LA LOI EST UNE DISPOSITION PAR VOIE GÉNÉRALE

des ]o\i dites de sûreté générale^ qui ne devaient s'appliquer que pendant nn certain temps, par exemple la loi du 27 février 1858. De pareilles dispositions peuvent èlre impoli tiques ; elles peuvent même violer le droit constitutionnel rigide ou le droit objectif non écrit, excéder les pouvoirs qui appartiennent à TEtat. Mais si on les considère en elles-mêmes, quoiqu'elles soient temporaires, on ne peut leur contester le caractère de généralité et le caractère de lois matérielles.

Les lois d'impôt, — Les lois d'impôt, telles qu'elles sont comprises en France, sont un exemple remarquable de lois matérielles ipinporaires. Tout impôt en France, direct ou indirect, doit être voté et ne peut être voté que pour un an ; et un impôt qui ne serait pas au moins visé dans la loi annuelle des finances, serait supprimé par là même et ne pourrait être perçu. Le principe de l'annalité de l'impôt est un principe constitutionnel, bien que la constitution de iS75 ne Tait pas rappelé ; mais il est consacré par toutes nos constitutions, par Tart. 1 du titre Y de la constitution de 1791 et Tart. 17 de la constitution de 1848, et si Ton estime que ces textes ont perdu le caractère constitutionnel, le principe de Tannalité de Timpôl est certainement une règle du droit coutumîer constitutionnel. La disposition qui établit l'impôt pour un an est incontestablement une loi matérielle bien que son application soit d'avance limitée à une période de temps fixe, parce qu'elle est certainement* une disposition par voie générale et abstraite, formulée sans considération d'espèce ou de personne. Cf. Duguit, L'Etat, le droit objectif et la loi positive, 1901, p. 526, et pour la solution contraire, Bouvier et Jèze, La véritable notion de la loi et la loi annuelle des finances. Revue critique, 1897, p. 445. Cf. infra,^ 131.

Théorie de M, Laband et de M, Jellinek. — Ces auteurs enseijrnent que la loi est bien une règle de droit, que la règle de droit, et par conséquent la loi qui Texprime, est habituellement une règle générale, mais ne Test pas nécessairement, et qull peut y avoir des règles de droit et partant des lois matérielles présentant le caractère de spécialité. D'après ces auteurs, l'erreur que l'on commet en disant que toute loi matérielle est générale, vient d'une assimilation inexacte des lois juridiques aux lois naturelles. Cellesci expriment en ejffet des rapports généraux et constants existant entre les phénomènes naturels. Mais les rapports sociaux n'existent point avec la même constance, et dès lors il n'y a point impossibilité à ce que certaines lois juridiques soient spéciales. La loi matérielle est toute décision qui crée un droit nouveau avec force obligatoire, c*est-à-dire établit pour l'Etat ou pour les individus des droits ou des obligations non encore contenus dans l'ordre juridique existant; une disposition qui modifie la sphère juridique de l'Etat oa d'an individu, serait-ce sur un point particulier, est notamment une loi matérielle, puisqu'elle modifie l'ordre juridique existant et contient vraiment une règle de droit. M. Laband écrit notam-

ment : u G'e^L «leulemenl en tant que la volonté du sujet esl limitée Tiâ~à'Vi!J ri'une volonté étrangère, par un ordre, une défense, une auLorîâaUon, en tant qu^un droit, une obligation, une protection. floni créèa vin-i-vis d^aulres personnes, que l'ordre de droit Intervienl, saii.s dUUnguer s'il y a un ordre individuel ou une disposilion par voîp générale » [Droit public, édit. franc., 1901. II, p. 260), Cf. Jellinek, Gesetz und Verordnung, 1887, p. 232, el Allgemeine Staatslehre, 2« éd., 1905, p. 595.

Ci^tt^ doctrlcie est inacceptable; les raisons qu'elle apporte et le.< obJecUon:^ ()n>Ile dirige contre notre tbéorie ne Uennenl pas. D*Abord ellR Ltmlient une contradiction interne. M. Laband et M. JeUiru'k adincUent avec nous que la loi matérielle contient une rt'gle de droîL et ils opposent très justement le RechUgesefz, la loi, à la Rechfnfifeschàft, l'acte juridique. Or la règle de droit, étant par eajsencc même une règle sociale, est nécessairement une règle l»énérale. ^l la loi peut être spéciale, nous ne voyons pas la différence qui pcitl exister entre un acte juridique émané de l'Etat ;'acte 4dminîslrnlif) et une loi spéciale. Un acte juridique (acte admini»- Lratîr)eîil uno manifestation de volonté qui a pour but et pourefTet de modi^cr, en l'étendant ou en la diminuant, la spbère juridique d'une personne, de l'Etat ou d'un particulier. On ne peut donner une aulre définition de Tacte juridique, et c'est précisément la définition que les auteurs précilés donnent de la loi spéciale. S'ils élaienl logiques, ils devraient voir, par exemple, dans l'acte de nomination d'un fonctionnaire une loi spéciale, car il y a bien là un ûcle qui modifle la sphère juridique d'une personne.

On dit, il est vrai, que les rapports sociaux n'étant pas des rapports cont^ianlé;, il ne faut pas assimiler les lois juridiques aux lois de la nature. C'est absolument exact. Les lois juridiques sont des ri'gles qui .s'imposent à des volontés conscientes ; les lois naturelles ^ojil ]Vxpre$ision de rapports existant entre des faits, rapports qui nous apparaissent comme constants et comme permanents. D ail- Icurïi II se ponrrait bien qu'il n'y eût là qu'une illusion (cf. Bou- Iroiix, De la contingence des lois de la nature). Cela ne prouve pa^ qiu! la loi juridique ne doive pas être logiquement el socialemenl lonjourA une règle générale; elle peut être temporaire, changeante ooinme les rapports sociaux qu'elle régit; mais elle n'en esl pas moins générale parce qu'elle découle de la vie sociale ellemôme.

Dejï attex réglementaires. — Noire théorie sur la généralité de la loi penconlre une objection qui se résume ainsi : on ne peut pas dire que iii généralilé soit la caractéristique de la loi matérielle, parce qu'il y a beaucoup d'actes qui contiennent dos dispositions par voie j^érj^rale, el qui ne sont pas des lois au sens matériel, qui sont des acle^ administratifs ou peut-être des actes exécutifs : ce âonl ]es agîtes dits réglementaires.

11 e^l évident que s'il était établi qu'il y a des actes, conte-

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nant des décisions par voie générale, auxquels on ne peut pas r?connaîlre le caractère de loi matérielle, notre théorie de la loi matérielle serait compromise. Mais l'objection tombe si Ton remarque qu'elle est encore le résultat d'une confusion entre le point de Mie matériel et le point de vue formel. Les règlements sont des dispositions par voie générale; et nous espérons démontrer (§§ 40 et 47) qu'on ne peut y voir ni des actes exécutifs, ni des actes administratifs, et qu'ils ont tous les caractères de la loi. Mais, dlra-(-on, ces actes n'ont p&s tous les caractères de la loi, puisqu'ils IIP peuvent pas modifier une loi et que leur auteur est lié par la loi. C'est vrai, mais cela est la conséquence du caractère de l'organe ou de l'agent qui fait ces actes, et non pas une conséquence de la nature particulière de ces actes.

C'est ainsi que M. Artur a confondu les deux points de vue quand il écrit : « La loi est une règle générale qui ne se rattache à aucune autre prescription antérieure comme mesure d'exécution.... Uuand le législateur règle une matière quelconque, il le fait avec une liberté illimitée, il use de la souveraineté la plus radicale et la plus entière »> (Artur, Séparation des pouvoirs et séparation des fonctions, 1905, p. 8). Nous voudrions bien savoir ce que c'est que Is souveraineté la plus radicale et la plus entière. M. Artur qui a voulu faire, il le dit lui-même, une étude de droit positif français, oublie que. d'après les principes les plus certains de notre droit constilutionneK la souveraineté est une et indivisible, c'est-à-diro qu'elle est ou qu'elle n'est pas, qu'elle n'est susceptible ni de plus ni de moins, et qu'elle ne peut être plus ou moins radicale, plus ou moins entière. Sans y prendre garde, M. Artur a défini le caractère dp l'organe qui fait habituellement la loi et non le caractère de la loi. À son insu M. Artur est dominé par cette idée que la loi émane toujours d'un organe souverain, peuple, parlement, roi absolu et il apporte dans la définition matérielle de la loi un élément purement formel.

Mais, dit M. Artur, les règlements sont des actes administratifs parce qu'ils n'ont pas le caractère de souveraineté radicale, quoique sliluanl par voie générale. Non, les règlements ne sont pas des actes administratifs : on ne peut établir une différence de nature entre le contenu d'un règlement et celui d'une loi matérielle. M. Moreau y a renoncé [Le règlement administratif, 1903) ; M. Hauriou s'y est vainement efforcé [Brait administratif, 5® édit., 1903, p. 19) ; M. Artur ne l'a même pas tenté. Cf. infra, § 40. Mais, objecte M. Artur, un recours est possible contre le règlement, il ne l'est pas contre une loi. Assurément : si un recours est possible contre le règlement, c'est tout simplement parcQ que, quoique ayant le caractère matériel de la loi, il émane d'un organe ou d'un agent, contre les décisions duquel, dans une organisation politique donnée, une voie de recours est recevable. La recevabilité «l'un recours contre un acte dépend, non pas de la nature intrinsè-

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que de l'acte, mais du caractère de Torgane ou de Tagent qui a fait l'acte.