CHAPITRE II

un acte politique quand il est fait en vue d'un bul p(tlLlL4[Lie. On a dit aussi qu'un acte administratif, fait en vue d'un but politique, devenant un acte politique, (khappait aux recours administratifs de droit commun, alors même qu'il émanât d'une autorité dont les îuLes étaient en principe susceptibles d'être attaqni'ïj par ces recours. Mais cela touche au point de vue formel, et on n'y insistera pas. Reste seulement u siivoif ce qu'est un but politique. Dans son sens propre et élevé, la politique est l'art de gouverner les peuples. Un acte serait donc déterminé par un but politique, lorsqu'il aurait pour but le gouvernement du peuple suivant les règles de l'art politique. Assurément, quand on parle de but politique, on ne l'entend [iiifi en ce sens-là. En effet, dans le langage courant, la politique est l'art d'arriver au pouvoir et aux places çl de s'y maintenir. Dès lors, l'acte politique ou Tarif fait dans un but politique, c'est l'acte fait ou ordonn»^ par les hommes qui sont au pouvoir dans le but de s\ lunintenir, d'écarter les hommes ou les faits qui pourraient compromettre leur situation. En d'autres termes, l'acte politique serait l'acte fait ou ordonné par nii gouvernement pour assurer sa propre sécurité, b'où le nom d'actes de gouvernement donnés souveol à ces sortes d'actes.

Dans une doctrine qui, à un moment donné, a compté des partisans autorisés, on disait : l'acte de sa nature interne acte administratif, fait dans un but politique ainsi compris, cesse d'être un acte administratif pour devenir un acte politique, un acte de gouvernement; et la conséquence en est que les recours, habituellement recevables contre les actes administratifs, ne sont point recevables contre l'acte politique. Cette opinion est aujourd'hui à peu près unanimement rejetée. 1/acte administratif ne peut changer de nature suivant qu'il est inspiré à l'autorité par telle ou telle considéralion. Il a une certaine nature indépendante de son but, et cette nature ne peut changer suivant le but

^ii, — LES AIJTES POLlT[gL'ES 203

particulier en vue duquel il est fait. D'une manière ^^ènérale» ou l'a déjà dit, Tid*^ de but doit reriter complètement étrangère à la détermination juridique des Ton c lions de l'Etat et des actes qu'elles romporlent.

En parlant des act*'!S polilifiues et pu disant qu'ib ne si?nL pas des actes administratif;;^ nous avons eu vue ïes acteî^ qui isouL relatifs nu rouctionnement et aux rapports des organes politiques et à raction qu'ils exerceut les uns sur les autres. On sait que dans Jorgani*ïalion politique des Etals modernes et parti rulièrementde lu Fninct», le gouvernement (compris comme l ensemble des organ^îs qui représentent TEtat, qui f^xpriment sa valoutè; a une structure eoniplexe et se rompose essentiellement de deux organes : le parlement et le gouvernement proprement dit. Ces deux i^rganes doivent se limiter et se pondérer r+'ciproquemenl; pour cela ils exercent une action réciproque l un sur Tau Ire ; et c'est même sur cette limitation fiiuiuelle de ces deux organes que repose toute la prolerlion des libertés publiques. Cette limitation mutuelle implique naturellement des rapports entre n>s deux organes et aussi des actes faits dans ce but pur l'un et Tautre. De pareils actes peuvenlnls être dts actes administratifs? Evidemment nou.

En effet, alors même qu on n'adnielle pas complèthMuent notre théorie de l'acte administratif, on reconnaît que lactp administratif implique une relation rmiîisant entre l'Etat et une nuire persnnnalili^ Menu* les actes par voie générale ou par voie individuelle, (lûnton dit (comme M, Laband et M, llauriou; qu'ils ne sortent pas de l'inti^rieur de Tappareil administratif, s'adressent a une personnalité distincte de TElat; ils s'adressent aux agents, et il est difficile de ne pas admHtre que les agents aient une personnalité distincte de celle de l'Etat. Au contraire nous ne pouvons *Toire que le parlement et le gouvernement aient chacun une personnalité distincte de celîe de TEtat. Où ne saurait admettre évidemment la conception,

âOi PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE II

qui a été celle des constituants de 1791 (cf. § 5i;, qui a été enseignée par Kant et d'après laquelle chaque partie de la souveraineté démembrée, chaque pouvoir toime une personne distincte, le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif; ces personnes réunies formant une personne unique, TEtat. Cette conception, outre qu elle rsl trop mystérieuse pour être scientifique, est en contradiction avec le principe même de l'indivisibilité de la souveraineté (cf. § 30). Si donc le parlement et le gouvernement ne sont pas des personnalités distinctes de l'Etat, il ne peut pas naître entre eux des relations juridiques, et l'acte que fait Fun pour exercer son arlion constitutionnelle sur l'autre n'est pas un acte ailministratif. Ce sont vraiment des actes de la vie intérieure de l'Etat; c'est ici qu'il est vraiment exact tly dire que l'efFet ne sort pas de l'intérieur de l'appareil étatique. Ils sont le résultat direct du fonctionnement de la constitution. Par eux aucun rapport d'aurune sorte ne naît et ne peut naître entre l'Etat et une personnalité distincte de lui.

Quelquefois, môme de nos jours, on a voulu voir dans le parlenjonl el dans le gouvernement proprement dit deux personnalité^ juridiques distinctes l'une de l'autre et distinctes de l'État, ayaol des droits et entrant en relation avec d'autres personnalités juridiques. V. l'esquisse de celle théorie dans une note de M. Haurion, Sir«y, 181K), III, p. 121. Nous ne nous étonnons pas que ces coni-eptions mystérieuses plaisent à l'esprit un peu mystique île M. Hauriou. Mais elles nous paraissent positivement insoutenable'^, (jue chaque député pris individuellement, que chaque membre du gouvernement conserve sa personnalité, cela n'est pas douteux. C,iuc le parlement, que le gouvernement pris en corps aient une fM>rsonnalité distincte, c'est insoutenable. Admel-on sans réserve le [postulat de la personnalité collective, nous ne voyons aucun fondement que l'on puisse donner à la prétendue personnalité juridique ilu parlement el du gouvernement. Le seul fondement que l'on puisse donnera la personnalité d'une collectivité, c'est le but déleruûtté et distinct que poursuit celte collectivité. Or le parlement el le gouvernement ne poursuivent pas des buts différents et n'ont pa.s lie but distinct de celui de l'Élat ; ils poursuivent en commun le bul Kénéral et essentiel de l'État : formuler le droit et en assurer la riîalisalion ; ils forment donc avec l'Étal une personnalité unique, mi plus exactement, il n'y a qu'une seule personnalité, celle de

§ 41. — LES ACTES POLITIQUES ^Ûa

l'Ktat, dont ils exprimenl la volonté, TËlal étant la nation organisi^i*, Cf. Michoud, T/i^on> de la personnalité morale y 1905, p. 2^\.

Comme exemple d'actes politiques, n'ayant pas comme tels le caractère d'actes administratifs, on peu! citer les suivants. Ce sont d'abord tous les actes par lesquels le parlement exerce son contrôle sur le gouvernement : vote d'ordres du jour de confiance ou de blâme, nomination de commissions d'enquête, invitation à communiquer tel ou tel document ou h prendre telle mesure, etc.; l'élection du président de la république par les deux chambres réunies en assemblée nationale conformément à l'art. 2 de la loi constilulionnelle du 25 février 1875. Ce sont, d'autre part, les nombreux actes par lesquels le président exrrre Taclion que la constitution lui reconnaît sur le pat lemenl ; décret de convocation des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs et des députés, décret de convocation, d'ajournement, de clôture du parlement iL. const. 16 juillet 1875, art. 1 et 2), dérrt-t par lequel le président de la république, avec l'assentiment du sénat, dissout la chambre des députée !L. const. 25 février 1875, art. 5). Aucun de ces actes n'a le caractère d'acte administratif.

On en conclut souvent qu*aucun de ces actes n'est ïrusw|vtible d'être attaqué par les recours recevables contre les aclt'^ udiTiinUtralifs. Que ces recours soient non recevables, c'est incotik^slable ; mais ce n'est pas parce que ces actes ne sont pas admini^^lralifs, un du moins cette raison ne suffirait pas, puisque les actes ii'Klt^">(?r'- Uires, qui ne sont pas des actes administratifs, sont siisi t^pliliii'i des recours administratifs, lorsqu'ils émanent d'un orgam:^ ou il un igenl administratif. Lorsque ces actes sont faits par le pjirltnnent, tout recours est impossible, au moins d'après le droit front^nir^, parce que notre droit n'est pas encore arrivé à la notion du )a r^^cevabilité d'un recours contre les décisions du parlement icf, ^ U4^. Lorsque ces actes émanent du président de la répuijliqin\ le r«»coure n'est pas possible, parce que le président de la r^puIjUqm^ igil ici comme représentant, et que le droit français n ndni'H pa^ encore de recours contre les actes faits par des reprefifitlutda. V. sur le caractère du président de la république, § 59.

Ces actes sont souvent appelés actes de gouvernement. H faut, à notre avis, s'abstenir d'employer cette expression, parce qu'elle prèle à beaucoup de confusions et n'est pas exacte. Cc^ actc^ ne

iioiit pas S4iulement des actes de gouvernemenl, puisque beaucoup dVnlrc eux sont faits par le parlement. D'autre part, on emploie Teipre^sion actes de gouvernemenl pour désigner des actes adminitslralifs certainement, mais qui seraient inspirés par des motifs politique}*, des motifs de siireté gouvernementale, et qui comme lels 6f h [ippe raient à tout recours. Or, on l'a dit plus haut, on ne doit pas miiiieLlre l'existence d'actes de gouvernement ainsi compris : cci> acîes sont des actes administratifs et restent des actes administratif-*, avec toutes les conséquences qui se rattachent à ce caractùre. On loit ainsi la confusion à laquelle prête cette expression acteA t/e f^ouvernement et qu'il faut à tout prix éviter, ce que nont pa;^ fait tous les auteurs.

Cons. SUT ces différents points, Michoud, Des actes de gouvernrmenty Annales de (irenoble, 1889, p. 263 ; Brémond, Revue critiqua, 1893, p. 321, et Revue du droit public, 1896, I, p. 60; Hnuriou, Droit administratif, 5« édit., 19(XÎ, p. 574 ; Lecourlois, Des aciei^ de gouvernement, 1899; Pellegrino, Il dirrito di nécessita, Home, 1903.

Droit tlK grâce. — Quel est le caractère de l'acte par lequel Je5 cliefii (rKlûl en général et le président de la république française eu parli<"iilier ïoni grâce totale ou partielle à un condamné? M. Bréïuontl, dons l'article précité de la Revue du droit public, y voit un acte* îidiiiiiiistratif. D'autres auteurs y voient un acte politique, un acte de gouvernement. \ notre avis, le droit de grâce n'est ni un licie politique, ni un acte administratif. 11 n'est pas un acte politi- (^iie parce qu'il n'est pas relatif aux rapports des organes politiques ; il ne se rattache aucunement à l'action que le chef de l'Etal peut el doit exercer, d'après la constitution, sur le parlement. Il ne peut iHre un acte administratif, parce qu'il constitue une réformalion, rujii pas totale sans doute, mais assurément partielle d'une dccbioii juridictionnelle, et, bien que nous n'ayons pas encore déLprminé la nature de l'acte juridictionnel, il est d'évidence qu'un acte juridictionnel ne peut pas être réformé par un acte adminis- Iratir. Il faut donc être logique et dire que l'exercice du droit de gnlee e^it un acte de juridiction.

Un ne saurait méconnaître qu'il y a quelque chose de surprenant à ce qu'une législation qui, comme la nôtre, a voulu créer des juridiclioni^ aussi indépendantes que possible du gouvernement, reconnaisse le droit de grâce au chef de l'Etat. Aussi le droit de grâce, appartenant actuellement au président de la république, ne s'explii|ue-l'il, h notre avis, que comme une survivance historique. Le président de la république est en un sens l'héritier de nos anciens rois absolus, et il a conservé une prérogative qui leur appartenait l'onfonviément au principe : « Toute justice émane du roi ».

Il faut dire que de sérieuses raisons pratiques justifient et expliquent le maintien de cette prérogative. Mais les constituants de lYji étaient dans la logique de leurs principes en refusant le droit

s 4L — LEt^ MUfS FOUniQVt^ 201

et grice au roi de la conE^IUuLîon nouvi*lk' (4 juta 1791, Code pénul i;W, p*rU i, UL VII, arL 13}.

Amnistie. — Aux letmta de Ta H. 3, § ï de la loi coïislîlullonnellû du 25 février 1875, le président de la république a le dioiL de Taire fîràre, mais Xt^^ amniâtiest ne peuvent Htp accord(?es rjue par une lui. IJueï est exaclement Je c■araet^^e de Tnmmîtlie? La loi d'amai^lîe esl-elte simpleuient une loi rornieUe ou e»t-elle une loi mM^ rielletOn iîail que ratuEiisUe a pourefTet de faire i:onsidérer rélroacliTifmenl comme non punîsisaye un faii prévu el puni liar la Ioï pÉiiAÎe et, par conâéi]uent, ^i l'auleur de c:e fait aéLc déjàcaiidamn^, d>ITace r com pi è teme n t la eonda mn a! i o n . S i Ta mn iât i e e,^ l ii ca j rd ée , comme elle IV^L presque lonjourn. par voie générale, il n'y a pas( de (Joule possible, elle e^l un acte lé^jiiîUlif au point de vue malé* rid. ^i ramnii^Lù' ^^l ae cordée h urtB per^unne df^terminùo, e\]^ esl ;dt)t^ une dérogation mdivîduellr à tiiie loi et nous croyons .cf. g Xt} que le parlement lui-même ne peut pas apporter une dérogation *|jéfiale à une loi : raninintie individuelle est alors un acte arbitraire et ne pourra rentrer dans aucune des fonctions juridiiiues ncrmales de t'Kiat. Ct. lusmein, Df*uii çonitt., k^ édil., p. Ti^b; EbTtn, L'timtiisiie, Revue du dfoit public, I9(i5, p. 51*1.

Actes diphmaîjque^. — C)n s'est aussi demandt^ quelle était la nature des actes diplomatiques et si on les pouvait ranger au nombre des actes administratifs. Ou appelle ainsi tous les actes qui se rapportent aux TÎalîons internationales d*un Etat.

L activité diplomatique de TEtat se manifeste par ûes négociai ion s, forrespondances^ instructions don- Bées aux agents diplomatiques, etc. Toul^^s ces opérations sont évidemment des actes diplomatiques, mais des actes qui ne produisent fiucun effet de droit et qui par conséquent ne peuvent être qualifiés d'actes odmiQistratifs.

Mais beaucoup d'actes diplomatif|ues ont un caractère juridique incontestable ; ce sont les déclarations diplomatiques» comme les déclarations de guerre, de neutralité, etc.. et les conventions iliplomatiques.

Quel est exactement le caractère juridique de pareils Gifles? On peut dire certainement qu'ils sont des actes administratifs ; car ils rentrent dans notre définition gi'Dérale de Facte administratif; ils sont des manifestations de volonté en vue de créer une situation concrète de droit. Mats cependant, comme ces actes