LA LOI AU SENS MATÉRIEL

F^ conâlUulion de Tan III ne contienl aussi qu'une définition formelle. « La loi est la volonté générale exprimée par la majorité oU d»^s citoyens ou de leurs représentants ». « Les résolutions du coniit"!! des cinq-eents, adoptées par le conseil des anciens, s'appellent I0L9 » Décl. des droits de Tan 111, art. 6 et Const., art. 92).

Quant aux lois constitutionnelles de 1875 actuellement en vigueur Wles ne contiennent qu'un texte obscur et ambigu. C'est l'art. 1« de la loi du 25 février 1875. « Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, la chambre des députés et le sénat ». La pensée du législateur de 1875 était surtout d'affirmer dans ce texte le principe de la dualité du parlement. Quant à la conception de la loi, s'il en avait une, elle n'y apparaît que tr^s imparfaitement. Ce texte veut-H dire que toute décision des deux chambres est une loi, quel que soit son contenu? Ou signifie-t-il que la loi au sens matériel ne peut résulter que du vole des deux chambres? Il est difficile de se prononcer.

De tout cela, il résulte que le juriste n'est lié par aucun texte de notre droit positif et qu'il peut ainsi, en toute liberté, faire la théorie rationnelle de la fonction législative.

Quelques auteurs français, notamment M. Ducrocq {Droit admin., 1, p. 12, 7» édit., 1897); M. Beudanl {Cours de droit civil, publié par son fils, L p. 4, 1896/ ; M. Jacquelin {Principes dominants du contentieux administratif, 1899), n'admettent que la conception formelle de la loi et attribuent la qualité de loi à tout acte fait par le parlement en la forme législative sans qu'on ait à rechercher le caractère intrinsèque de cet acte. Mais aujourd'hui la plupart des auteurs distinguent bien la loi formelle et la loi matérielle et cherchent k préciser la notion de loi matérielle, de fonction législative. .M. Esmein admet bien la distinction, sans donner cependant, nous semble-l-il, une définition suffisamment nette de la loi matérielle. o Ces règles fixes, préexistantes au fait qu'elles régissent... ce sont les lois » [Droit constitutionnel, 4« édit., p. 14); M. Planiol (Droit civil, 1, n« 136) ; M. \rinT {Séparation des pouvoirs et des fonctions, p. 6 et suiv.); M. Hauriou {Droit administatif, 5» édit., 1904, p. 19) admettent aussi la distinction et montrent que l'essentiel est de déterminer le caractère matériel de la loi, la nature interne de la fonction législative. M. Hauriou dit que la loi doit être définie au point de vue de sa matière en opposition avec le règlement. Nous croyons que sur ce point M. Hauriou se trompe et nous espérons montrer qu'il n'y a point de différence matérielle entre la loi et le règlement (cf. § 40). M. Hauriou donne en outre une définition de la loi qui n'est pas sans quelque obscurité: « La loi est émanation du milieu social, elle est condition d'existence de l'Etat considéré

comme milieu social » {Loc. cit., p. 18 et 19). En Allemagne, la distinction du point de vue formel et du point

de vue matériel est généralement admise. V. notamment Jellinek,

ijt^etz und Verordnunffy iSSl, p. 313 et suiv.; Laband, Droit

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public, édil. franc., 1901, II, p. 260 et suiv.; G. Meyer, Staatsrecht, k* édiL, 189>5f p. 4J)1, et toute la bibliographie donnée par Laband et G. Meyer,

Au point de vue malériel, la loi est Tacte par lequel TELat formule une règle de droit objectif ou crée des règles, organise des institutions destinées à assurer la mise en œuvre d'une règle de droit objectif. La fonctiou législalive est naturellement la fonction de i^Etat, qui consiste à faire des lois ainsi comprises. Que la loi positive considérée soit simplement la formule d'une règle de droit admise à une époque donnée, ou qu'L^Ue contienne une série de règles destinées à assurer Tappii cation de cette règle de droit, la loi positive a toujours pour fondement une règle de droit objectif. Ces règles que formule TEtat, soit pour constater le droit objectif, soit pour le mettre en œuvre, sont ellesmêmes des règles de droit objectif; de telle sorte que laiQ ienm on peut définir la loi matérielle en disant que c'est tout acte émané de TEtat contenant une règle de droit objectif.

11 est évident que nous aurons établi cette proposition si nous d*^ montrons que les caractères essentiels de la règle de droit objectif se retrouvent et doivent se retrouver dans la loi matérielle. Or les deux caractères essentiels de la règle de droit (cf. § 1) sont la ti;énéraliLé et le caractère impératif. 11 reste donc à montrer que toute loi matérielle a ces deux caractères, ne peut pas ne pas les avoir, qu'elle ne peut pas ne pas être une disposition générale, qu'elle ne peut pas lie pas être une règle impérative.

35. La loi est une disposition par voie générale- ™ Xoiis voulons dire que la loi contient une disposition qui ne disparait pas après son application à un cas prévu et détermin^^ d'avance, mais qui survit ù cette application, et qui s'appliquera, tant quelle ne sera pas abrogée, à tous les cas identiques à celui qu'elle prévoit; elle est alors générale même si en fait tille ne s'applique qu'une fois. La disposition de droit

§35. — hX LOI EST UNE DISPOSITION PAR VOIE GéNÉRALK 153

iDdividuelle au contraire est établie en vue d'une espèce déterminée; appliquée à cette espèce elle disparaît, parce que le but spécial, concret qu'on avait en rétablissant est réalisé. La disposition de la loi étant générale survit à son application à une ou plusieurs espèces déterminées. De ce qu'elle est générale il résulte quelle est aussi abstraite : ce qui veut dire qu'elle est portée sans considération d'espèce ou de personne.

Deux exemples très simples feront comprendre les différences entre une disposition individuelle et concrète d'une part et une disposition générale et abstraite d'autre part. L'Etat décide qu'une récompense sera donnée à tel citoyen qui a rendu des services éminents à la patrie : disposition individuelle et concrète qui vise un cas et une personne déterminés et qui disparait, comme épuisée, quand elle a été appliquée, parce que le but poursuivi est réalisé. Au contraire, l'Etat décide que toute personne qui a commis tel fait sera punie de telle peine : disposition par voie générale et abstraite. En établissant cette règle, l'Etat n'a pas eu en vue telle ou telle personne se trouvant à un moment donné dans une situation concrète déterminée, mais l'intérêt social, pris en soi et d'une manière abstraite; cette disposition, ayant été appliquée une première fois, restera intacte dans sa force et s'appliquera, tant qu'elle ne sera pas abrogée, toutes les fois que se produira un fait réunissant les conditions qu'elle prévoit.

La disposition par voie générale et abstraite est une loi au sens matériel. La disposition par voie individuelle et concrète est. un acte juridique proprement dit et on verra aux ^ 38-43 que c'est un acte administratif au sens matériel.

On doit citer deux exemples récents de lois formeUes, c'esl-àdire d'actes faits en forme de loi, mais n'ayant point le caractère matériel de loi, parce qu'ils sont des actes individuels. Ce sont les deux lois du 13 juillet 1906, dont la première décide que le lieutenant-colonel en réforme Picquart e^i réintégré dans les cadres de

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l'armée et promu général de brigade, et Taulre que le capitaine U^'aHiLlene Dreyrtia (^st, par dérogation à l'art. 4 de la loi du lO mars im.i, promu chef d^escadron {J. off., 14 juillet 1906, p. 4837).

J.-J. Hou:4seau a bien aperçu et mis Irc's netlemenl en relief le carflctr-re de généralité de la loi, montrant que c'est là son carac- It'Te es3*êTiliel. Il ôcrit : « Quand je dis que l'objet de la loi est ioulisMts (JT^riéral, jVnli^nds que la loi considère le sujet en corps et les Mcliotiïi comiiiî* abnlraites et jamais un homme comme individu ni une action parliculliTe »>. 11 ajoute : « Ce qu'ordonne mtme le souverain sur un obje! particulier n'est pas non plus une loi, mais un (lé**r(K, ni im ïicle de souveraineté, mais un acte de magistrature •> {Cfirttrat xtivinî. Yiw II, chap. vi).

Les repréï*entnnls les plus distingués de la doctrine française Hstimetil que in fji^niiralité es la caractéristique essentielle de la loi. \L ï^smpiii dit que la loi <« statue non dans un intérêt particulier, inai:^ dans HnlértM commun, non à l'égard d'une individualité, mai^ à regard de tou^^ pour l'avenir et à toujours » {Droit constitutionnel, 4" édîl,, 190tK p, 14 et 15). M. Planiol : « La loi est établie en pernmnciiri' pnur un nombre indéterminé dictes et de faits ; ioute décUion de Tanlorilé publique, qui ne doit être exécutée qu'une fois, n'est pa.'i unr loi, c'est un acte d'administration »> [th^oit civil, 1, n" 180). M, Arlnr : « La loi est une Wgle générale qui ne se mtlacbi' h. Hucune autre prescription antérieure comme mesure d^fxécutlon » ^ Séparation des pouvoirs et des fonctions^ p. 8 . Noui« rui^orij^ bien quelques réserves à l'égard de certains tenues tie ï^es dénnUionîH. Mais elles montrent que les auteurs français les plus récents et ïes plus distingués voient dans la généralité un élément essenliel de U loi.

Kn Alkmittj^ne* de très bons auteurs enseignent comme nous que la généralité cf^t la caractéristique de la loi, par exemple, iMohï et Gerber considérés comme les fondateurs de la doctrine modenu- Edlemaiide du droit public. « L'activité primaire de TEtat, dit MobI, pst la législation, c'est-à-dire l'établissement de règles générales qui déterminent les rapports des sujets avec l'Etat et aosâi le^ rapporh des citoyens entre eux » [Staatsrecht, 1, p. 193, 2" édiL\ Et M. Gerber : « Comme législateur, l'Etat manifeste sa vubnlé t»n la fnnne de règles abstraites » [Grundzilge des Siofttsrecftis, p. 1 iri, 3« édit.). M. G. Meyer répondant à un article de M. MarMzt a montré, d'une manière qui nous paraît péremploire, qup seule peut être considérée comme loi une disposition édictée par voie ^,'énérale G. Meyer, Zeitschrift de Griinhul, VTIL lti8f, p. L et suiv.\ Cf. l'article de Martizt auquel répond G. Meyer, Zeitschrift de Tubingen, XXXVl. p. 207, 1880. Pour la blbliQ^Taptïie complète, cons. Laband, Droit public, édit. franc., IWl, 11, p. 261, G. Meyer, Staatsrecht, p. 21, note 1, 4» édit., iS95 et Anscbiilz, Kritischen Studien zur Lehre vom Rechtssatz,