Les fonctions de TEtat au sens juridique

— Bien souvent en parlant des fonctions de l'Etat on a en vue Tintervention de celui-ci dans la vie sociale, économique, intellectuelle de la nation. Les uns veulent réduire au minimum cette intervention ; ils prétendent que TÉtat doit se borner à assurer la sécurité extérieure de la nation et du territoire, la sécurité des individus à Tintérieur, et ne doit intervenir d'aucune manière dans les relations économiques, dans la vie intellectuelle et morale du pays. Ce sont les partisans, d'ailleurs chaque jour moins nombreux, de la maxime célèbre : « Laissez faire, laissez passer ». D'autres, au contraire, estiment que l'Etat a une mission très étendue, qu'on ne peut point déterminer par des règles fixes, qui est très variable, et qui de nos jours tend naturellement à s'accroître. Ils estiment que l'Etat a un but de culture, et qu'il ne peut remplir ce but qu'en intervenant activement dans les relations économiques des individus, dans les rapports du capital et du travail, en prenant en main la gestion des intérêts matériels, moraux, intellectuels de la nation. Nous ne voulons point discuter cette question, mais nous devons constater que la tendance générale est dans tous les pays modernes l'augmentation considérable de l'activité étatique. On peut le regretter; on peut au contraire s'en réjouir; on n'y changera rien; il y a là un fait inévitable et indéniable.

En parlant des fonctions de l'Etat, nous avons seu-

146 PHEJIlÈaE PARTIE. — CHAPITRE II

lement en vue les fonctions juridiques de TElat. Ce sont évidemment le.^ fonctions qui se manifestent dans le domaine du droit. Mais cette définition est trop vague et doit être précisée. Pour cela, on rappelle que le droit, soit le droit objectif, soit le droit subjectif, touche essentiellement aux volontés; que le droit objectif est une règle qui s'impose aux volontés, et que le droit subjectif est un pouvoir des volontés. De cela il résulte que les fonctions juridiques de TEtat impliquent une manifestation de volonté de TEtat, considérée au point de vue de son action sur les autres volontés. Etudier les fonctions juridiques de TEtat, ce n>st point étudier le résultat que poursuit TEtat au point de vue social, intellectuel, moral; économique; c'est étudier les effets que produit sur les volontés une manifestation de volonté, par laquelle TEtat poursuit un but quelconque.

n importe de bien saisir cela et de comprendre que pour classer les différentes fonctions juridiques de i*Etat, on ne doit point considérer le but poursuivi. L'Etat pour.suit un but quelconque; pour atteindre ce but, il veut ; cet acte de volonté produit un effet dans y monde du droit, c'est-à-dire un effet sur les voloniéf) : il crée, constate ou modifie le droit objectif, crée ou constate un droit subjectif. Voilà la fonction juridique. C'est uniquement d'après Faction que les actes de l'Etat produisent sur les volontés, d'après leurs effets dans le domaine du droit objectif ou du droit subjectif, que nous devons déterminer les différents modes de la fonction juridique de l'Etat.

Dans la doctrine dominante, on distingue aujourd'hui trois grandes fonctions de l'Etat : A. La fonction h^flistfilivt^; — B. [.a fonction arf?nînw^ra/îve; — C. La fonction juvidirîionnelle. Mais des divergences existent sur la notion que l'on doit se former de chacune de ces fonctions. Voici, sauf à discuter et à justifier ces définitions, comment nous les entendons. Parla fonction tégidatwû l'Etat formule le droit objectif; par

§ 33. — LES FONCTIONS DE l'ÉTAT AU SENS JURlDIi^lE 147

la foDClion administrative TEtat crée une situation de droit subjectif; par la fonction juridictionnelle TEtat constate l'existence et l'étendue d'une règle de droit ou d'une situation de droit, au cas de violation ou de contestation et ordonne les mesures nécessaires pour en assurer le respect.

Ces très brèves définitions suffisent à montrer que nous considérons les fonctions de TEtat en elles-mêmes, abstraction faite complètement des organes ou des agents qui en fait sont chargés de les remplir. D'après une terminologie aujourd'hui communément admise, nous étudions ces fonctions au point de vue purement matériel, c'est-à-dire nous cherchons à déterminer leur nature intrinsèque, sans tenir compte du caractère de l'organe ou de l'agent qui les remplit. Au contraire on définit les fonctions au point de vue formel, quand on les spécifie d'après le caractère de l'organe ou de l'agent qui les remplit.

Cela ne veut pas dire cependant que le point de vue fonnel soit sans importance. F^e plus souvent pour déterminer les recours dont un acte est susceptible, il faut se placer au point de vue formel, et non au point de vue matériel.

On a souvent confondu le point de vue matériel et le point de vue formel; le législateur lui-même a fait parfois cette confusion. Ainsi on confond souvent la fonction juridictionnelle et la fonction judiciaire. La fonction judiciaire est la fonction que remplissent les fonctionnaires, existant dans la plupart des pays et formant l'ordre dit judiciaire; c'est le point de vue formel. Or l'ordre judiciaire fait sans doute beaucoup d'actes juridictionnels, mais il fait aussi beaucoup d'actes qui n'ont pas ce caractère. D'autre part de nombreux actes juridictionnels sont faits par des organes ou des agents qui n'appartiennent pas à Tordre judiciaire. C'est pourquoi, si l'on veut être précis et éviter les confusions, il faut dire fonction juridictionnelle et non fonction judiciaire.

llLJ.ijppipi

Les auteur» français indiquent souvent deux fonclioos essentielles de l'Etat : la fonction lég^islative et la fonction executive. Quelques-uns font rentrer dans la fonction executive la fonction administrative et la fonction juridictionnelle (qu'ils appellent la fonction judiciaire); d'autres font de la fonction juridictionnelle une troisième fonction, distincte de la fonction executive. Peutêtre le législateur français, à certaines époques, a-t-il admis l'existence d'une fonction executive. Mais ses dispositions sur ce point n'ont jamais été assez précises pour que la doctrine puisse être gênée quand elle veut faire une classification rationnelle des fonctions de l'Etat. Or nous espérons démontrer (§ 47) que la fonction executive n'a point un caractère spécifique qui la distingue des autres fonctions, que les actes qu'on veut y rattacher appartiennent à l'une des trois fonctions législative, administrative ou juridictionnelle, ou bien sont des actes sans caractère juridique, comme par exemple tous les actes de contrainte matérielle, qui forment assurément une des branches les plus importantes de Tactivile de l'Etat, mais qui, parce que précisément ce sont des actes de contrainte matérielle, ne peuvent se rattacher à une fonction juridique de l'Etat. Au reste l'expression qu'on trouve dans nos constitutions est surtout pouvoir exécutif; nous croyons bien qu'on n'y trouve pas une fois l'expression fonction executive. Par l'expression pouvoir exécutif, le législateur constituant désignait (cf. § 30, n° 2, §§ 54 et 55) un fragment de la souveraineté incorporé daa.s un certain organe. De ce que les constitutions créaient un orgrane incorporant le pouvoir exécutif, ou plus brièvement un pouvoir exécutif, on a conclu qu'il y avait réellement une fonction executive; mais c'était confondre encore le point de vue matériel et le point de vue formel.

Môme observation relativement à la fonction gouvernementale et à la fonction réglementaire, qui sont parfois indiquées comme des fonctions ayant un caractère propre. Il sera facile de montrer que les actes qu'on rattache à ces prétendues fonctions sont des actes législatifs ou administratifs, ou des actes sans caractère juridique et que la confusion des deux points de vue matériel et formel a été la vraie cause de l'erreur, que si par exemple on a voulu trouver entre la loi et le règlement une différence qui n'existe pas, c'est que ces deux actes sont faits par des organes différents, et que si l'on a parlé de fonction gouvernementale, c'est qu'un des principaux organes de l'Etat porte le nom de gouvernement (cf. §§ 40 et 41).

A. La fonction législative,

34. La loi au sens matériel. — La fonction législative est évidemment la fonction par laquelle paraît se manifester par excellence la souveraineté de TEtat,