupart empruntées aui articles 49, 50, 55, 60 et 61 de la constitution de 1848. L'art. 50 de la constitution de 1848 portait : « Il (le président de la république; dispose de la force armée sans pouvoir jamait la commander en personne ». Il est certain que c'est volontairement que ce second membre de phrase ne fut pas reproduit dans l'arl. 3 de la loi de 1875, le maréchal de Mac-Mabon, alors président de la république, ayant fait entendre qu'il considérerait comme une injure personnelle le vote d'une pareille disposition. Néanmoins on s*est demandé

§ 138. — ATTRIBUTIONS EXECUTIVES 997

si le président de la république pourrait commander en personne l'armée. A notre sens la solution ne peut pas faire de doute. En sa qualité de président de la république il n'a point le droit de commander l'armée en personne; le gouvernement personnifié parle président de la république dispose de la force armée, cela ne veut pas dire que le président ail personnellement et comme tel le droit de commander Tarmée. D'autre part rien dans la constitution ne fait de la qualité de président de la république un obstacle à ce que celui qui en est revêtu soit nommé commandant en chef des armées. Si le président de la république était en fait un généra), et si le gouvernement estimait qu'il serait un généralissime particulièrement compétent, rien n'empêcherait qu'il lui fût donné une lettre de commandement en chef des armées de la république. Ce commandement il l'aurait, non pas parce qu'il est président de la république, mais quoiqu'il le soit. — D'après la constitution des Etats- Unis (art. II, sect. ii, § 1), « le président de la république est commandant en chef de Tarmée et de la marine des Etats-Unis et de la milice des divers Etals, lorsqu'elle est appelée au service actif des Etats-Unis ».

De Vouverlure des crédits supplémentaires ou extraordinaires, — Le principe constitutionnel est qu'un crédit ne peut être ouvert que par le parlement. L'ouverture d'un crédit n'est certainement pas un acte législatif au sens matériel; mais c'est un acte qui ne peut être fait qu'en forme de loi. Cf. L. 14 décembre 1879, art. 1 et supra, § 131. Quelque rigoureux que soit ce principe, il doit recevoir certaines exceptions. En effet il peut se faire que dans l'intervalle des sessions parlementaires, le gouvernement ait besoin d'argent dans des conditions urgentes, soit pour le fonctionnement des services pour lesquels il n\y a eu au budget que des crédits insuffisants, soit pour parer à des nécessités urgentes et imprévues. En un mot, suivant la terminologie financière, le gouvernement peut avoir besoin de crédits supplémentaires ou extraordinaires. Régulièrement il devrait convoquer les chambres pour les leur demander. Mais c'est une grave opération, qui peut à certain moment avoir des inconvénients sérieux, inquiéter l'opinion. D'un autre côté l'urgence peut être si grande que le gouvernement soit dans l'impossibilité de convoquer les chambres. Il fallait donc que le président de la république

fût exceptionnellement autorisé à ouvrir par un décret des crédits supplémentaires et extraordinaires, sous la condition de la ratification postérieure par les chambres.

L'expérience a montré que ce droit qu'on a toujours reconnu lu gouvernement a souvent prôlé à de graves abus. Nolamnient pendant la période du 16 mai le gouvernement ordonna, dans de> conditions certainement arbitraires, l'ouverture de nombreux crédits. Le but de la loi du 14 décembre 1879 a été d'empocher 1^ retour de ces abus cl de déterminer d*une manière précise les ci-» dans lesquels et les conditions sous lesquelles des crédits supplémentaires ou extraordinaires peuvent être ouverts par décret dj président de la république.

La loi du ÏA décembre 1879 détermine d'abord ce que sont les crédits supplémentaires et les crédits extraordinaires. Les crédits supplémentaires sont ceux qui doivent pourvoir à Tinsuffisance dûment justifiée' d'un service porté au budget et qui ont pour objet un service déjà voté, sans modification dans la nature dt» ce service. Les crédits extraordinaires sont ceux commandés par des circonstances urgentes et imprévues et qui ont pour objet ou la création d'un service nouveau ou Textension d'un service inscrit dans la loi des finances au-delà des bornes déterminées par celle loi (L. 14 décembre 1879, art. 2).

« Dans l'intervalle des sessions des chambres » des crédits supplémentaires ou extraordinaires peuvent être ouverts par décrel. Cela n'est possible que dans l'intervalle des sessions des chambres après clôture par un décret. En effet l'art. 4 de la loi du 14 décembre 1879, vise expressément et exclusivement le § 1 de l'art. 2 de la loi const. du IG juillet 1875. Par conséquent ces crédits nt: pourraient pas être ouverts par décret pendant l'ajournement de* chambres prononcé conformément au § 2 de Tari. 2 de la loi du 16 juillet 1875. Ils ne pourraient pas a fortiori être ouverts pendant la période de dissolution de la chambre des députés prononcw» conformément à l'art. 5 do la loi du 25 février 1875. Le législateur de 1879 a voulu précisément prévenir le retour des abus commis par le gouvernement pendant la période de la dissolution de la chambre qui suivit le 16 mai 1877.

Pendant Tintervalle des sessions parlementaires, ne peuvent point être ouverts par décret tous crédits supplémentaires et tous crédits extraordinaires. Ne

§ 138. — ATTRIBUTIONS EXECUTIVES 999

peuvent être ouverts par décret que les crédits supplémentaires afférents aux services compris dans une nomenclature annexée chaque année à la loi générale des finances. Cf. L. de finances 17 avril 1906, art. 70 et Tétat F. Quant aux crédits extraordinaires, seuls peuvent être ouverts par décret ceux qui n'ont point pour objet la création d'un service nouveau ; ceux qui ont pour objet la création d'un service nouveau ne peuvent être ouverts que par une loi (L. 14 décembre 1879, art. 5).

Le décret qui ouvre dans l'intervalle des sessions des chambres un crédit extraordinaire ou supplémentaire doit réunir trois conditions : 1** il doit être délibéré et approuvé en conseil des ministres; 2° il doit être rendu en conseil d'Etat ; 3^ il doit indiquer les voies et moyens qui seront affectés au crédit ainsi ouvert (L. 14 décembre 1879, art. 4, § 1).

Le gouvernement n'ouvre ces crédits que provisoirement ; il faut qu'ils soient ratifiés par les chambres. L'art. 4, § 2 de la loi de 1879 porte en effet : « Ces décrets (portant ouverture de crédits supplémentaires ou extraordinaires) seront soumis à la sanction des chambres dans la première quinzaine de leur prochaine réunion ». Le plus souvent les chambres ne pourront que les ratifier; car les crédits seront dépensés et elles se trouveront en présence du fait accompli. Cependant, si l'une des chambres estimait que les conditions de forme exigées par la loi de 1879 n'ont pas été remplies, ou que les ministres ont, quoique en une forme régulière, engagé des dépenses inutiles, elle pourrait certainement mettre en jeu la responsabilité civile des ministres dans les conditions qui seront étudiées au § 146. En exigeant la ratification par le parlement, le législateur ne peut pas avoir eu en vue une ratification de pure forme ; et cette disposition de l'art. 4, § 2 de la loi du 14 décembre 1879 implique reconnaissance du principe delà responsabilité civile ministérielle.

dOOO DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE III

De la loi du 14 décembre 1879, rapp. l'art. 14 de la loi du 26 fé^TÏ» r 1887 el l'art. 29 de la loi du 18 juillet 1892.

Outre les actes qui viennent d'être indiqués dan> ce §, le président de la république signe un grand nombre d'actes administratifs qu'il est impossible d'indiquer ici. Le gouvernement agit souvent eommt^ autorité administrative supérieure dans le pays ; el le législateur lui a donné compétence pour faire des actes administratifs qu'il considère comme très importants. Le gouvernement fait notamment un grand nombre d'actes de contrôle administratif.

1S9. De l'initiative et de la promulgation des lois. — Le président de la république personnifiant le gouvernement a l'initiative des lois : « Le président de la république a l'initiative des lois concurremment avec les membres des deux chambres » (L. 25 février 1875. art. 3, § 1). Ainsi il participe directement à la confection des lois. Ce droit d'initiative a été étudié au § 12i.

Promulgation de la loi. — « Le président de la république promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au gouvernement de la loi définitivement adoptée. Il doit promulguer dans les trois jonr> les lois dont la promulgation, par un vote exprès dans l'une et l'autre chambre, aura été déclarée urgente - (LL. const. 16 juillet 1875, art. 7 et 25 février 1875. art. 3, § i). Le texte de la loi voté définitivement par les deux chambres est expédié en double exemplaire par les soins du président de la chambre qui Ta voté en dernier lieu. Chacune de ces expéditions est signée par le président de la chambre et un certain nombre de secrétaires. L'une reste déposée aux archives de l'assemblée et l'autre est transmise au président de la république ou plus exactement au ministre du département auquel la loi se rattache par son objet. C'est lui qui la soumettra à la signature du président de la république pour la promulgation (Règl. sénat, arL là); chambre, art. 143).

La promulgation est l'acte par lequel le président