NOTION DE LA SOUVERAINETÉ

dbparait, car on ne peut plus objecter que le même territoire, les mêmes individus sont soumis à deux souverainetés, puisque seul TElal fédéral ou PEtat protecteur possède la souveraineté.

Pour cette théorie de la souveraineté, cf. Laband, Droit public, édi(. franc., 1900, 1, p. 56 et suiv. ; Rebm, AUgetneine SlacUslehre, p. 61 et 107 et suiv., dans Handbuch de Marquardsen; Jellinek, Staatenverbindungen, iSBdei Allgemeine Staatslehre, 2<>éd., 1905, p. 470 et suiv.; Rosenberg, Archiv fur. o/fent, Recht, XIV, 1899, p. 328. Cf. aussi pour une théorie un peu différente, Burckhardl, Schweizerische Bundesverfassung, 1905, p. 13 et suiv.

MM. de Lapradelle et Michoud sont les deux seuls auteurs français qui, à notre connaissance, aient nettement accepté eelte conception de la souveraineté. Dans leur article La question finlandaise. Revue du droit public, 1901, 1, p. 41 et suiv., ils soutenaient qu'il peut y avoir des Etats non souverains, c*est-à-dire des Etats subordonnés à d^autres Etats et que « la qualité d'Etat existe dès qu'il s'agit de droits de puissance publique et qu'ils sont protégés contre une atteinte par une délimitation juridique » (p. 55). M. Michoud a repris cette thèse dans son livre Théorie de la personnalité morale, 1906. Il écrit à la p. 239 : « Si l'Etal exerce tous ses droits de puissance librement, il est un Etal souverain. Mais alors même qu'il est limité à l'égard de quelques-uns d'entre eux par une puissance étrangère ou supérieure, il n'en résulte pas qu'il perde le caractère d'Etat ».

Cette théorie occupe une trop grande place dans la doctrine du droit public moderne, pour que nous ayons pu nous dispenser de Texposer ; mais il ne nous est pas possible de la discuter dans le détail. Nous ferons seulement observer qu'elle rencontre une objection très grave à laquelle on ne fait point de réponse satisfaisante. Si Ton admet qu'il y a des Etals non souverains, subordonnés dans une mesure plus ou moins grande à un Etal souverain, on est bien obligé de reconnaître qu'il existe aussi des collectivités territoriales, investies de droits de puissance publique et qui ne <ont certainement pas des Etats ; il suffit de ciler les circonscriptions décentralisées d'un Etat unitaire qui, comme la commune française ou les provinces de cerlains pays (par exemple de l'Aulricbe-Hongrie), ont des droits de puissance publique plus ou moins étendus et qui ne sont certainement pas des Etats, et aussi certaioes colonies de grands pays européens, qui ont une autonomie plus ou moins étendue et qui ne sont pas non plus des Etats. Nous ne voulons pas d'ailleurs discuter la question de savoir si le Dominion canadien et la Commonwealth australienne sont des Etats ; mais nous tendons à croire qu'ils ne le sont pas et qu'ils ne sont en réalité que des prorinces de Tempire britannique fortement décen- Iralisées. Dans ces conditions, avec la théorie des Etats non souverains, à quel critérium pourra-l-on distinguer les Etats non souverains, par exemple les Etats-membres d'un Etat fédéral et les

138 PHfcîilJttlE PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

colleatîriié^ décenlralîsées d'un Etal unitaire ? Les auleurs qui RiJmeltent rexUU^ncrti d'Etals non souverains cherchent vainement â délfTiniTifîr tiî crilèrîum. On dit habituellement que ce qui dislingiïc L'Eut iiuii souverain et la collectivité décentralisée, ce n*esi pas retendue de U iJui-^sîance, mais ceci que le droit de puissancr* ^[uVmtcc la cûMecLivilô décentralisée est un droit étranger et \o droit (Je pulHîiûnce exercé {larTEtalnon souverain est un droit />ropre (Ltiband, hc. cit., 1, p. 66). On a critiqué très justement celle formule ; un droit propre, a-l-on dit, est un droit qui appartient à eeluî qui J'exerce, iifi droit étranger est celui qui n'apparlient pas a eeluî qui Texercf ; voilà toute la différence qui peut exister entre un droit propïv *l un droit étranger. Or par définition même l'imilé dècentralisÉD e\erce bien un droit dont elle est titulaire ; donc comme un Klat non souverain elle exerce un droit propre, ijue ce droit résulte d'une concession de l'Etal ou d'une aulre enuafîf pt>u nnporUs \l usi un droit propre puisqu'il a pour titulaire le sujet de droil qui l'exerce.

On a alors modilié la formule et on a dit : le droit de puissance dun Etat non souverain est un droit originaire, et celui d'une unité decenlralïsÉe 4>sL un droit dérivé ou concédé. La formule n*est pas meilleure ijue la précédente. D'abord la différence de source du droil n'implique point une différence dans la nature du droit; le droit de propriété est toujours le môme qu'il soit né de roccupAlîou ou diin*' transmission; le droit de puissance est toujour,'î le mtme qu'il soil originaire ou dérivé. D'autre part, il n>st piu» vrai de dire que le droit des unités décentralisées soit toujours un droil dérîvi^* Kn Erance, avant 1789, beaucoup de communp> ont toujours èié cDiiïtidérées comme ayant certains droits publics à eîlea propres^ leur appartenant originairement sans concession du roi, et ces draiU parni^sent bien avoir élé reconnus par l'art. 49 de la loi du 14 décembre 1789, qui parle des « fonctions prop-^-es au jK)uvoir municipal m. A l'inverse il n'est point exact de dire que le droit dp puissance d'un Etal non souverain soit toujours un droit urig-niair^, jamais un droit concédé. Dans un pays d'abord unitaire el qui s organiHL^ lèd oralement, comme le Brésil en 1891, peut-on dire que ïe droil de puissance des Etats-membres soit un droil originaire H n'esl-il pfl,s au contraire le résultat d'une concession de l'Etat cenlrd;'

M. JelUnek, comprenant la faiblesse des critères proposés, a c^sayi% dans i>ûn livre Allgemeine Staatslehre, p. 475, de préciser la différence qui iie>pnre les unités décentralisées et les Etals non .souverflin^t et il a cru la trouver dans ce qu'il appelle Vauto-orgafihntion. L'Etat -seul, même non souverain, possède, dit-il, le pouvoir de s'organiser par ses propres lois; l'unité décentralisée n'a point t^e pouvoir; la loi organique est toujours une loi de l'Etal dont ello dépende Cç critérium ne vaut pas mieux que les autres. M- Oierite a fa il oh&erver que pareille autonomie appartient à cer-

§31. — NOTION DE LA SOL'VERAINETK i39

Uioes villes, à cerlaines provinces qui ne sonl cerlainement pas des EUls; et d'autre part, pour les Etats-membres d'un Etat fédéral le pouvoir constituant peut être considérablement réduit, par exemple les constitutions fédérales suisse et américaine interdisent aux Etats d'adopter une autre forme politique que la République Gierke, Jahrbûcher de SchmoUer, VII, 1883, p. 1130). Il n'est pas vrai Don plus de dire encore avec M. Jellinek, que ce qui caractérise TElat, même non souverain, c'est que lui seul, et non pas l'unilé décentralisée, a tous les attributs de la puissance politique, pouvoir législatif, pouvoir administratif, pouvoir juridictionnel, sans doute réduits à un certain domaine qu'il ne fixe pas lui-même, mais existant tous. Et en effet nos communes françaises ont pu, à an certain moment, la législation, la juridiction, l'administration; elles n'étaient point cependant des Etats, mais seulement des corps décentralisés. Aujourd'hui encore, elles ont une sorte de pouvoir constituant, elles organisent leur police quand elles ont moins (le 40.0ÛO habitants (L. 5 avril 1848, art. lœ); elles ont Le pouvoir législatif, le maire fait des règlements de police qui, au point de vue matériel, sont de véritables lois; et jusqu'à la loi du 27 mai 1873 les maires avaient des attributions juridictionnelles. Il ne viendra à l'idée de personne de dire que les communes françaises du XIX» siècle étaient des Etats non souverains.

D'après M. Micboud, le critérium de la distinction entre les Etats et les collectivités décentralisées est le suivant : « Le pouvoir qui domine l'Etat non souverain est juridiquement limité, il ne peut détruire entièrement les droits de puissance publique, qui appartiennent à cet Etat, que par la force brutale. Au contraire le pouvoir qui domine la commune ou la province peut, sans violer le droit, diminuer ou même supprimer les droits de puissance qui appartiennent à ces personnes » (Michoud, Théorie de la personnalité morale, 1906, p. 239. — Cf. Michoud et de Lapradelle, La question finlaudaise, Revue du droit public, 1901, 1, p. 42 et suiv.).

Est-ce que le raisonnement de M. Michoud ne ressemble pas UQ peu à un cercle vicieux ? En effet, il dit qu'on reconnaît l'Etat non souverain à ce que l'Etat auquel il est subordonné ne peut lui enlever juridiquement sa situation. Mais est-ce qu'en même temps on ne conclut pas, de ce qu'une collectivité subordonnée est un Etal, que sa situation ne peut lui être enlevée? Est-ce bien Vintanyihilitéde la situation qui fait l'Etat? Ou n'est-ce pas plutôt parce que la collectivité est un Etat, que sa situation est intangible? Ajoutons quii ne nous parait pas du tout établi que dans un Etal fédéral, constitué comme le Brésil en 1891, par un acte purement unilatéral, le gouvernement central ne puisse pas juridiquement par sa seule volonté supprimer les Etats-membres. D'autre part, en Allemagne, M on reconnaît que l'empire ne peut pas supprimer un Etal-membre, on admet qu'il pourrait, par un changement de la constitution, acte unilatéral, modifier la sphère juridique des Etats (Laband,

Droit public, édil. franc., 1900, I, p. 115). Aux Elals-UnU, les amendemenls à la conslilution, 13, 14 et 15 de 1865, 1866 et 1869 ont sensiblement restreint, au point de vue notamment delà légi=>lation électorale, le pouvoir législatif des Etats. Si la sphère d'activité juridique des Etats-membres peut être ainsi diminuée par un acte uniinîeral de l'Etat central, pourquoi ne pourrait-elle pas être entièrement supprimée? — Pour la question des droits des cantons suisses à l'égard du pouvoir central, cf. Burckardt, Schweizerische Bundesverfassung, iy05, p. 21 et suiv.

De tout cela nous croyons donc qu'on peut conclure, comme M. Gierke {JahrbUcher de SchmoUer, Vil, 1883, p. 1137), que c'est une recherche vaine que de vouloir trouver une différence entre un Etat non souverain , dépendant d'un Etat souverain, et la circonscription décentralisée d'un pays unitaire. — Cf. aussi pour la critique de la théorie des Etals non-souverains, Mérignhac, Droit public internat., 1905, I, p. 173 et suiv.