LES RÈGLEMENTS

services publics sont, dit-on, incontestablement des actes administratifs.

I>es uns, comme M. Hauriou. disent : « De pal^ils ri glemenls soiil pour l'organisalion de ce qui esl public ; ils visenl directement un résullal .social sans se préoccuper de conditionner des libertés. m\ quoi ils sont des actes d'administration »> (5« édit., p. 22). D'aulnL'^, comme M. Laband, disent : « Ces actes, par voie générale, nr peuvent pis être des actes législatifs au sens matériel, parce qu'ils np xoftent pas de ^intérieur de l'appareil administratif, parce qirila ne comprennent pas un commandement adressé à des sujets, p,irce cpi'ils ne contiennent pas véritablement l'énoncé d'une règle, pHiire que. dans tous les cas, la disposition contenue dans ces règle ment^f ne rejaillit pas sur la situation juridique des particuliers. Pour Tndministration formant un tout, cette disposition n'est pas un ordre inéluctable émanant d'un pouvoir supérieur ; elle est une manifestation de sa propre volonté; elle ne crée pas un droit; elle so meut à l'iolérieur des barrières établies parle droit » {Droit public, édil. franc.. Il, p. 377 et 380).

Ces raisonnements ne nous touchent point. D'abord, on examinera plus loin (§ 47) s'il n'existe pas une fonction juridique de TEtat, qui ne serait ni la fonction législative, ni la fonction administrative et qui comprendrait les actes par voie générale s'adressa nt uniquement aux agents de TElat et non aux particuliers, fonction qui serait la fonction executive fjêné* raie on la fonction qouvernante. Dans la réalité, ceLlo fonction, à notre avis, n'existe pas. C'est une question de savoir si elle existe dans les conceptions du lirait public positif français. Mais quelle que soit la solution de celte question, nous estimons qu'on ne peut considérer de pareils règlements comoie des actes administratifs et que logiquement rien n'empêche d'y voir du5 actes législatifs au sens matériel.

Déplus on a déjà fait observer que si Ton refusait ce caractère de loi matérielle aux dispositions dont lapplication parait ne pas s'étendre en dehors de l'appareil étatique, aux dispositions qui se bornent à •-organiser ce qui est public», il faudrait logiquement refuser le caractère de loi matérielle à toutes les lois organiques d'un pays. Secondement, lorsque des diH]>ositions paraissant se borner à organiser un service pu-

lus

lUKitrKRK PARTIE. — CHAPITRE II

blicoLconteiiues dans un règlement, se trouvent, connue cela arrive* convenu transférées dans une loi formelle. personne n'ht'^sUo ;\ y voir désormais des dispositions ayant le rarartèn^ législatif matériel ; cependant si elles n'avaient pas ce caractère avant, elles ne peuvent pas ravoir apri'S.

D'autre pari enfin, il est impossible de dire, avec MM. lïauriou H Laband, que ces règlements d'organi- Èiation I* se borni*iit k organiser ce qui est publie, ne sorte fil paë de l'appareil administratif, ne réagissent paâ sur le*i particuliers ». Sans doute ils ont pour but essenliûl Torganisation intérieure des services publics: mais ils réagissent toujours plus ou moins sur les particulitîps. On s'en convaincra aisément en parcourant les principaux réj^Hements d'organisation. Est-ce que par exemple les nombreux règlements sur Tinstruclion publique n atteignent pas tous les particuliers qui, sous une forme ou sous une autre, veulent profiter de renseignement public? Est-ce que les innombrables règlements sur l'armée ne touchent pas tous les Français qui, avec le service militaire obligatoire, appartiennent» sauf quelques rares exceptions, à Tarmée depuis l'âge de tù ans jusqu'à celui de 45 ans? Est-ce que même les repliements, qui répartissent les affaires dans clmiiue département ministériel entre les directions, le^ divii^îous, les bureaux ne s'adressent pas aussi bien aux administrés intéressés qui doivent aller h tel ou tel bureau qu'aux employés du ministère qui doivf^nt s'occuper <le telle ou telle affaire? Ce qui montre lu en que nous sommes dans le vrai, c'est l'embarras des auteurs que nous combattons, quand ilsse trouvent en face d'une organisation, l'organisation d'un niinistt>re pnr exemple, qui est régie en même leiiiîis par une loi et par un règlement. Le contenu de la lui et du règlement est alors exactement le même ; si Ion veut être logique, il faut dire que la loi et le règlement sont fies actes administratifs. Or on n'ose pas dire que cette loi n'est pas une loi matérielle;

I 40, ^ — LES BKGLEMENTS 109

ibnc fe K'glemenl, qui a le même contenu, csl ausï^i, £Lu point de vue matériel, un acte Jé^i^Jatif.

Au ftsl*, on a. mmiU-é ^^ 37: rju on pou v ail imutenir (jup loule» Jrtlûk s'fuIre&flaieuL e^iclusjvrmcul aux a^enU de IKlat, rjue iiui- P^MU ^k la toi n<? »*ailftiïis&ît point aux pHtlirulier.'^^ Cela v^i peut- ^Uv para^ioiiah insU cela pcul ne pas ^Ire inexat^L Si cela csl vrai, cl «i lûtiarc^plail k' j-a Lionne ment fte M- Haiii iou et de M. Lahand, iùtiit^ 1^^ \o\s serai eut cte^ acte» adnihii^tniLiriJ : il n y aurait plus de fonclÎQii Ivj^blatîve, En tous cna^ Ie>ï lois civiles auxquell^.^ |ç3« partieoUtrs peuvent déro^**r par des fonveutions, coirrorinémi-nlà 1 arUO C dv.» s'adressent tertaincmpfit exclusivcinent aux jupes» aKeiit:^ dt TEUl, et non aux parti cuti ers ; ce ne Bont donc pns de^ luis au î^îj-i milériifl I

RêiflemenU dt's or* fanes ott Uffenh admiuistradfs. — Non seulement le clieF de TElat, mais encore beaucoup d organes et d'agents, qui ont rertainemenl le caractère d'organe.^ ou d'agents administrai ifs, [>euvent faire et font de nombreux règlements. On a d('jA. rîtp le préfet et le maire, qui ont en matière de police une compétence réglementaire très étendue iL.L. 5 avril iS8i,arl, 91, 9;î et m, 21 juin 1808 et 15 rè< irier 19Û2\ le conseil général (jui réglemente eertains &er\îc«s départementaux (L, 10 août 1871, L- 1 i juillet 11J05, relative A rassistance des vieillards et des inlirmes, etie conseil municipal qui fait des règlements, notnmment surl'organiîsation de la police et des oe trois Lo avril 1881, art. 102, 10:i. 1^7, 1W>;. Il ne faut poiûl hésiter à dire que de pareils? règlements ont le raracîère d'actes législatifs au point de vue matériel, ïlfaul faire complètement abstraction de lorgane qui fait l'acte et ne considérer que le contenu de Taete. Les raisons sont les mêmes que précédemment, car tUesont été déduites non pas du caractère appartenant au cbef de l'Etat, mats seulement de l'objet des règlemenls. Le règlement de police d'un préfet ou d un maire est une disposition par voie générale, une disiMJsition qui restreint le Jibre développement des activités individuelles; il a donc tous les caractères inlerûes de la loi. Les règlements d'organisatfon émanés des conseils généraux et des conseils municipaux sont

des dispositions par voie générale, qui réagissent sur les particuliers, et par conséquent ce sont des actes législatifs matériels.

Mais en même temps, les règlements faits par des organes ou des agents administratifs sont incontestablement des actes administratifs au point de vue formel, et tous les recours administratifs, contentieux ou non, que la législation autorise contre les actes individuels, proprement administratifs, émanés de ce^ organes ou de ces agents, seront recevables conln leurs actes réglementaires.

Mais, dira-t-on, toute la discussion qui précède est dès lors sans intérêt. Point du tout. Il est très important, pratiquement, d'affirmer que les actes réglementaires sont au point de vue matériel des actes législatifs. En effet, si l'acte réglementaire est par nature un acte administratif, il rentre dans la compétence normale du fonctionnaire administratif, qui dès lor^ ayant compétence sur une matière déterminée, aura par là même, et sans que cela soit spécifié par la loi. compétence pour faire et des actes individuels et des actes réglementaires. Par exemple, le fonctionnaire investi d'un pouvoir de police en général aura le pouvoir de faire des actes individuels de police et des actes réglementaires. Si, au contraire, on admet avec nous que les règlements n'ont pas la nature d'actes administratifs, ils ne rentrent pas dans la compétence normale de l'administrateur, qui ne peut faire, même sur une matière où il a compétence légale, des actes réglementaires que lorsque la loi lui en a donné expressément le pouvoir. Le fonctionnaire de police ne pourra faire des règlements de police que dans les cas où il a reçu spécialement compétence à cet effet. Le fonctionnaire chef de service ne peut faire im règlement d'organisation que si la loi lui a donné spécialement compétence à cet effet.

Les auteurs qui voient dans les règlements des actes admini:<traiifs, enseignent logiquement que le pouvoir réglementaire rentre

§41. — LES ACTES POLITIOUES 2<I1

normalement dans la compétence des agents administratifs. M, ïUnriou dit bien que le pouvoir réglementaire de police se railiiehe lîoriTialement aux fonctions administratives (5" édit..p. 505). Beauroup d*auteurs allemands, par exemple M. Rosin [Verot'dmuttjH- 7'echt, p. 58) enseignent la même Ihî'se, et Gneist a écrit : « Quand lu agent a le pouvoir de commander ou d'interdire un cas parli- •^Tilier, il peut de même le commander ou l'interdire pour tous 1rs '^a.*! delà même espèce » [Rechtslexikon de Holzendorf, 3* édiL, 11 1, p. 10541.

Au point de vue du droit positif français, il nous paraît inconk'!^table que le pouvoir réglementaire des agents administratifs t^^i quelque chose d'exceptionnel. Les lois ont toujours pris soin i\e -pécifierles matières pour lesquelles les agents administratif;* ont lo pouvoir réglementaire, par exemple la loi du 5 avril 1884, art. t^ f l 95 pour les maires, et la loi du 10 août 1871 pour les conséjJït irénéraux.

Opendant on a dit : la preuve que les règlements sont simpîrinenl des actes administratifs et rentrent dans la compétence normale des agents administratifs, c'est que ces actes ne lient pas l'adminislralion qui peut toujours les rapporter, tandis que l'adminislralion est liée par la loi. L'argument ne porte pas, parce qu'on confond le point de vue formel et le point de vue matériel. L'ugpiit administratif est compétent pour rapporter le règlement, part'r qu'il est compétent pour le porter. Mais tant que le régit inent ^ub!iiste, l'agent administratif, comme toute l'administration, cumme tous les administrés, est lié par ce règlement. L'agent adminij;^- Iralif qui a porté le règlement peut l'ahroger par voie générak', le modifier par voie générale, mais tant qu'il subsiste il est lié par < e règlement, comme le législateur est lié par la loi qu'il a faite, tciEit qu'elle subsiste.

Sur les actes réglementaires, cons. Valegeas. Le pouvoir j'é{/i*^inentaue, thèse Bordeaux, 1895; Balakowski-Pelit, La loi et Vt^réninance dans les Etats qui ne connaissent pas la séparulhn 'les pouvoirs, thèse Paris, 1901; Moreau, Le rèf/lement admhtîxiratif, 1902; Baiga, Le pouvoir réglementaire du président, Ihfht- Pariii, 1903; Cohen, La loi et le règlement, thèse Paris, !90:î; Jellinek. Geselz und Werordnung^ 1887; Rosin, Werordnungsr(cht,2.* édit., 1895: .Juille, Le domaine du règlenient préftidentieî, thèse Paris, 1905. Cf. infra. §§ 140 et 141.

41. Les actes politiques ne sont pas des act6S administratifs. — II importe d'éviter ici une confusion souvent faite. On entend quelquefois par octp politique tout acte fait par l'autorité publique en vue d'un but politique, et on dit même qu'un acte, qui de sa nature interne est un acte administratif, devient