INITIATIVE ET PROMULGATION DES LOIS
de la république affirme, en la formule consacrée, que la loi a été régulièrement votée par les chambres, qu'elle doit être appliquée par les autorités administratives et judiciaires et qu'elle s'impose à tous.
Portalis disait de la promulgation : « C'est l'édition solennelle de la loi, le moyen de constater son existence et de lier It peuple à son exécution ». La formule actuelle de la promulgation fait d'ailleurs très nettement ressortir le vrai caractiTe de la promulgation. Elle a été fixée par le décret du 6 avril 1876 qui porte : « A l'avenir les lois seront promulguées dans la forme suivante : Le sénat et la chambre des députés ont adopté, le président de la république promulgue la loi dont ta teneur suit... (Le texte de la loi), La présente loi, délibérée et adoptée par le sénat et par la chambre des députés, sera exécutée comme loi de l'Etat ». Suit l'indication du lieu et de la date de la promulgation, la signature du président de la république et le contreseing d'un ministre.
La formule de la promulgation montre bien que la promulgation est le complément indispensable de la loi, que tant qu'il n'y a pas promulgation, il n'y a pas à proprement parler de loi, que nul n'est tenu d'obéir h cette prétendue loi qui n'est point encore promulguée, que les tribunaux, que les autorités, non seulement ne sont pas tenus d'appliquer une loi non promulguée, mais ne peuvent pas l'appliquer. En un mot par la promulgation le président de la république est directement et vraiment associé à la confection de la loi.
11 résulte de cela que la seule date véritable d'une loi est la date de sa promulgation, comme on dit quelquefois la date du fait à
L'usage de citer les lois par la date de leur promulgation parait aujourd'hui définitivement établi.
Cependant ce caractère de la promulgation est parfois contesté. Certains auteurs voient dans la promulgation le premier acte d'exécution et soutiennent que par conséquent la véritable date de la loi est toujours la date du dernier vole. M. Ducroq notamment a soutenu cette opinion et déclaré que depuis 1875 toutes les lois sont mal datées (Ducroq, Eludes de droit public, p. 1-17; Droit administratif, 7e édit., 1897, 1, p. 64). Nous maintenons notre opinion. Sans revenir sur la question de savoir si la fonction executive existe comme fonction spécifiquement distincte de l'Etat (cf. § 47), il est évident que si la fonction executive existe, un acte d'exé-
culion ne peut ôlre que raccomplisaement d^uo fait prescrit pir cette loi ou une mesure ayant pour but d*empêcher des faits interdits par celte loi. Or la promulgation n'est point cela. Le président de la république ne fait point un acte prescrit par la loi qa*il pn>mulgue, ou un acte destiné à empêcher un acte interdit par la loi. 11 ordonne qu'on fasse ces actes; il ordonne qu^on exécute la loi: or ordonner qu'on exécute une loi, ce n'est point exécuter cette loi.
Le président de la république doit promulguer la loi dans un certain délai (L. 16 juillet 1875, art. 7, §1). En principe, il doit la promulguer dans le mois ■ qui suit la transmission du texte au gouvernement par le président de la chambre qui Ta volé en dernier lieu. Cela ne soulève aucune difficulté. Mais il doit promulguer la loi dans les trois jours, quand par on vote exprès dans chacune des deux chambres, la promulgation a été déclarée urgente.
Il faut remarquer qu'il ne s'agit pas ici de la déclaration générale d'urgence. Y aurait-il eu déclaration générale d'urgence, le président de la république aurait néanmoins un mois pour promulguer la loi. Il faut qu'il y ait eu déclaration spéciale qu'U y a urgence i promulguer la loi. Celte déclaration spéciale d'urgence de la promulgation est prévue et réglementée par le règlement des chambres, sénat art. 94 et cbambre art. 77. La proposition de déclaration spéciale d'urgence de la promulgation ne peut être faite, soit au sénat, soit & la chambre, qu'après le vote sur l'ensemble de la loi. L'assemblée est alors consultée sur le point de savoir « si la loi sera promulguée d'urgence, dans les trois jours, aux termes de l'art. 7 de la loi const. du 16 juillet 1875 ». Ce délai de trois jours ne s'impose au président de la république que lorsque ce vole a été émis expressément dans l'une et l'autre chambre.
De la publication des lois, — Il importe de ne pas confondre (ce que Ton fait cependant souvent, ce qu a fait parfois môme le législateur), la promulgation avec la publication. La promulgation est un acte juridique dont on vient de déterminer le caractère. La publication est le fait par lequel la loi est portée à la connaissance du public.
Aujourd'hui le mode de publication des lois est réglé par le décret du 5 novembre 1870. Elle résulte, en principe, de l'insertion du texte de la loi au Journal officiel de la république française (D. 5 novembre 1870, art. l,§i).
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Le texte porte : « La promulgation des lois et décrets résultera de leur insertion au Journal officiel ». C'est évidemment une erreur ; la promulgation est un acte juridique qui ne peut résulter que de la volonté de Taulorité chargée de le faire. Ce qui résulte de rinsertion au Journal officiel, c'est un des éléments, le principal, de la publication. En effet, pour qu'une loi, régulièrement votée et promulguée, soit portée à la connaissance du public, il faut qu'elle soit ou inscrite sur une affiche ou insérée dans une feuille publique. C'est ce dernier mode de publication qui est établi par le décret de 1871; et la feuille publique est le Journal officiel de la république française; la loi promulguée y est publiée. Dire que la loi y est promulguée, c'est dire une erreur.
La loi ne devient pas obligatoire immédiatement après Tapparition du Journal officiel. A Paris, les lois ne sont obligatoires qu'un jour franc après le jour de la publication du numéro du Journal officiel qui en contient le texte. Partout ailleurs, les lois ne sont obligatoires qu'un jour franc après que le numéro du Journal officiel qui en contient le texte est parvenu au chef-lieu de rarrondissement(D. 5 novembre 1870, art. 2). D'après ce môme décret (art. 3), les préfets et les sous-préfets doivent prendre les mesures nécessaires pour qu'en outre les actes légi.slatifs .soient imprimés et affichés partout où besoin est. A cet égard, ils donneront aux maires les ordres qu'ils jugeront convenables (L. 5 avril 1884, art. 92, n" 1).
Lorsque les délais qu'on vient d'indiquer sont expirés, nul n'est censé ignorer la loi.C'esl le vieux principe toujours vrai et qu'il est indispensable de maintenir énergiquemenl. Cependant l'art. 4 du décret du 5 novembre 1870 permet aux tribunaux d'accueillir sou.s certaines conditions l'exception d'ignorance de la loi. 11 est dit en effet à l'art. 4 de ce décret : « Les tribunaux et les autorités administratives et militaires pourront selon les circonstances accueillir l'exception d'ignorance alléguée par les contrevenants, si la contravention a eu lieu dans le délai de trois jours francs à partir de la promulgation ». Encore ici le rédacteur du décret a écrit promulgation au lieu de publication. Ce délai de trois jours francs, pendant lequel Texceplion d'ignorance de la loi peut être admise part en effet du jour de l'apparition du numéro du .tournai officiel contenant le texte de la loi.
Ia date de la promulgation est le jour où le président de la république appose sa signature au-dessous de la formule de la promulg-ation. Le jour de l'insertion au Journal officiel peut être sensiblement postérieur. Le gouvernement cependant est-il sur ce point
soumis h. une règle ? Nous croyons qu'il peut faire ce qu'il veut, ï la condition toutefois que la publication au Journal officiel ait lieu dans les délais d'un mois ou de trois jours fixés par Tari. 7, § 1 de la loi const. du 16 juillet 1875. Assurément ce texte ne parle que de la promulgation; mais il nous paraît impliquer en même temps que la loi promulguée soit publiée dans ces délais. Evidemment le goavernement violerait, sinon le texte, du moins la pensée évideoieda législateur constituant, si, la loi ayant été promulguée dans le mois ou les trois jours, il en empêchait Tapplication dans ces délais eu ne la publiant que postérieurement à leur expiration.
Le décret du 5 novembre 1870 (art. 1, § 2) porte en outre : « Le Bullelin des lois continuera à être publié et l'insertion qui y s«ri faite des actes non insérés au Journal officiel en opérera promulgation ». Ce texte appelle toujours la même observation : Tinserlioa au Bullelin des lois n'entraîne pas promulgation, mais bien publication de la loi. La pensée du rédacteur du décret du 5 novembre 1870 était donc que la publication des lois par l'insertion au Journal officiel était simplement facultative, que toutes les lois seraient insérées comme auparavant au bulletin des lois, et que pour ccHes qui ne seraient pas insérées au Journal officiel^ leur publîcattoa résulterait de leur insertion au Bulletin des lois. En fait aujourd'hui toutes les lois sont publiées kVOfficiel. Cependant le Bulletin des lois est toujours publié et forme un recueil général des- \oh françaises.
Pour les lois qui sont insérées à la fois au Journal officiel et au Bullelin des lois, au cas, plus fréquent qu'on pourrait le croire, ae divergence de texte, le texte qui s'impose est celui donné par 1? Journal officiel. En effet, il résulte de l'art. 1 du décret du 5 novembre 1870 que pour les lois insérées et publiées à VOfficiel et au Bulletin des lois, celui-ci ne vaut que comme publication privée.
Si le texte d'une loi n'était pas aujourd'hui inséré dans le Journal officiel, sa publication résulterait de son insertion au Bulletin des lois et il faudrait appliquer Fart. 1 du code civil complété par Tordonnance du 27 novembre 1816. La loi serait réputée connue à Paris un jour après que le numéro du Bulletin des lois contenant le texte de la loi sera parvenu au ministère de la justice, et dans les départements après l'expiration du même délai augmenté d'autant de jours qu'il y a de fois dix myriamètres entre la ville oÉi la promulgation aura été faite et le chef-lieu de chaque département. Il ert évident qu'un pareil système n'est plus du tout en harmonie avec la rapidité actuelle des communications (Ord. 27 novembre 1816: cf. Ord. 18 janvier 1817).
Du veto suspensif du président de la république. — Le président de la république doit promulguer les lois dans les délais fixés par Tart. 7 de la loi consl. du 16 juillet 1875. C'est pour lui incontestablement une
