IRRESPONSABILITÉ ET RESPONSABILITÉ

responsabilité ministérielle. « Chacun des actes du président de la république doit être contresigné par un ministre ». (L. 25 février 1875, art. 3, § 6).

Le texte ne fait aucune exception. On a vu notamment que les actes qui révoquent un ministre, qui nomment un nouveau président du conseil, les messages doivent être contresignés par un ministre. On ne fait exception que pour le message par lequel le président de la république donne sa démission. C'est ce qui a fait dire que c*était le seul droit que le président de la république pût exercer librement. L'art. 67 de la const. de 1848 exceptait de l'obligation du contre-seing ministériel les actes de nomination et de révocation des ministres. Cf. § 139.

Comment le président de la république irresponsable peut-il faire sentir son action dans la direction des affaires? Cela n'est plus une question de droit, mais une pure question de fait. Le président peut, par son autorité personnelle, par le prestige qui s'attache à ses fonctions, par la confiance qu'il inspire, exercer une influence effective et heureuse dans la politique du pays et particulièrement dans la politique étrangère. Il y a là évidemment une question de tact et de mesure et on ne peut formuler aucune règle. Il est un acte pour lequel il nous semble cependant que le président de la république peut agir avec une entière indépendance et exercer une action très effective, c'est le choix du président du conseil du nouveau ministère au cas de crise ministérielle. D'après un usage établi, lorsque le ministère au pouvoir se retire, le président de la république, après avoir pris l'avis des présidents du sénat et de la chambre, choisit un homme politique qu'il charge de former un nouveau ministère dont il aura la présidence. Sans doute, à moins de faire la dissolution, il doit le choisir dans la majorité. Mais dans cette limite, il a une liberté de choix complète; il a le pouvoir et le devoir de ne pas se laisser imposer par des intrigues de couloirs tel ou tel politicien.

M. le président Faliières, à son arrivée au pouvoir, a expliqué lui-même comment il comprenait le. rôle du président de la république. Interviewé par un rédacteur des Lectures pour tous, il lui a dit : « En observant les droits et les devoirs que la constitution lui

impose, j'estime que le président de la république peul être l'arbitre et le conseiller de la politique Trançaise, sans cependant prendra aucune part active à cette politique. El d'ailleurs la constitution le lui permet, lorsqu'elle lui accorde le droit de communiquer par message avec les chambres et de leur demander une seconde délibération d'une loi dont la première délibération n'a pas abouti à un vote qui le satisfait » [Lectures pour tous, mars 1906). M. Fallières, président de la république, parait n'avoir pas sur le vélo présidentiel la même opinion que M. Fallières président du sénat '^cf. supra, § 139).

Cas de haute trahison. — Si le président de la république est politiquement irresponsable, il est re.sponsable pénalement. D'abord il est incontestable qu'il est pénalement responsable des infractions de droit commun. Il ne bénéficie point à cet égard de Tinviolabilité des chefs d'Etat dans les pays monarchiques. Il est un citoyen et reste soumis au droit commun sauf le privilège de juridiction qui lui appartient en vertu de Tari. 12 de la loi du 16 juillet 1875 (cf. supra, § 132). D'autre part, il est pénalement responsable des infractions commises dans Texercice de ses fonctions, mais à la condition qu'elles constituent un crime de haute trahison (L. const. 25 février 1875, art. 6, § 2). Aucune loi ne définit le crime de haute trahison, et nous croyons avoir démontré que tant qu'une loi n'aura pas défini le crime de haute trahison, le sénat ne pourra pas condamner le président de la république, qu'il ne pourrait même pas prononcer sa déchéance (cf. § 132).

Il y a là évidemment une lacune importante dans notre législation constitutionnelle. Au mois de janvier 1878, M. Pascal Duprat a déposé à la chambre des députés une proposition de loi sur la responsabilité du président de la république. Les articles 2 et 3 de la proposition déHnissaient le crime de haute trahison dans les termes suivants : « Il y a crime de haute trahison de la part du président de la république lorsque par une mesure quelconque il met obstacle à l'exercice du pouvoir législatif..., lorsqu'il' se rend coupable de crimes envers la sûreté de l'Etat (tels qu'ils sont définis au code pénal: s'il entreprend une guerre sans le consentement préalable du pouvoir législatif; s'il introduit ou laisse introduire sans le consentement des chambres des troupes étrangères sur le territoire de la république ; sMl se rend coupable d'actes ou de manœuvres tendant à renverser la constitution ». Les peines étaient, diaprés la proposition, la déportation au cas de condamnation sans circonstances alténuan-

les, OU autrement la détention ou le bannissement, et dans tous les cas bien entendu la déchéance. La proposition de loi réglait aussi la procédure pour la mise en accusation et le jugement. Elle fui prise en considération (24 mai 1879) ; mais il n*y a point été donné de suite. V. le texte de la proposition, J. off.^ doc. pari. y chambre 1871>, p. 502.

La consl. de 1848, art. 68 déclarait « le président de la république et les membres... responsables chacun en ce qui le concerne de tous actes du gouvernement et de Tadministration ». Elle qualifiait crime de haute trahison « toute mesure par laquelle le président de la république dissout rassemblée nationale, la proroge ou met obstacle à Texercice de son mandai ». Elle ajoutait : « Par ce seul fait, le président est déchu de ses fonctions; les citoyens sont tenus de lui refuser obéissance ; le pouvoir exécutif passe de plein droit à l'assemblée nationale ». On ne trouve dans les lois const. de 1875 aucune disposition analogue.

Aux lermes de l'art. 5 de la const. de 1852, « le président de la république est responsable devant le peuple français auquel il a toujours le droit de faire appel ». Celait une responsabilité tout à fait illusoire ; mais c'était en même temps un moyen commode de donner une apparence de légalité au pouvoir personnel.

Aux Etats-Unis la responsabilité à la fois politique et pénale du président de la république ef;t mise en œuvre par la procédure de Vlmpeachment. Il est traduit devant le sénat sur un vote de la chambre des représentants (cf. supra, § 133). La section iv de l'art. II de la constitution américaine porte : « Le président, le viceprésident et tous les fonctionnaires civils des Etats-Unis seront destitués de leurs fonctions si à la suite d'une mise en accusation (Impeachment) ils sont convaincus de trahison, concussion ou autres crimes et méfaits ». Aucune condamnation ne peut être prononcée par le sénat qu'à la majorité des deux tiers des membres présents (art. IT, sect. m, § 6).

B. Les ministres.

144. Caractères et nomination des ministres. — Dans les pays parlementaires modernes, en France particulièrement, les ministres ont deux caractères très déterminés qu'il importe de préciser. Ils sont d'abord, comme ils Tont toujours été et comme ils le sont partout, les chefs des administrations qui ressortissent à leur département ministériel. Ils ont à ce titre de nombreuses attributions d'ordre purement

1050 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITRE lil

administratif qu'il n'y a pas lieu d'étudier ici (cons. les Traités de droit administratif). Mais les ministres sont d'autre part membres du conseil des ministres, du cabinet, et ils exercent à ce titre, sous leur responsabilité devant les chambres, des attributions d'ordre politique, qu'on ne peut mieux définir qu'en disant qu'ils exercent les attributions dont le président de Ja république est en droit titulaire.

Sur les minisires en général, cons. Dupriez, Les minisires dans les principaux pays d* Europe et d'Amérique. 1893; Hervieu, Les ministres, leurs rôles et leurs attributions, 1893; Moreau, I^ pouvoir ininistériet, Revue du droit public^ 1897, I, p. 92.

Le conseil des ministres ou cabinet, — Il est composé des ministres; mais il forme un organe de gouvernement un. C'est lui qui imprime la direction au gouvernement; c'est lui qui prend toutes les décisions importantes sous le nom du président de la république et sous la responsabilité des ministres qui le composent. Ainsi le président de la république est titulaire de toutes les attributions; le conseil des ministres décide dans quelles conditions et dans quel sens elles doivent être exercées; ses membres les exercent sous leur responsabilité.

Le conseil des ministres est ainsi le rouage essentiel de la machine gouvernementale. Et, chose curieuse, aucun article de la constitution ne détermine sa composition et ses attributions.

A peine quelques articles parlent-ils incidemment du conseil des ministres. L'art. 4 de la loi du 25 février 1875 décide que les décrets nommant ou révoquant un conseiller en service ordinaire doivent être pris en conseil des ministres : Tart. 7, § 2 de la même loi porte que, pendant l'interrègne présidentiel, le pouvoir exécutif appartient au conseil des ministres; Tart. 12, § 3 de la loi da 16 juillet 1875 décide que le sénat est constitué en haute cour de justice pour juger toute personne prévenue d^attentat à la sûreté de l'Etat par un décret rendu en conseil des ministres.

Les constitutions antérieures à 1875 n'étaient pas beaucoup plus riches en dispositions relatives au conseil des ministres. Le premier texte législatif qui ait institué un conseil des ministres est la loi des 27 avril-25 mai 1791, relative à l'organisation du ministère dont l'art. 15 portait : « Il y aura un conseil d'Etat composé do

§ 144. — CARACTÈRES KT NOMINATION DES MINISTRES lOol

roi et des minisires ». Les art. 16 et 17, qui en déterminaient les attributions, en faisaient véritablement un organe de gouvernement. Mais Taction politique de ce conseil se trouva forcément restreinte par Tabsence de responsabilité politique. Tous les actes du roi, il est vrai, devaient ôtre contresignés par un ministre (const. 1791, tit. III, chap. u, sect. iv, art. 4). Mais l'art. 5 de la même section n'établissait que la responsabilité pénale des ministres, « la responsabilité de tous les délits commis par eux contre la sûreté nationale et la constitution », et Tart. 16 in fine de la loi du 27 avril 1791 stipulait que le contreseing d'un ministre sur un acte du roi exerçant son veto successif n'entraînait aucune responsabilité.

La const. de Tan III décide expressément que « les ministres ne forment point un conseil » (art. 151). Les ministres sont des agents administratifs et pas autre chose. 11 en est de même, bien entendu, sous le consulat et le premier empire. Les Chartes ne disent mol du conseil des ministres. Mais à l'exemple de l'Angleterre le cabinet devient lorgane essentiel du gouvernement. Pendant la Restauration s'introduit peu à peu en France la notion de la responsabilité politique et solidaire des ministres, qui implique évidemment l'exislence d'un conseil délibérant sur les mesures politiques. Cf. supra, §§ 60 et 61; Bonnefond, Le régimt parlementaire sous la Restauration^ 19(fô; Barthélémy, Introduction du ré lime parlementaire en France, 1904.

Sans le dire expressément la const. de 1848 maintenait certainement le conseil des minisires. L'art. 64 spécifiait d'ailleurs que certains fonctionnaires ne pouvaient être nommés qu'en conseil des ministres. L'existence d'un conseil des ministres est le propre des gouvernements parlementaires. Aussi en 1852 les ministres cessentils de former un conseil, pour n'être que les agents du chef de l'Etat, et il est dit expressément, dans la proclamation du 14 janvier 1852 placée en tête de la const. de 1852, « que les ministres ne forment plus un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l'impulsion particulière du chef de l'Etat... ». Mais le sénatusconsulte const. du 21 mai 1870, qui oi^anise un gouvernement parlementaire, décide que les ministres délibèrent en conseil sous la présidence de l'empereur (art. 19).

Dans la résolution du 17 février 1871, par laquelle l'Assemblée nationale nommait M. Thiers chef du pouvoir exécutif, il était dit : « Il (M. Thiers) exercera ses fondions, sous l'aulorilé de l'Assemblée nationale, avec le concours des minisires qu'il aura choisis et qu'il présidera ». Cela impliquait la reconnaissance du conseil des ministres. La loi du 31 août 1871, qui donnait à M. Thiers le titre de président de la république, était plus explicite : « Le président de la république nomme et révoque les ministres. Le conseil des minisires et les ministres sont responsables devant l'Assemblée ». Ainsi il n'est pas douteux que les ministres forment un conseil qui constitue un organe un de gouverne-

1052 DEUXIÈME PARTIE. — CHAPITllE II!

ment. La condition indispensable pour que Tunité puisse être maintenue dans cet organe collectif qu'est le ministère, c'est qu'il ait un chef. Ce chef porte aujourd'hui en France le titre de président du conseil des ministres. C'est toujours en fait un des ministres à portefeuille. Ce pourrait être cependant un mioistre sans portefeuille.

En Angleterre, c'est le premier niinislre, chef du cabinet, qui est le chef du gouvernement et qui sous sa responsabilité et celle de ses coll'gues, tous solidaires de lui-même et entre eux, exerce les fonctions du gouvernement. Le roi môme ne prend pas part aux réunions du cabinet; c'est une r^gle établie depuis Georges I". M. Anson écrit : « Le cabinet est un organe bien défini dont tout le monde se fait une idée assez nette. C'est un groupe de personnes collectivement responsables de la politique et du gouvernement de l'Etat... Les membres du cabinet sont choisis et dirigés par un chef que nous appelons le premier ministre. C'est le principal représentant du parti politique qui a pour un temps la majorité à lachambfp des communes et dans le pays ». Le premier ministre a été presque toujours premier Lord de la trésorerie; mais les fonctions effectives de ministre des finances sont exercées par le chancelier de l'échiquier. Cf. Anson, Loi et pratique constitulionnettes de VAngUterre, II, p. 128 et 200.

En France, au lendemain de la loi du 31 août 1871, qui formulait le principe de la responsabilité du conseil des ministres devant l'Assemblée, le décret du 2 septembre 1871 créa un vice-président du conseil des ministres. M. Thiers, président de la république, était en même temps un premier ministre, déclaré responsable devant l'assemblée (L. 31 août 1871, art. 2, § 7), et un chef d'Etat. Le vice-président du conseil des ministres n'était donc point en réalité le chef du ministère et le directeur de sa politique ; il était seulement chargé de le convoquer et de le présider au cas d'empêchement du président de la république. Jusqu'aux élections de février 1876, il n'y eut toujours qu'uti vice-président du conseil des ministres. Mais la constitution de 1875 ayant déclaré le président de la république irresponsable, il était logique qu'il y eût un président du conseil des ministres, véritablement chef du ministère, directeur de sa politique et responsable. Aussi le décret du 2 mars 1876, au moment de la nomination du premier ministère constitué sous l'application de la constitution de 1875, nomma-l-il M. Dufaure président du conseil des membres, et depuis il y a toujours eu un président du conseil des ministres.

En France, à la différence de ce qui se passe en Angleterre, le chef de l'Etat a toujours assisté aux réunions du conseil des ministres.

Sous la Restauration et le gouvernement de Juillet, le roi présidait le conseil des ministres. Laconst. de 1848 donnait au président de la république implicitement la présidence du conseil des ministres. Aux termes de Tart. 19 du sénatusconsulte consl. du 21 avril 1870, le conseil des ministres se réunit sous la présidence de Teropereur. La résolution du 17 février 1871 décidait que M. Thiers, chef du pouvoir exécutif, présiderait le conseil des ministres.

Rien de contraire à cette pratique n'ayant été dit dans la const. de 1875, la tradition s'est maintenue, et, actuellement, le président de la république assiste aux réunions du conseil des ministres.

Mais les ministres peuvent se réunir hors la présence du chef de TEtat; ces réunions portent le nom de conseil de cabinet. Ces réunions des ministres hors la présence du chef de TEtat avaient lieu déjà sous Louis-Philippe. Aujourd'hui, elles alternent avec les réunions en conseil de ministres. Mais il importe de noter que, lorsque la loi exige qu'une décision soit prise en conseil des ministres, il faut qu'elle ait été délibérée par les ministres réunis en présence du chef de l'Etat. Il n'y a légalement conseil des ministres qu'à cette condition.

Quand le président de la république assiste à la réunion des ministres, esl-il exact de dire qu'il la préside? D'après M. Pierre (Droit politique et parlem., 2« édit., 1902, p. 115^, même lorsque le président de la république assiste h la réunion des minisires, les attributions du président du conseil restent intactes; c'est lui qui donne la parole, qui pose les questions et qui fait aller aux voix.

Le président de la république, assistant au conseil des ministres, y vote-l-il? D'après M. Esmein, étant donné le gouvernement parlementaire, il paraît plus conforme à son esprit que le président de la république assistant au conseil des ministres s'abstienne d'y voter. D'après cet auteur, la pratique se serait fixée en ce sens: et il cite à l'appui de cela un article du journal le Malin du 18 septembre 1898 [Droit coiisl., 4- édit., 1906, p. 680, note 4).

Ce que disent M. Pierre et M. Esmein est bien possible. Mais si le président de la république ne préside pas le conseil des ministres et s'il n'y vote pas, nous nous demandons ce qu'il y fait.

Nomination des ministres. — Elle est faite par le président de la république. Aucun texte ne lui donne expressément ce droit. Mais ayant, aux termes de l'ar 3, § 3 de la loi const. du 25 février 1875, la no-

minatîon à tous les emplois civils et militaires, il a par U\ même le droit de nommer les ministres. Ayant le droit de les nommer, il a le droit de les révoquer

Ce droit de nomination et de révocation ne lui est point contesté. II était reconnu expressément au président de la république par la constitution de 1848, art. 64 : « Il nomme et révoque les ministres ». La loi du 31 août 1871, art. .3, § 5 s'exprimait de la même manière.

Mais ce droit de nomination et de révocation des ministres se trouve en fait bien réduit. En effet le président ne peut choisir que des ministres qui soient disposés à suivre une politique approuvée par les chambres. Il peut bien en droit choisir des ministres n'ayant pas la majorité à la chambre des députés et ayant l'approbation du sénat; mais il devra alors dissoudre la chambre, et si le corps électoral renvoie la même majorité, il devra évidemment prendre un ministère dans la majorité. D'autre part, si le président révoque des ministres qui ont l'approbation de la chambre, il doit encore faire la dissolution (cf. supra, § 137). Enfin son droit de révocation des ministres est tout à fait limité par la nécessité du contreseing ministériel, même pour ces décrets de révocation.

En fait, dans tous les pays les actes de révocation des minisires sont extrêmement rares ; les minisires donnent leur démission; et au lieu de révoquer un ou plusieurs minisires, le chef de l'Etat on le président du conseil leur demande leur démission. Si Ton suppose que, par impossible, les ministres refusent leur démission, le décret de révocation ne pourrait être porlé qu'avec le contreseing de l'un d'eux.

Les ministres doivent adresser leur démission au président du conseil; celui-ci adresse sa démission au président de la république et lui transmet celles de ses colU'gues. L'acte du général Chanoine, ministre de la guerre, donnant sa démission à la chambre [séance 29 octobre 1898) était tout à fail incorrect.

En fait, au cas de crise ministérielle, le président de la république ne choisit pas les minisires ; il ne désigne que le président du conseil qui compose le ministère, lequel est toujours accepté par le président de la république.

Ce droit de nomination des ministres, appartenant au président de la république, quelque réduit qu'il soit, a été souvent critiqué. On a dit qu'il y avait là une fiction inutile ; qu''en réalité, le chef de l'Elat devait choisir ses ministres dans a majorité des chun-

bres et parliculièrement dans la majorité de la chambre des députés et que, par conséquent, il serait beaucoup plus simple et plus logique de donner aux chambres et surtout à la chambre des députés ]a nomination des ministres ou du moins le choix du président du conseil.

Nous estimons qu'il faut absolument maintenir au président de la république le droit de nommer ses ministres. C'est le seul moyen d'assurer l'équilibre entre les pouvoirs, ce qui ast la condition essentielle de tout gouvernement libre. Donner aux chambres la nomination des minisires, ce serait faire de ceux-ci de simples commis du parlement, ce serait établir la toute-puissance parlementaire. Sans doute le chef de l'Etat doit choisir ses ministres dans la majo> rite parlementaire; mais il a droit de choisir dans cette majorité l'homme qui aura la présidence du conseil; et cela constitue une prérogative importante, qui peut faire contrepoids à la puissance de la chambre.

Le président de la république peut choisir ses ministres comme bon lui semble. Il peut confier les fonctions ministérielles à des membres du parlement, sénateurs ou députés; il peut prendre quelques-uns de ses ministres ou tous en dehors du parlement.

Celle liberté de choix du chef de l'Etat a été souvent critiquée. D'aune part on a dit que le chef de l'Etat ne devrait pas pouvoir prendre ses ministres dans le parlement, que cela esl contraire à la séparation des pouvoirs, que les membres du parlement aspirent tous à exercer les fonctions ministérielles et que cela compromet bien souvent leur indépendance. C'est sous l'inspiration de ces idées que les auteurs de la const. de 1791 décidèrent qu'aucun membre de la législature ne pourrait èlre nommé minisire pendant ia durée de ses fonctions ni pendant deux ans après en avoir cessé l'exercice (lit. 111, chap. II, sect. iv, art. 2j. Nous répondons que le principe de la séparation des pouvoirs ne saurait être invoqué sous un régime qui, comme le régime parlementaire, en esl la négation même (cf. § 55). Dans un pays non parlementaire, les ministres doivent êlre choisis en dehors des chambres parce qu'ils ne sont alors que des chefs administratifs. C'était ainsi trcs logiquement que la const. de 1852 (art. 44) décidait que les minisires ne pouvaient être membres du corps législatif. Mais dans les pays parlementaires il esl indispensable qu'ils puissent faire partie du parlement. A cette condition seulement ils pourront parler avec autorité aux chambres et au nom des chambres. L'expérience a d'ailleurs prouvé que les ministères d'affaires ou extra-parlementaires, composés entièrement de membres pris en dehors des chambres, n'ont jamais pu, sous un régime parlementaire, se maintenir au pouvoir que pendant fort peu de temps. Cependant il ne serait pas sage d'imposer au chef de l'Etat l'obligation de prendre dans les chambres, dans lous les

4056 DEUXIÈME PARTIE. — CIL\PlTnE III

cas, tous les ministres. 11 peut se rencontrer des circonstances où momenlanémenl il y a tout intérêt à constituer un ministère extraparlementaire, et il faut que le chef de TEtat soit le ca$ éxhéasl libre de le faire. D'autre part, il y a des ministère? jNi^ -pécUlement techniques, qui exigent à leur tête un spécial. • .'•'♦nmele? ministères de la guerre, de la marine; il faut que le ptv.^i<i**i • tl" la république puisse choisir librement le général ou Tanurul i): ^. y nommera. Pour toutes ces raisons nous estimons que le i»^ ^tc - *• actuel de nomination des ministres doit être maintenu, et qn •< idépend que de la sagesse du président de la répvblique *:l •'•? chambres qu'il soit un très bon système.

Cf. séance du sénat du 27 juin 1899, rejet de la prise en con-!dération de la proposition Bisseuil, tendant à établir rincoiu/ia bilité entre les fonctions ministérielles et le mandat de der jir e; / sénateur.

Les innombrables affaires qui ressortissent au v^uvernement sont réparties entre un certain nombr*» «ii» départements ministériels. Le président de la répui que peut, on Ta déjà dit (§ 141), fixer par décret :t nombre des ministères, sauf bien entendu Tapprobëlion du parlement donnée par le vote des crédits nécessaires. Cependant le ministère des colonies a été créé par une loi du 20 mars 1894; mais le ministère du travail et de la prévoyance sociale a été créé par un décret (D. 25 octobre 1906). Aujourd'hui il y a douze ministères dont les dénominations sont déterminées par les décrets du 25 octobre 1906, qui ont constitué le ministère actuellement au pouvoir présidé par Thonorable M. Clemenceau.

Les douze ministères portent les dénominations suivantes qui indiquent en môme temps les affaires qui en dépendent : !<> Ministère de la justice; le ministre delà justice porte aussi officiellement l'ancien nom de garde des sceaux; 2^ Ministère des affaires étrangères; 3'» Ministère de l'intérieur; 4o Ministère des Onances; 5® Ministère de la guerre; 6° Ministère de la marine; 7» Ministère de Tinslruclion publique, des beaux-arts et des cultes; quand la liquidation des retraites ecclésiastiques et des établissements ecclésiastiques sera achevée conformément h la loi du 9 décembre 1905, cette dénomination « et des cultes » disparaîtra, les cultes n'étant plus un service public; déjà le décret du 17 avril 1906 a considérablement réduit l'ancien service central des cultes; 8* Ministère des travaux publics, des postes et des télégraphes; les postes et les télégraphes, qui dépendaient du ministère du commerce, ont été rattachés aux travaux publics par décret du 14 mars 1906, parce que,