La question de la souveraineté dans PEtat

fédéral* — On vient de voir au § 31 que le besoin de faire ïa construction juridique des Etals fédéraux et des Etats protégés avait donné naissance à une théorie particulière de la souveraineté et à la doctrine d'après laquelle il exisle des Etats non souverains. Mais il n'est pas inutile de consacrer quelques lignes particulièrement aux Etals fédéraux. Cette forme politique a eu au xix« siècle une fortune singulière. La constitution fédérale des Etats-Unis de TAmérique du Nord, établie à la fln du xvni« siècle, a servi de modèle à presque tous les pays américains, et aujourd'hui le Mexique, le Brésil, le Venezuela, la République Argentine, pour ne citer que les principaux, sont constitués en la forme fédérale. Qu'on les considère comme des Etats ou comme des provinces décentralisées de l'Empire britannique, le Dominion canadien et la Commonwealth australienne ont aussi adopté la forme fédérale. En Europe, la Suisse est une république fédérale, et l'Empire allemand, bien qu'il reste encore quelques traces de l'ancienne Confédération allemande, est surtout un empire fédéral. Si dans un avenir plus ou moins lointain l'unité politique de fp^urope s'établit, ce sera très probablement en la forme fédérale.

Réduit à ses éléments simples, TEtat fédéral est un Etat qui se compose d'un certain nombre d'Etats, ou Etat d'Etats suivant l'expression allemande [Staatenstaat), de telle sorte que qui veut faire la théorie de l'Etat fédéral doit ajouter aux éléments déterminés précédemment (Nation, territoire, souveraineté) un quatrième élément, l'union d'un certain nombre d'Etats. De cette structure il résulte que les manifestations politiques qui se produisent dans un Etat fédéral sont de deux ordres : les manifestations de l'Etat fédéral lui-même et celles des Etats composants, appelés Etatsmembres ; il y a la puissance publique de l'Etal fédéral et la puissance publique de chacun des Etats-membres.

§ 32. — LA SOUVERAINETÉ DANS l'ÉTAT FÉDÉRAL 141

Il faut se garder de confondre TEiat fédéral [Bundesstaal) et la confédération d'Etals iStaaUnbund), Dans la confédération d'Etats, il ayapas d'Etat central; existe seulement la puissance politique de cbacun des Etats confédérés. Chaque membre delà confédération conserve son autonomie entière; seulement il est convenu, par un contrat de droit international^ que certaines affaires considérées comme étant d'intérêt commun, seront réglées et gérées en commun. L'assemblée qui gère ces affaires n'est pas le parlement d'an Etat; elle est une conférence diplomatique composée des déléirnés de chaque Etat. Dans l'Etat fédéral, au contraire, il y a un Etat central; et les organes fédéraux sont les organes de cet Etat central. Dans la confédération d'Etats, les iadividus ne sont soumis qu'à une puissance, celle de celui des Etats confédérés dont ils âooi les sujets ou sur le territoire duquel ils se trouvent ; dans l'Etat fédéral les individus sont toujours soumis à deux puissances : celle de l'Etat central et celle de l'Etat-membre dont ils sont les sujets 011 sur le territoire duquel ils se trouvent.

Cest là précisément qu'apparaît le gros problème de l'Etat fédé* rai. La souveraineté étant ce que nous avons dit qu'elle était, d'après la théorie classique et dans la conception française^ il en résulte (v. § 30) que le même territoire et les mêmes individus ne peuvent jamais être soumis à deux souverainetés ; or, dans l'Etat fédéral les mêmes individus et le même territoire sont toujours, par définition même, soumis à deux souverainetés : celle de l'Etat central et celle d'un Etat-membre.

L'antinomie n'avait point échappé aux auteurs français de la première moitié du xix* siècle. M. de Toqueville (La démocratie en Amérique^ 1835] l'avait bien aperçue. Il voyait dans le système fédéral le produit de circonstances particulières ; il pensait que la puissance fédérale américaine irait en s'afTaiblissant au profit du pouvoir des Etats-membres. Les faits ont démenti ces prévisions <Cf. La démocratie en Amérique, 7« édit., 1839, I, p. 266, et II, p. 366). La forme politique fédérale se propage, et son domaine ^accroît. En Amérique et en Suisse, la puissance de l'Etat fédéral, au lieu de décroître au profit des Etats-membres, s'augmente au contraire, restreignant d'avantage le domaine d'action des Etatsmembres.

Les auteurs français contemporains, si l'on en excepte M. Lefur VElat fédéral, un gros voL in-8<», 1897, traduit en allemand, 2 vol., 1903, avec une bibliographie très complète) et M. Mérignhac '/oc. ci/., p. 190) ne se sont guère occupés de la question. M. Esmein parait négliger la difficulté. 11 écrit en effet : « Dans les Etats unilai''es la souveraineté est une... L'Etat fédéralif au contraire, bien que répondant k une véritable unité nationale, fractionne la souveraineté... Certains attributs de la souveraineté sont enlevés parla constitution aux Etats particuliers et sont transférés à l'Etat fédéral » [Droit constitulionnel, 4« édit., 1906, p. 7). Gomment

iii PREUlEnB PARTiE. — nnNPlîBE PftEXÎER

M. Esmein concilie^l-il ce fractîonneinenl de la souveraînelé avec la déBniUon qu'il donne de la souveraine lé à la pa^e 1 : « Geli& aulorîlè qui naturellement ne reconnaît pas de puliisance supéricîure ou concurrente quant aun rapports qu elle régU » ?

Tous li^A auteurs^ qui sr* sont occ^upèa de la question et qui ont maintenu la notion de souveraineté pui^^sance iudépendanle de l'Etat, caractère essentiel de tout Klal, ont 6t6 obligés de dire, on que l'Etat fédéral n'avait pa^ la souveraineté et n'était pas vé ri tibkmeut un Elat, ou que les Etals -membres n'Étaient pas dess EUL» parce qu'ils n'av-aiprit pai^ la souveraineté.

Eu Allemae:ne, le jurisconsulte bavarois ï^eydel a soutenu que seuls les Elals-membrea de l'empire aïlemand avaient la jsouveraiueté^ Étaient seuls des Etals, que l'Empire pris en Ini-m^me nVlail point un Etal et n^avuit point ïa aouvenvineltl (Scydel, Kommentar zur \ éffcisjiiiijtffjikitttde fur fias deui^Si^fie l{pkh, *i* édïL., ÎB^Jl^ p. ô cl 23:. Cette doctrine a naturellement i?ùulevé de IK's vives critiques en Allemagne. V. notamment Laband, Droit public. èdiL française, l^.KXJ. 1^ p, 8o, et l-losenberg, Afchiv fiir offtnL Rechi^ xi\\ \hW, p. 32a,

D'autres auteurs, au contraire, nolammcnt M. Borel en Suisse, soulîeuuenl que dans TElat lédéraï il n'y a qu'un Etat, l'Etat central, qu'il ne peul y avoir que de^ VAnW souve^rains, que ï'Elat central a seul la souverainelÉ et que, par conséquent, les parties composantes ne sont jamais des Etats quelque nom qu'on leur donne, « La sou ve raine Lé^ dit M. liorel, e-^t un êl<ïment essentiel de ta nature de l'Etat; l'Etat féfieraiif élaut un Elat souverain, le* Etals particuliers dont il se compose ne sont pas des Etals au seu* juridique du mot. Qu'on les appelle cantons, Etah ou provinecî», ils ne présentent pas, au\ yens tlu droit public, le caractère suprême que ce dernier exij^e de TElal ? {Et mie sur la souveraifieié et l'Etat féMtatif, Genève, 18.%, p. Kftj.

Sans discuter en déUU ce.'* diverses tbéoriea, on comprend aisé* ment qu'elles ne sont pas admissibles. D'une part, on ne saurail admettre évidemment que la République américaine, la Confédération bcîvétîque et î'Enipîre allemand ne t^oienl pas des Elats au sens juridique du mot. D'autre pari, il est certain aussi qu*on ne saurait assimiler à des circonscriptions déecnlralisées d'un Etat unitaire les cantons suisses et les Etals de 1 Union américaine cl de r Empire allemand.

Cesl ce qu'a bien compris M, Lefur Comme M. Borel* il psilme que l'Etal central posst^de ïnconltîslablemenL k souveraineU\ qu U e^l un Klat, et que, puisqu'il ne pcul exister î-ur un méiTWî territoire et sur les mêmes individus qu'une *eule souverain été, le* Etats-membres n'ont point la souverainele <n, par conséq[ienli ne sont pas des Etats. Mais notre collrgue pense en inèuH^ lempri que c'est aller contre les faits et contre le droit, de souLenir, comme le fait M. Borelj que les Etat$-membn's d'un Etat fédéral ont le mtine

§32. — LA SOUVERAINETÉ DANS l'ÉTAT FÉDÉRAL 143

caraclère que les circonscriptions plus ou moins décentralisées d'un Etat unitaire, et il explique ainsi la différence. L'Etat fédéral lioil être compris comme une corporation d'Etats ; par suite, les Etats-membres concourent à former la souveraineté fédérale; les ËUts-membres sont dans un Etat fédéral ce que les citoyens sont J

dans UB Etal unitaire démocratiquement conçu : « Si le membre de rEtat fédéral, écrit M. Lefur, ne possède pas le caractère d'Etat, il est cependant inexact de conclure de là qu^il n'est qu'une collectivité publique inférieure analogue à celles qui constituent l'Etat oQitaire (provinces, départements, communes). 11 s'en distingue par un trait essentiel : la participation à la formation de la volonté de l'Etat, et par conséquent à la substance même et non pas seulement à l'exercice de la souveraineté, grâce auquel se trouvent réaoies dans un même être les caractères distinctifs de la province anlonome et du citoyen d'une république » (Lefur, L'Etat fédéral^ iWl^ p. 680-682). -^ Cf. une doctrine analogue chez Gierke, Jahrbacher de SchmoUer, VII, 1883, p. 1097 (doctrine discutée par Laband, I, p. 75); Hœnel, Studien, 1887, I, p. 63 et suiv. — V. critiques de ces théories, Jellinek, Allgemeine Staatslehre, p. 749 H suiv.

Si l'on maintient la théorie française de la souveraineté, puissance indépendante, une et indivisible de l'Etat, cette théorie de l'Etat fédéral est certainement celle qui prête le moins à la critique. Cependant elle ne nous satisfait pas entièrement. En effet, en disant avec M. Lefur que les Etats-membres sont participants à la substance de la souveraineté fédérale, comme les citoyens d'une république démocratique unitaire le sont à la substance de la souveraineté nationale, on arrive logiquement à une conséquence qui ne cadre pas avec les faits. On a montré (§23) que si la souveraineté en sa âui>8tance appartient à la nation composée des citoyens, il ne s'ensuit pas que les citoyens aient un droit subjectif à l'exercice de celle souveraineté. De même si la souveraineté appartient dans sa substance à la corporation des Etats-membres, il ne s'ensuit pas que les Etats-membres aient un droit à l'exercice de la souveraineté. Or, il semble bien qu'en fait ce qui caractérise le fédéralisme, c est le droit appartenant aux Etats composants de participer à la souveraineté. 11 est vrai qu'on pourrait dire que de même que les individus ont le droit d'être reconnus comme membres de la nation cr. § 23), de même les Etats-membres ont le droit d'être reconnus comme membres de la corporation fédérale.

On a vu (§ 31) que devant toutes ces difficultés certains auteurs allemands et français ont imaginé la théorie des Etats non souverains, et enseignent que l'Etat central est seul souverain et que les membres sont des Etats, mais des Etats non souverains. On a essayé de montrer (§ 31) que les partisans de cette théorie ne peuvent pas établir la distinction entre l'Etat-membre non souverain d'un Etat fédéral et la circonscription décentralisée d'un Etat uni-

iH PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE PREMIER

titre. En outre, celte doctrine de la souveraineté et des Etals non souverains serait-elle vraie, elle ne donne point une explication juridiquement satisfaisante de l'Etat fédéral. En effet, on dit que TKlat central est seul souverain; cela explique comment il peut déterminer sa sphère d*action propre, comme aussi celle des Etatsni^mbres non souverains; cette sphère d'action respective est déterminée parla constitution fédérale, qui est, dit-on, une émanation de la volonté fédérale. A cela nous répondons : Tant que la constitu- Lioii fédérale n'est pas faite, il n'y a pas d'Etat fédéral; c'est donc «n Etat fédéral qui n'existe pas encore, qui fait sa constitution, laquelle détermine la sphère d'action respective de l'Etat central et des Etats-membres. C'est un pur cercle vicieux. — Sur la nature juridique de l'acte fédéral, cf. Pohl, Bundesstaatsschbpfung, Archiv fur ofTent, Rechl, XX, 1905, p. 173.

Une pensée vient à l'esprit; elle parait bien conforme aax faits pour les Etals-Unis, la Suisse et l'Empire d'Allemagne :1a constitution fédérale n'est pas l'œuvre de la volonté unilatérale de l'Etat fédéral, mais d'une collaboration {Vereinhaimng) intervenue entre les Etats-membres. Ce sont donc eux, en fait, qui ont fixé la sphère d'action respective de l'Etat central et des Etals-membres. Ce seraient donc eux qui, dans la fédération, seraient seuls Etats souverains. Mais il est bien difficile de dire que l'Etat central n'a pas la souveraineté. On est donc ramené à la même impasse : il y a sur le môme territoire deux souverainetés.

Finalement, bien que nous ayons exprimé nos préférences pour la doctrine de la corporation fédérale, exposée par M. Lefur, noire conclusion sera plutôt négative, et nous persistons à penser que quelle que soit la notion qu'on se forme de la souverailé, on ne peut, en maintenant ce concept, fondé sur la personnalité de TEtal, ^Mifier une construction juridique satisfaisante de l'Etat fédéral. Pour le développement de cette idée, cf. Duguit, LEtat, les gouvernants et les agents, 1903, chap. VI.