LES DIVISIONS DU DROIT PUBLIC

Aa droit public externe od oppose le droit public ioteme comprenant toutes les règles s'appliquant à un Etat déterminé. Une première partie du droit public externe groupe les règles de droit qui s'appliquent à TElat pris en lui-même, qui déterminent les obligations qui s'imposent à lui, les droiLs dont il est titulaire et aussi son organisation intérieure. On suppose que TElat n'entre pas en relation avec d'autres personnalités et on étudie les règles qui s'appliquent ainsi à TEtat dans ce qu'on pourrait appeler sa vie intérieure. Cette première partie du droit public interne est extrêmement vaste. Cela tient d'une part à ce que l'époque moderne est arrivée à la notion précise de l'Etat de droit et a compris que le but essentiel à poursuivre est délimiter l'Etat par le droit, en déterminant rigoureusement et minutieusement ses droits et ses obligations, et d'autre part à ce que le rôle de l'Etat moderne s'accroissant chaque jour, son organisation intérieure devient chaque jour plus complexe. Cette première partie du droit public interne, on l'appelle souvent le droit constilutionnel (en prenant le mot constitutionnel dans un sens très large, et non plus dans le sens étroit où on l'emploie pour désigner les lois constitutionnelles rigides). Cette expression droit constitutionnelesl mauvaise, précisément parce qu'elle prête à la confusion que nous signalons. Cependant elle passe de plus en plus dans l'usage, et pour nous y conformer c'est le titre principal que nous avons donné à ce livre, qui est exclusivement consacré à l'étude de cette première partie du droit public.

L*expression qui nous paraîtrait la plus exacte pour désigner ^elte première partie du droit public interne, est droit public organique. Mais nous reconnaissons volontiers que cette expression n'apas encore acquis droit de cité dans la terminologie du droit français et nous y renonçons d'autant plus qu'elle pourrait aussi faire croire que nous faisons une part aux doctrines fausses sur Ix-isimilation de TEtat à un organisme naturel. Nous serons cependant, à défaut d'autre mot, obligé de parler plus lard des organes Je l'Etat.

Beaucoup d'auteurs dii»tinguent d'une part le droit public gêné-

t'ai OU les principes du itroil public, et d'aulre part le (/roit consiUutionnel proprement dit. A la Faculté de droit de Paris, il y a môme deux chaires, une chaire de Principes du droit public et une chaire de Droit constitutionnel comparé, et au l«r examen de rioclorat politique, le décret du 8 août 1898 donne aux candidats le I hnix entre les Principes généraux du droit public et le Droit

I onstitulionnel. Nous avouons franchement que nous ne voyons pas la différence qui peut bien exister entre le droit public général t4 le droit constitutionnel. Personne ne pense que l'étude du droit canstitutionnel se réduise au commentaire des quelques textes qui, rn France ou dans les pays étrangers, ont le caractère constiluiLonnel rigide; dès lors, le droit constitutionnel, ou n'est rien, ou t omprend Tensemble des règles relatives à la structure interne de l'Klal et à son organisation comme à la limite de ses droits et à i'cliîndue de ses obligations. Peut-on dire que dans un cours de Principes du droit public on expose surtout des théories générales et que dans un cours de Droit constitutionnel on s'attache surtout ÏL l'étude descriptive des institutions positives? Ce n'est pas alors uni^ question d'objet, mais seulement une question de méthode. Or

II nous semble que les théories générales ne sont rien si elles ne reposent pas sur Tobservation des institutions positives et qu'à Tin verse l'étude des institutions positives n'offre aucun intérêt et n'a rien de scientifique si on ne les rattache pas à un certain nombre d'idées générales. Au reste il ne convient pas d'insister plus longuement sur ces questions de terminologie et de méthode.

Après avoir considéré l'Etat en lui-même, il faut Tobserver entrant en relations avec d'autres personnalités, des personnalités n'ayant pas le caractère d'Etat. Le droit public interne comprend toutes les régies de droit qui s'appliquent aux rapports nés entre TKtat et d'autres personnes juridiques n'ayant pas le caractère d'Etat. On aperçoit tout de suite combien i?î^t vaste cette seconde partie du droit public interne, C'L comment son domaine s'agrandit chaque jour, à mesure que les attributions de l'Etat s'accroissent.

Cet accroissement constant de l'activité étatique est critiqué et regretté par les uns, approuvé et encouragé par les autres; il a donné lieu et donne encore lieu à de vives polémiques. Elles nous paraissent sans objet : il y a là un fait irrésistible, que Ton doit constater et qu'il faut prendre tel quel. 11 a pour conséquence la formation d'un nombre toujours plus grand de règles juridiques, s'appliquant aux rapports

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toujours plus nombreux et plus complexes naissant (le l'intervention continuelle de FElat. Il n'y a pas un moment de son existence où Thomme moderne ne se trouve en contact avec TEtat et ses agents. Ce contact continuel a donné naissance à une somme énorme de règles juridiques la plupart écrites, quelques-unes coutumières, qui forment cette seconde division du droit public. Les législations, les jurisprudences modernes. et particulièrement la jurisprudence française sont intervenues ici fréquemment et minutieusement, parce que c>st dans ce contact incessant de Tindividu et de TEtat que le danger d'arbitraire a surtout apparu et qu'on a senti le besoin de le prévenir dans la mesure du possible.

Etant donnée la vaste étendue de cette partie du droit public, comprenant toutes les règles s'appliquant aux rapports de TEtat avec d'autres personnalités, il est nécessaire d'y faire une subdivision. Celle qui nous parait la plus logique se rattaché à la distinction des deux fonctions de TEtat, la fonction administrative et la fonction juridictionnelle. La fonction de contrainte n'a pas, à vrai dire, comme on le montrera plus loin, un caractère spécifique juridique ; elle consiste à assurer l'exécution par la force des actes administratifs ou des actes juridictionnels et par conséquent à elle ne peut correspondre une partie déterminée du droit public. A l'exercice de la fonction administrative correspond le dîoil administratif, comprenant l'ensemble des règles qui régissent les rapports nés entre l'Etat et une autre personne à la suite d'un acte administratif. On montrera plus loin que le droit administratif comprend aussi les règles s'appliquant à l'activité des personnes collectives publiques autres que l'Etat (cf. 5 42). C'est surtout cette partie du droit public qui prend de nos jours une importance considérable, car c'est par le moyen d'actes administratifs que l'Etat réalise son intervention si fréquente et si active dans tous les domaines de la vie sociale, industrie, com-

merce, enseignement, rapports du capital et du travail; c est par des actes administratifs que TEtat se procure et gère les capitaux énormes dont il a besoin pour accomplir sa mission; c'est par les mêmes actes que TEtat remplit aussi ses devoirs d'assistance et de protection aux faibles, aux malheureux, aux infirmes, devoirs qu'on lui reconnaît unanimement aujourd'hui et que vient de consacrer là loi du 14 juillet 1905. Le domaine du droit administratif est si vaste que l'on a pris l'habitude d'en détacher certaines parties, comme le droit financier, le droit industriel et bientôt, nous l'espérons, la législation sur l'assistance publique. Le décret du 1®' août 1905 a créé, en vue de la licence en droit, un enseignement spécial du droit industriel et de la législation financière (/. off.y 3 août 1905).

La dernière subdivision du droit public correspond à la fonction juridictionnelle et comprend toutes les règles de droit s'appliquant aux rapports, nés entre l'Etat et une autre personne juridique, à l'occasion de la fonction juridictionnelle. Pour la nature de la fonction juridictionnelle, v. §§ 44-46. En France, par suite de l'organisation spéciale de la fonction juridictionnelle et de la compétence très étendue donnée en matière juridictionnelle à des fonctionnaires de Tordre administratif, il se trouve qu'une bonne partie du droit juridictionnel, sous le nom de contentieux administratif, fait partie du droit administratif. Dans beaucoup de pays étrangers il en est de même (cf. § 55). Malgré cela, nous croyons qu'il est logique de faire rentrer dans une subdivision du droit public toutes les règles relatives aux rapports de l'Etat avec une autre personnalité, nés à l'occasion d'un acte de juridiction; on devrait logiquement appeler cette partie du droit public droit juridictionnel. Cependant cette expression n'est pas entrée encore dans l'usage. On en comprendra la raison en remarquant qu'en fait cette partie du droit public comprend toutes les règles qui s'appliquent à l'intervention de l'Etat jugeant en matière civile et