THÉORIE JURIDIQUE DE L ACITE ADMINISTRATIF 2(W

sent que l'acte administratif émanait de FEtat, parce que nous étudions les fonctions juridiques de TELat et qu'en fait la plupart des actes administratifs Oinanent de TEtat. Mais il ne faut pas croire que tous tes actes administratifs soient faits au nom de TEtat, On sait déjà que dans tous les pays modernes il y a des personnes collectives, distinctes de TEtat, qui .sont associées à son activité, qui participent à raccainplissement d'œuvres rentrant dans ce qui est considéré à un moment donné comme la mission obligiiloire de TEtat. Ce sont les collectivités locales persoiinifiées, comme en France les départements, les communes, les colonies, ou encore des services publics comprenant un certain nombre de fonctionnaires, de personnes profitant de ce service, le tout personnifié, et ayant un patrimoine affecté à son but; c'est ce qu on appelle les établissements publics. Dans quels rapports ces personnes collectives sont-elles avec l'Etat? Sont-elles des concessionnaires de droits appartenant à TEtat? Sont-elles des mandataires ou des agents au sens juridique? Ces personnalités ont-elies une réalité que l'Etat reconnaît ou sont-elles des cn^a* lions arbitraires de l'Etat? Autant de questions 1res intéressantes, mais très difficiles, qu'il n'y a pas lieu (le discuter ici. Nous devons prendre le fait tel qu'il est et constater qu'à côté des actes administratifs faits au nom de l'Etat, existent beaucoup d'actes administratifs faits au nom de personnes publiques distinctes de l'Etat. De telle sorte qu'on peut définir l'acte administratif l'acte juridique fait par l'Etat ou par toute autre personne publique, et la fonction administrntive l'ensemble des actes administratifs ainsi faits par les personnes collectives publiques. Cf. Michoud, 7%'ori^ de la personnalité morale, 1906, p. 180 et 296.

L'acte juridique proprement dit est une manifestalion de volonté, faite dans les limites fixées par le droit objectif, dans le but de créer une situation juridique subjective. Dans les Etats modernes, on peut

dire, bien entendu sauf les réserves faites prérêdemment (cf. notamment §§ 16 et 34), que le droit objectif se confond approximativement avec la loi positive; m admettant cette approximation, nous dirons que Tacle administratif, comme tout acte juridique, est consliluë par quatre éléments : 1<* La manifestation de volonlé; 2° la compétence; 3°le but légal; 4<* la situation juridique subjective.

1^ La manifeslation ou la déclaration de volonté. 11 faut non seulement un acte de volonté interne du sujet d*^ droit considéré, mais un acte de volonté qui se manifeste à l'extérieur.

Pour l'acte adminislralif une difflcullé spéciale se présente. Il émane de l'Elal ou d'une autre personne publique aussi personne collective. En admettant que TEtat et ces personnes publiques aient une volonté, elle sera exprimée par des individus, représentants dp ri^lat ou de la personne publique. Quel rapport ont avec la personne publique les individus qui expriment sa volonté? La question ne vient pas ici, et sera étudiée naturellement au chapitre \\\ Les oî'fffïîies de l'Etat.

Les légi.slations modernes ont abandonné le formalisme de l'ancien droit, et aujourd'hui, pas plus dans le droit public que dans le droit privé, la déclaration de volonté, pour produire un effet de droit, n'a besoin d'être exprimée dans une formule consacrée. Mais il faut que la manifestation de volonté, pour forwwv le premier élément de tout acte juridique, administratif ou autre, ait lieu de telle façon qu'il ne puisse pus y avoir de doute sur la réalité de cette déclaration de volonté. Le droit administratif français, sans exiger une formule solennelle, exige en principe que la volonté de l'agent, voulant au nom d'une personne publique, soit exprimée par écrit. Cet écrit n'est point soumis à une formule particulière. On trouverait même peut-être des cas où l'acte administratif est vainble sans qu'il y ait aucun écrit.

La déclaration de volonté d'un administrateur doit souvent être accompagnée de formalités, minutieusement décrites par les lois et les règlements et qui ont

g 42- — THÉORIE JUftmi<jUE DE l'acte admlnistiiatif -1\ I

pour but à la fois la bonne administralion das intérêts publies el la pi'oteelion des inUM'èls individuels. Ces formai» Lés, très nombreuses et très diverses, peutent cependant se classer en quelques groupes généraux ; enquêtes où le public est appelé i\ donner siin avis sur Tutilité d'une opération adininislrative projetée; ~ expertises ou autres vérifications; — avis donnés par des corps, le conseil d'Etat, les conseils administratifs locaux ou des conseils techniques ; — mises en demeure préalables. — Logiquement^ toute formalité exij^i^e par la loi est exigée à peine de nullité, parce que Facte adrainislvatif, bien qu'il soit parement et simplement un acte juridique, par cela seul qu'il émane de la volonté d'un orgone pnbïic, voulant au nom d'une personne publique, produit t'LTtains effets particulièrement rigoureux au point de vue de lexécution (cf, g 19 1, et que dès lors, pour que ces formalités soient une garantie vraiment efficace, il faut que leur inaccomplissement entraîne la nullité dêTacte,

Le premier élément de l'acte adrninUlraUf, comme de tout acle Juridique, esL une déctarEilïon de vobiilé. Cepi^ndant cette n'(fle idbil dans le droit fratiçaiiï une exci^plion nùlflbJc. Parfoi^j la loi jtfêjume rju'il y a eu d 6c ïa ration df> volonté de rndminislraleur et li^ cîiû:«i^s se passent comiiit s'il y avaîl eu marîifeijlalmn réelle tie voÎQiilè. Il y a alors acte admlDistratil' préi^iiirié légalement. Nous fëiâOUï atlusLon & h dbposiLmn de Tari. 3 de la loi du 17 juillet ÏMm " Dans les affaires contenlicuses, qui ne peuvent être inlro* ddles devant le conseil d'Etat que potis Ja forme de recours c on Irtï unedécUion admlnislfaLlve, lorâqu'iin délai d*? plus de quatre mow s est écijulc saim qu^iJ soil inlerveiiu aucune décision, les parties Sntéresséfîs peuvent eon sidérer leur deinaude eomme rejetée et se (sourkwati conseil d'Etat ». HabiUielkment l'administrateur agit spûuUnément, mais H arrive son vent que radminislraleur ne veut crnae peut ag-îr que sur la demande de radminialré. Par exemple lorsqull s'agii d'autorijsalion de police ou de décî^ioii il prendre Siur un mtrt-hé d«? TKtat, l'intéressé s'adresse à radminisiraleur el na petit sadrciiaer h. la jurididion administrative qn*aprrs la décision lie radmimiflraleur. Avant la loi de lïKKl si ctdui-^i gardait le silence inà^ilnimeut, l'inléres^é ne pouvait le forcer à répondre el ne pou* r*il itlaquer son silence par un recours conLenlieujt puîaquil n'y in\i piîî d'acte adminislralif. Le lègiâlalcLir de ll^XJ est inlerTcnu

213 fflESIIKîïtC TAtlTIE, — CUAPITIIE II

Pi a iK^ciHé qvif loraque l'îidiïMiiîslraleur aura garûù le silence pen- Ji)TiL t.piaLro ntoi^^ M v aura li^L^JHÏDit de rejel pré^uin^e, ni rjuo If^ recours coiilenUpQX ^cra po?i?:ilîl(*. DispuaïUûTî fteonde el qui soumet pluâ éiroUemenL que par le [tas^è Tadimnlslralion à ta prise du droïU

A pi-opos do la dérlamUon ilv- volortié dans Tacte afimimslralif se préïienle une qiiesUon ivH iI61ieal(>, qui se pose d'mlleiir^ pour loulo declaralion de volonté liariy nn aele juridique quelconque, Elle poul îte fomiider d'une mnuiêre générale ainsi : une dér^hralion de voloulé ayant fm lieu^ peiil-oii Mro adroU t dèmoiilnM' que la volonté ràelle ne coïncide pas avec les termes de la déclaraLii*u de voïonlé, que le conlenu de la volonlé inlerne ne coïncide p!i> avec le conlenu de la volonlé déclarée?

Il sembla ri%uUer de l'aH. llIïOducode cirii que dans le droil elvil cla^isique on est toujours admis h prouver, pïjur déterminer les eiïelH d*uri ach? juridique, que le conlenu de la votonté réelle n'a pas coïncidé av(>c te eunlenu de la volonlé déclarée, a établir Ifl volonlé vrnie du déclarant derrière la formule de la dédaration. ijQ «yslême paraît, au prenvî*^r abord, \\-vs lo^-ique, trrs équitable* Mais en y rénéeliissant, on s'aperçoit qu'il pressente de graves inconvénieuls el qu'il u'e^l prjint tiii^^i logique qu'il le parait k un ûkservaleur superllciel. En elTet, il ouvre une sourn* inépuisable de proees; il favorise ï'arbitraire du juge; il pf^ut laire dii^paraîlre la coidianee qui dott exis^ter <laus tes cehUions juridiques; il favorise le plaideur de inau^^'ii?'f^ fui^ lui permettant dlnvoqner des restrictions me niâtes. D'autre part, ce qui produit l'effet de droit, ee qui conalilue l'acte juridique, ce nVst point un pliénomriie de volonté inlerne, simple pbénoméne de psycbolo|,r^ie individuelle qui ne peut avoir aucune ctjuséqiienrp siOciale* (Je qui peut produire un cfTel Mocial cl ce qui doit par conséquent entrer seul en compte pour le juriste, c^est la manifestatiou extérieure d'une volonté. Par conséquent, on ne peut élre admis en principe ii prouver que le contenu de la volonté interne est différent du contenu de la volonté déclarée, parce que seule la volonté déelarée peut produire un effet social el parlant uti effet de droit; la volonté inli-rne reste un fait individuel, qui ne peut avoir de conséquence ^iociateel ne peut produire aucun effet de droit* fie qui ne vent pas dire, liit^n euteniiu, que la déclaration de \ olunt6, romiue leHen puisse produire un effet de droit alors même qu'il n'y ah pas dernére une volonté réelle. La volonlé réeïle peut seule produire un effet de droit, mais elle ne peut le produire que ^i elle e^t déclarée el dans les limiles où elle esl déHart^Ot parce qu'alors seulement elle e^l un fait social.

Cette eonceplîon très tof^ique el 1res pratique se raitactie h la substitution pro^fressjve de ta conception socialiste du droit à la conception individualiste (cf- g 5). Elle a été, sous le nom de théorie de la dêclofathin dt rolùiit^, développée par la doctrine allemande et consacrée par le code civil allemand (art. IIS), Cr>

"-^T/^ift-

§ 42. — THÉORIE JURIDIQUE DE l'aCTK ADMI.MSTRATIF 213

Saleilles. De la déclaration de volonté dans le code civil allemand, 1901. La jurisprudence française a déjà fail plusieurs applications inléressantes de cette idée pour rinlerprétation des actes juridiques civils. Cf. Déreux, De l'interprétation des actes juridiques privés, thèse Paris, 1905.

Celle théorie de la déclaration de volonté doit s'appliquer incontestablement aux actes administratifs. C'est pour eux particulièrement qu'il y aurait de graves inconvénients pratiques à pouvoir discuter le contenu de la déclaration de volonté. En outre, la volonté de ladministraleur ne peut produire un effet de droit que lorsqu'elle s'est manifestée à l'extérieur et dans les limites où elle s'est mani Testée, parce qu'il n'y a qu'à cette condition et dans ces limites qu'elle est un acte social. D'autre part, Tagent qui fait l'acte administratif n'étant que le représentant d'une personne publique, on ne peul certainement tenir compte que de la volonté déclarée. La voïonlé intérieure et réelle de l'agent, mais non extérieurement manifestée, est sa volonté personnelle et non point une volonté représenlative d'une personne publique. L'agent n'est le représentant d^e la personne publique que lorsqu'il manifeste sa volonté dans les formes et sous les conditions prescrites par la loi pour que cette volonté, qui en réalité est la sienne propre, soit considérée comme la volonté de la pei*sonne publique au nom de laquelle il veut. En droit administratif, on ne sera donc jamais admis à prouver que la Tolonté réelle de l'administrateur est différente en qualité ou en quantité du contenu de la déclaration. Cf. Hauriou et de Bézine. De la déclaration de volonté en droit administratif. Revue trimestrielle de droit civil, 1903, p. 543; Jèze, Principes généraiix du droit administratif, 1904, p. 61, note 3.

La jurisprudence du conseil d'Etat fait une application intéressante de cette idée. On montrera plus loin (n^* 2 et 3) que la déclaration de volonté ne produit un effet juridique que lorsqu'elle a pour objet une chose qui peul être légalement voulue, et que lorsqu'elle est déterminée par un but légal. Il en résulte que tout intéressé est admis à prouver que le but, en vue duquel l'administrateur a fait un acte, est un but contraire à la loi; mais il ne peul établir le but qu'a eu l'adminislrateur que par la déclaration de volonlé; il n'est pas autorisé à établir, en dehors des termes de la déclaration de volonté, que le but réel qui a inspiré l'acle esl contraire à la loi. M. Laierrière, résumant cette jurisprudence, écrit : « Le conseil d'Etal, juge du détournement de pouvoir, ne peut pas demander compte aux agents de l'administration des motifs de leur décision; il ne peul pas organiser des enquêtes en dehors d'eux pour scruter leurs arrière-pensées et vérifier les motifs de leurs actes. La preuve du délournement de pouvoir doit résulter de documents émanés de l'administration elle-même » (Juridiction et contentieux, 2* édil., 1896, 11, p. 549). C'est bien décider que l'objet et le but de la volonté produisant l'effet de droit sont déler-

Sti PREUlàRE PARTIE. — CUAl'lTfîE U

iruii^is 11 II ici IIP ment d'après le contenu iJc la iJ^^claralion lie volonté, nt que ]c juge ne pÉVuL lenir comple que de la vcitonlè déclarée de radmmïïîtra,leur.

2° La compétence. Il faut^ pour fju'ii y aît un acte juridique en général et un acte adrainistralif en partie ul ier, que la chose , obj e t de la cJécla ration de volo n lé» puisse être légalement voulue par la volonté considérée. Pour savoir quelle chose peul être légalement voulue, il faut considérer séparément la nature de la cho!ïe voulue et la qualité du .sujet qui veut.

U y a des choses que Tagent public ne peul pas juridiquement vouloir à cause de la nature même de la chose. Ainsi it est d'évidence que Tagent public» pas plus qu'un simple particulier, ne peut juridiquement vouloir un ré.suUat qui constitue une infraction pénale. Mais la question de l'objet possible du vouloir juridique se pose d'tine façon particulière pour Tarte administratif. Diaprés le postulat aujourd'hui presque un animent admis, Tagent public qui fait un acte administratif exprime une volonté qui juridiquement est la volonté d'une personne publique dont il est le mandataire ou Torgane. Or une personne publique, quelle qu elle soit, même TElat, qui par définition est la plus compréhensive, n*a et ne peut avoir qu'une activité juridique Hmilée. En effet, malgré les innombrables systénïcs qui ont été proposés sur la nature et le fondement de la personnalité collective, il semble bien qu'on ne peut la fonder que sur Texislence d'un certain but A. atteindre. De cela il résulte que ce but déleniiine Télendue de Factivité juridique de chaque personne collective en général, de cliaque personne publique en particulier, llapp. les art. G et j 1 de la loi du 1"" juillet 11*01 sur les associations et 14 et 18 de la loi du D décembre l^Oo,

Cela posé, on ne peut vouloir juridiquement une chose au nom d*une personne publique qu*auttint que cette chose rentre dans le domaine d'activité juridique de la personne collective, lequel est déter-

§ 4i, ^ TIIÉCRLE JUniUrijUE DE l'acte ADJUIXJSTRATiF '2\\\

mtné exclusivement par le but qu'elle poursuit. CetlR proposilion fî'applîqiie ^ toutes les perso nnei> publiqufîî, m^me à lEtal. Sans doute TEtnt, comme on Ta déjA. dit, est par définition la plus compréhensive des personnes publiques; le domaine de son activité juridique, par rePfet d'une évolution naturelle, s'étend chaque jour. W n'en est pas moins vrai qu'il y a des rboses que l'Etat ne peut pas faire, parctï que a un momenl donné ces choses sont considérées comme étant en dehors de f*on but. JVaiiteurs dans tes pays modernes. TEtat détermine habituellement par de» loiij positives son domaine d'artivîté, et Tagent publir peut toujour.-5 intervenir, au nom de TEtat, dans le domaine ainsi délimité. Reste la question de savoir si et dans quelle mesure l'F^tat législateur est lui-même limité, question qui .sera étudiée au chapitre \\\ VEtnt tH ie droit.

l*our It'H per^onne^ publîqup-* nulres que l'Ktnl, lu quptîUoii de leur doniLiine re^p^cLif d'itclivilé juridiqui? est unu c^uc>iLïùn de droit adminiîilraiirpo^iUf, qui nt^ pi^ut f^Lru ëludiée ici. C'e^i lu quo^tiorx dite de la spécialité des ppj^ioniiea admiiiislraUve^, qui soulevé de Krai'Cîi probi^rriieîi pour Ju solution desquels une juriappadeorti mlèrGiisàale esl en Iraiii de s'élaborer.

En senond lieu, chaque agent ne peut vouloir juridiquement que dans un certain domaine, et dans ce domaine qu'un certain nombre de choses. Ce pouvoir, qui ap|>artient à chaque organe ou agent adminiîjtratir, de vouloir un certain nombre de cl i oses dan^ un certain domaine, forme sa compélntcr. Tout act^^ fait par un organe ou un agent administratif erî dehors de &a compétence est nul. Quel estexaclementle caractère de la compétence? Quel est le caraclère de la nullité qui frappe un acte fait par un a^enl incompétent? Comment cette nullité est-elle sanctionnée? Ce sorit autant de questions qui seront étudiées plus loin (cf. î^i; tUi et 67).

3* Le but légal. Pour qu'il y ait acte juridique en général, il faut que la volonté, qui veut une chose qu die a le pouvoir de vouloir, la veuille dans un but

8if l*A£limAE rsîlTIE* — CHVPiTRE II

conforme h la loi, ou plus exactement dans un but conforme h celui que la loi a eu en vue eu lui dounauL ce pouvoir. De celle proposition générale, il résulte qu'un agenl adniinislralif oe peut faire régulièrement un acte^ menie de sa rouipélence» *|u*â la condiUon qu'il le faisse dans un certain but. Pour qu'il y ait acte administratif valable, il faut non seulement que Pacte qu'a fait Tagent rentre dans sa compétence, maiîi encore que Tagent en le faisant ait agi en vue du but qu'a eu le législateur en lui attribuant cette compétence.

tielte solution tliéori(joeT la jurisprudence du conseil d'Blat Ta réalisée dans la pratique par la remarquable théorie du délournemenl de pouvoir dont la haute assemblée a fait ces dernières années d'intéressantes applica lions f qui lui ont permis de réduire <t rien la vieille théorie, si dangereuse, des actes administratifs (ihr.rêiiotniuirû^.

ïe fon^Pil d'Kïal dp la Ihèonv du d^'îtoiirnomeMl ik pouvoir. Il a lirinuïé pour dplûurTiiMnP'nl dt* pouvoir le <léfrrl \mv U^qurl le gouvrrnr'nif^ril, iiivCHjuaiil Tari. 4^1 de la loi du Ti avril 1884, prononct^ la diïJHOluLion ifuo con^f^il miinifipjil liaii^ le but rrobleiur Lo fei!pe,S3emenLd'irr(?B:"ïanlès qui se ^fraienl prodiiile^ au cours de* élections municipales; k* (fouvernement ue ppjtt prouoiicer la disjiolutiou d'un rnoïs^Hl nui ni ripai quVn \\\t^ d'us^^utTr la lioniiv adminhtralioti di^ la l'oumuiuo Ct>n^. dllUU 'il jaiivi<^r J9(J2, Hec, p. [i5, el 15,, l*Jj;^, UU p. US, iivec luu: uolc de M. llauriou , Le fou^HI d'Ktat a f^nrorc animlè [>our délouniemont de pouvoir une lïtTiîiiûii du iuiiii?lri^ de la ^ufrre excluant un u^j^oeiaiil en grainsdes marchés f t adjiKiicalïoriHH du servira de la jcuL^rre, parte *iu<* li^ mini sire ^élail Fondu sur des mulifs <Mran]2:er?( soiL h l'eséeution des marchi^s, soîl à la silusUou ou à la capacilô profe?iylûnfïelle du nt'Kot-ianl 4 aoiM 19U5. flec*. p* 757, avec ]e^ conelu^ionà de M. SûÎJil-Paid;. Lr rousicil d'KLal ii eulin annuii'^ pour iliHourncment de pouvoir TarrOlé d*uii inairo ^ (jui, f^ii frappa ni un û^vnl lie police de >4uspensi(m, a a^\ ilans un bul an Ire f|ue la ^allvegardl^ d'înli'^rels qui lui ■tûnt confié:^ » ftO nov. UKK.I. /fn ., p. 617, et S,, UXJl, lu, p. 57, avec uut* noie de M. Haurîou . 11 esl à noler que* dans ces divers arrêta, le eonaeil d'Klal emploie, non pas î exprf*s- >!ïou tléiourfteitieiit de jiQnvoh\ mais celle d'p^c^*r th' ftouvoir* moulranl par Ih r^ue, dariïH sa peti^icc, le fouclionnaîn* nui commet un dt^tourneinfiiil de pouvoir f'jcéc/é' vraimeul ^a compélence.

^ il, — TripfîftiK jrnitiiuUE de lacté admim^tkatif 217

[\ n'e^L \ii^ iautile de moiilrer cotnmenl eeLle Ihéorï^ du dclour- Dûment ûe pouvoir, qui ne corif^liit'iTt au point de vue du bul poursuive 'P**' la volonté de Tagent el non ta voionlé de la personnu ptiblique qu^îl reprt^^ente, ae eonciïie avt'c ]c po^itulat dt^ la pet^onîiâldé colleclive publique ninn repréî? entée par on apent- Mat^r6 ce postulai dp lit représenta lion et de Texistence d^iiie volonté de ti persoîiriiî çolleclivt, il est indUculable que la î^eule volonté doril on puisse ^aLsir le proeesius interne e^t eelle de ra^i;'Til qui fait U déclaro-tlon tlt? volonté support de l'aete administratif. Or, coinme k' but ré[*onil au processus interne de la voloiitts au point dt* vu« do but on ne p4?iU et on ne doit considérer que la vobnté déclarée da Tarent.

4* La situation jundique mhjrcHve. Pour qull y ait

un acte jupiciîque en général, et un acte adminislralif en particulier, il faut que la déclaration de volonté ait élé faili? aver rinteiition de faire naître une eitualion juridique subjtîcHve.

Une situation juridique subjective consiste essenlieilement dans lobligalion pour uuq ou plusieurs volontés d'accomplir une certaine prestation positive ou négative a Teffet de réali!>er un résultat légitimement voulu par une volonté, obligation existant soua nue sanction sociale, qui, dans les sociétés étatiques modernes* est réalisée par l'intervention de TEtat, lequel, soit spontanément, soit sur Ja demande de l'intéressé, suivant les cas* assure directement ou iodirectenient par l'emploi de la force le résultat légitimement voulu, La contre-partie de cette obligation cVst le droit pour un certain sujet ou» si Fou veut, le pouvoir pour une certaine volonté de demander Taccoraplissement de cette prestation et, au cas où elle ne serait pas accomplie volontairement, le droit de provoquer rintervenlion de l'Etat pour qu*il en assure par la force la réalisation,

TfUi" est la iiolion (généralement aJiiHisf^de la situation juridique, qui Vatiilvscrait eî^Henliellement en un rapport entre deux îjujetî*» un sujet aclif et un *îujel pa-^sif. C'e^t le vhicuium Jurk de^ lloluiinâ. Tout cela demanderait à être discuté. Nous ue sommes* paa bien sur que la t^itualion juridique .^loit toujour^s un rapport entre JéujL sujets, Tun passif el l*aulro acliL Avec cette coneeplion un peoélroi'-e de la situation de droit, blendes failâ de la viejundi-

^S6" PRESIIÈBE PARTIE. — CHAPITRE 11

Facte juridique qui a été fait conrormémenL au droit objerLif et où il ej>t piirLie. Les tribunaux de l'Etat sodI compta tenl.s pour le juger et leurs décisions sont exécutoires contre lui. Cela est la conséquence directe de la conception de ÏEtat d(t droit (du Rechlsniaal]. Maïs conime on n'a de voie d^exéculion forc^ie qu avec le roncours de l'Etat, on ne peut avoir de voie d^exécu- Uon forcée contre TElat. I^a garantie des parLiculieriS que TEtat exécutera .ses obligations, se trouve donc seulemenl dans l'organisation politique et administratJY** de l'Btal, qui doit être telle que le danger de refus arbitraire d'exécution de ses obligations soit réduit au minimum.

La per^onrm pub]ir)iip enga^^èe diius une «hiliinlion juridique objtH*Lîvr h la suite if un ar.W. adminiâlrsitif, est youvenl ime personne pli 1j tique iiulro cjuiï TEUil : f&tii im dt^partemcnl, une nommnn*?» Tin ^(nlïlis^emenl public. Camme rv^ p<»rsonnes ^^ont associées M'uelivilè publique litf VFAni et onnrouiTnl à lolvlenlion 4es buli <le l'KLalT elïe.H biVn(>ficïi^nt, d'^pri^^ It-s It-f^i'^lalions modf^nies el par- UculiiTemenL d'apjTS Le droiË français, de la phiparL de^ avanlaK^^H qui rèsullenL pour t'Ktal de ïîa fjualiié mt^me. Ausî^t roniiiK' TKïat elles ont ca privllrgri de rexerulion prèalahle, t'V^I-à-dire le privilège de procédera IVxéeii lion iiialf^ré h-s prole^laiion;* el le recours du sujet paiïrïiif. La pf^somic piiblinue est évidemnienl liée par le^i obliKHlion^i qui rèsioltent pour elle de TBole ftduuni^lratir^ fuaia le paKicolier ne pmil point employer contre elle, paà pins que contre TElat, lei? voiei? oriliuajrcs d e\é.rnlion. An reste l'Elaî, par Ic,^ moyens du oonlrùle adrnijnslraLif, ppnrm contraindre, !îpf>n[anénieul ou sur La de mande des iutéressé'i, la personne pubtique ffubordonnée à exécuter se^ obligations.

Il y aurai L encure beaucoup de questions à étudier reiaLiveinenl k i'îicte affminiï^tratif conij'u cOTnine on acte juridique : nolajumi?nL h question de savoir s'il n'y apaa certain, s actes de Vatlmlni^t milan qui ne prtidni-^enl pa^ irefîet juridji[ue par eux-mt^^mes, mais îionl teuLeuient La cnndiliou de Tapplicalion de la loi dans un caîî partictdier ou à mie personne déterminée^ par exemple la nomination d*nn fonction nniirCi qui est peuL-t'îre pLnliU La condition de iapplicallon de la loi de fuiiclion que la Cûui^e cfllcicnte de la situation fûilf* au fonclionuaire (et. g tô ; et encore la quei^lion de savoir quel QiA exacLement le caracLire des délîbéralions des corps administratifs portant avis, el celui îles dêLibernlions des corps adininistratir^ lôcîjux, exécutoires sculcnienl avec lappiobaiion de rauloritc r^upéricurc. L'examen de ces dernirres ([ue>lions trrs délicates ne peut trouver place ici. Sauf cerlaiiies réserves on peut, nous scmblc-i-il,

faire rentrer rfs dîlTérenls scïes dann la caletrorîe tïes acleif atlrriiriklratifii, parc:e quHk se rîiUaohent h un aclpadminislrdtîr produLnnl un effel de droit, dont îl.?i .^onl In rondUîoiL f>llc salutinn ne pourrail cepemlant pas ?ire diïiinêt^ pour les didibçr-ttiiun* parUnl îimplement un vœu.

Ne doivent paj* i'Ire Cûntiîdérés comme des bcIrh administrai ifs [e# ûrdres DU Ips insLrîictioiiî*, individuels i>u généraux, adreHscn par Ih fandlonnaipe ehefde service à œs subordonnéji. La ^eule tîifféi**nf e enlre l'ortlre el rin>lrucUon e-^l ïjne dilTiVrerM*e tie fait : Tordre ftxp d'une TfianïiTe élroite i&contluile que doil lenir ïe subor* donn*; Hnstnit^Uon lui laisse une liiierlé d'apprécialîtin.

Les inîïtrucljûne; ou ordres, danné^ par éml el par voie ^énè^ nie ù un {groupe de fonclionnaireti. porU-nt le noiri de cifculahes. Uu e^il unaniTue à reconnaître que les cireulairen, urônie émaiianL Je* Il lin îs 1res, n'ont aucune valeur juridique. Elles ne sonl pas des iclcii adniinîsiratif^ proprement dils, pui-^fluVlles ne sont pa^ dps icles individuels^ el elle^ï ne i^ool pan des rtj^lemenls parce que. liuleurde ïa eireulaire n^a pas eu TinLeuliou de faire un règlemenl et qu en générai il n'aurait point eu conipétenee pour faire un règlement ^nr la nialii-re ohjel; de la firrulaîre»

On est d*ûccord sur ce point ; mais la controverse est née luxsrjuVn sVîil demaiidè qu*d était ee eriteriuui qui peroiellait de dislinper la circulaire du ri'gïetneul, A noln^ avis, il n*y a pas d'autre rriteriuin de fond que rintenliou même de Tauleur de l'acte» Cepundanl lorsque Taete porte sur une malipie sur laquelle U> roncUoniiaîre n'ii pas le pouvoir ré|çlenientaiie, eumnie ou ne peut pi-= présumer quil ail voulu faire uo acte oui, on présumera qu'il y i îiimplemeid une cîrcuîaire.

i^uelqucs auteurs allemands ont soutenu que Tordre K^nérai de i^rure constituait une règle oidîgaloire pour les fonctionnaire!*^ Qtin point pour les particuliers; ils ont voulu expliquer cela par le lien de droit particulii'r rallaehaot W-i fonclionnuîre^ i TEtat {Lahand, Dfoii public, édil. franr.j H, Pr 148). Cette idée est însoulenible. CL llupuiL, UEial. leit gouvernants et les avertis , 1903^ p. m.

Quant à Tîuslruction ou h. l'ordre individuel adressé par le fonelîonnaire supérieur à son subordonné, nous pensons*, quoiqu'on ail ijiielqiiefoiï^ soutenu le contraire, qu'il neprodiiil point dVifel de ifroil et n'est poinl un acte ailioinirslralif proprcTuenl dit. Sans Joute, Tinférii-ur qui ne se cotifonue pa.*^ h. cet ordre pourra i^tre rubjetd'un Idàme, de la révocation uièTiie ; mais par TelTiH de Tordre il ne naît poînl h sa charge une oblipalion juridique de faire ce qui lui est commandé. Pour donner celte ï^iolutioUnnou?; raisonnons îinsi : ou bien la chose commandée était en dehor^i des atlrihutîoua (In fonctionnaire infi^rieur, olors Tordre du fonctionnaire de violer la kii estêvidemnienlsans valeur ; ou bien la chose commandée devait élrç (aile par le fonctionnaire en vertu même de la loi et Tordre du

âî2 rilEMlKftE Ï^AnTlP, — CirVPlTBE II

supérieur ne penl rien ajouter à Joli igntion foncliûnnelle Hu suhor* donné ; on bien H cliosi? f-oinïimnclée par le supérieur élajt laissée par liiî k }ti libri* appi'ecialion Jii foncUonnaire, J onJpe i(u ."supérieur ne peul m<>me dans ce (?»<* lier jundUjuemtjnî riijfc*rienr* car st'il le liait, ^a liberté d'appa^cialion suerai l supprimée el la loi de ccmipétence (|uï a établi celle liberU* dapprédalion serait violée. On doil donc conclure que les ordre:^ indLviiJuel!<i, piLs plus que \p^ inslrnclions el les oj-ilres par vuîe g'énérale de fo ne Lion Ji aires t«upè rieurs, ne sont de:» aele:* adruinjâlraliis proprtijnent diU cf. § iVî .

Pour les opéralion.s malérieHen^ ndniinULraLiv<>!<i, rjui ne sonl po^ failes en vae de créer une sjituation de droit, qui par cnn^iéquenl ne soiil pa^ des acleâ ailininiïlrftUl'^^ mai.^ qui cependant londjunl souij la prJHtï du droit ciiJTiiinirslriilir^ ou se reportera au ^ !^.

43. Des diverses espèces d'actes administratifs* — De tout ee qui précède, il résulte que 1 acte adminislralif propremeiiL dit, au point de vue matériel ^ est toujours un acte juridique, c*esl-à-tlire une déclaration de volonté, roufomie â la loi, et Taite dans le but de créer une si Lu a tic a juridique subjective, L'acle aclmiuislratir est toujours cela, est tout rela, mais nVst que cela* Cependant si tous les actes administrât ifs ont ce caractère essentiel commun, ils peuvent avoir des caractères secondaires différents, et tout le monde reconnaît qu'en effet il y a entre les actes administratifs des distinclioas à faire. t>n est même aujourdlmi à peu près unaniinL*ment dacrord pour distinguer deux grandescatégories d'actes adnûinistratiTs : it's acl^^s admiuislratîfs d'autorùé (ou de p II j ssa née p u b I i ci u r ) et len actes a dm iu ùl ra i ifs de tj^s lion.

Cette distinction est aujourdhui eu général admise. Mais lorsqull s'agit de déterminer le critérium, de dire quels sont les acles administratifs d autorité et quels les actes udiiiinislratifs de gestion., les diHicu)tés et les controverses commencent. Et aussi l'intérêt qu il y a à faire la distinction entre les deux catégories d actes varie suivant que Ton admet tel ou tel crite* rium de distinction.

Observons Cf^pendaut tout de .^uile qu'il n'ei^t pas exact de dire, comme on ie fait souvent, que r?:tat nesl jamms responsable à rocca^iua de ses acle^ d'autorité, qu'il ne peut rlrt^ reponsable qu'à

I 43. ^ DJ VERSES ESPÈCES l>'n:TES ADMIMSTRATJFS ^Itl'A

Iwcasion de* acles de ifei^lion. IJ y a aujourd'hui ijùp lendruicc (iins Ji JurUprnd^nce et mpmn ilaiis In Ini rf. b lot du ^jiiiu 1S9&, «surli réparalioiï d^erreurs judicmires, C ïnst. crim.» ad* 4ifi , à reconaaftre la responsabiUtè de J'Klal même au cas d'^L'U' do piii:*- ^nte puhlif]ue i^f, § %)» Il n>:il iMi?t exa^t non plu'* de dire avec M^ BouT^iun que les U|iÇ<niU de l'KtnU qui i\e fonl pas d'acU'Ti d'aulorilc, mm:i eiculeuieni den urtos de i^Oi^UorL. otil le droil de pn-v& i-i JJ^ droit lîc se syndiquer cf. g 64). Chs diverî^^?;? proposjïiims îiont d'au Uni plus ineiacle^, qu'en les formulafil on fail rpiilier dans la. raU'jjorie des acte* de s^j^lion de» opéralinns malorielles aduiînt^- Lralivesj. qui, n eUnt pua des nctèii adininiâlr.itifH pn>preiTieiit dils, né jieuvent rentrer dan^^ aucuue deiiï deux calé^orie^.

k notre avis, !a dislinclion des actes d'niilorité et des actes de gestion est toul simploaienL la distinction des actes nuilaUraux et des actes ctjïiîracltteh. Les actes d'autorité sont des actes ndministralifs iinilatérnux; les actes de gestion sont d^^s actes administratifs mnlrartueb- L'intérêt de la distinction est c<?]iti qu'il va à distinguer l'acte unilatéral et tarte contractuel. D^autre part, dans tes législations comme ta législation Française, qui ont créé des juridiclion!^ administratives et un conlentieuît adrninîstratir, les actes d'autorilé, préci;4éiuent parce qu'ils sont des actes unilatéraux, peuvent seuls fonder le contentieux adiïïini^tratir par nature.

Avant de développer eelle idée, il n'nsi pa^ iiuitîte de pa^ijuer nipitiojuenl t?n revue les dîflf<:' renies iloc^trines pro pointes sur la ilbiinrlion des acle:; d'autorité el des actes de ^eslîou, et d'en montïtr riuijuflisance.

Dociritte rie M. Lafertière. — C'est M. Laferrit re qui par sa haute auloritf^ irt^ntrihu^, pour une Irfs larpe part, k faire admettre |ârta docirine rratii^aise eftte distinction des «rips d^mtoHlé et des Ides de gestion. Il l'explique de ta manït're suivante : " Une double miiïiori incomlje h Tautoriti) Jidruiuisîralive. D'une part elle est iharfîf^e de veiller k h ï;eyiion de la Torlune publique el à son tiuploi. d'tiri'^urer ïn pi*r(*f^plinn de^ revenus de loute nnlure et leur nlTectation aux serviers publies- l^efs af le*; quVllf neroinplit pour remplir cette mi>isioii sont eeiix qu'on appeïïe artts {if f/e*tififi. D'un autre cale l'administra Lf on est dépositaire d'une part d'autorité| de puissance qui est un des atlrîbuld du pouvoir ex^f^ciilir. Elle est fhançée de faire exécuter les lois^ de n'^i^ter la mardic de^; ser- Ticeapublics^ de proeun^r aux cttoyena les avantages d'une bonne pdice. Eîlç intervient par voie de prescriptions K^^nérates^ d'injone* LiousDu dedéfenses L^'adminiâtration agit alors comme auto-

22 V PBEMIRnE TAiniE, — CHAPITUI II

tiiût cornnit* piiîs?iancet el les a(!los qu'elle faîl ain^i sonl des acies de oomrnaiideinenl ou de puh^nncc publique » Juridiction et cfiTttettlieax, 2* édit., 1S%, p. Gi. Pour Tau leur. TinUrtM de h flblmctlon, rjiie d'ailleurs 11 ne ju^sliUe pan, cV^t que aeui* Xva at-les admi-^ nblraUfÉJ d'autorUÉ donuenl nab^a^1ce an eontoiiLieux adminblralif par uftture. el rjiie !e.s atief* de g^e^Uon tip donnent n.iis?iantM> qu'à un eonlenlieux admlniHlralir excepUonnel ou pur dé terminât ion de li bi.

Le erilerium de di^^Unelion ilonné par M. Laferrii re e^t lout à fait vaffue ; et de plus îl est madmisînible. Le savant au leur a en en effet le» lorl de vouloir *^labiir une différnurp inlerne entre deux catt^gories d'acles juridiques d'aprt^ii la diff^^rence des buis poursuivis par TKlal-adminii^iilraleur au moyen de ces deux calt^^ories d'à ries, Ku réalité» comuie on la dt^à dit* IKlat-administraleur ne poursuit qu'uu seul eL m^uie hul; mala ce but il TobUonl par remploi de moyens juridiquemenl lïifT^^renla; <! esl la diff^n^nrc* juridique interne r|p pps moyetis qup ne détermine pas M, Laferrit^re el qu'il faut déterminer* I/auleur para il dailieurs Tuvoir rompriT^ quand it dit que Tuele iJ'autorilÉ ei^l une prescription générale, une injonetiouT une drfensi.'; il indique là ini laraeli re interne île l'acle: tnaj^ il î?e conlredil: rar npW'H avoir fail la disliijrlion d^ap^^■* ïe bulquepourisuitrEtal-adinînislraleur,ilsemldevouIoirdéiermiD*^r la nature inlrinîîéque de î'arle d'anlorilé.

Enlln le critenurn proposé par M* f .afenji rc aboulit h de=i conséquences inadmissildps. Si* coinuif il U? tlil, csl ade de (gestion lont aeU? qui lerid li aîïMjrer la perreption îles revenus de? toute nahire, il eu faul conclure (jue t'arrélé du préfet qui rend obliguloire le rôle des eonlribatiouH direcleiî, Parréléde débet pris- par un ministre centre un délentenr de-* deniers di' TEtat sont de:^ ados de Ueslion. i\f il uyu^ parail tout ili fait iuipossible de n'y pas voir au premier chef dis acio> d'autori lé- Doc /Wwe fie r Et fit fisc. — Elle se rapproche beaucoup de ta doctrine de \L l.aferrii re. Klle a eu pendanl bUKlemps en A île» ma^ne nu g-rand riédïl, el semble avoir élé eonOruiéi^ par Tari. 89 Ê l du t^odi? civil allemand. Kn Krunce, elle e*?l suivîe, k ïeur in>u d*ailleura, par la plupart des auteurs de droit civil el par quelques £)ublîci!ilesi,

lyapréîi celïe dortrine, il y aurait dans TElal den\ personne* : ta personne de puij*sance publique iuvealie du pouvoir de comtnan* der, el la per^iomie patrlmoiuale. le* /Uc* inves-tie de droiU e.vclu^ivemeiU patrimoniansi. Le?i actes de la première >iTaienl ceux que nous appeîom^ odc:^ d'autorité; les actes dcî la seconde ceux que nous appelons arle> de gestion.

Les controvt^rses abondent d^ailleura eu Allemagne sur la nature exacte du A*c, Faut-il y voir une persomie distincte véHtabtement de TElat^ ou un or^^ane de TElati qui reste lui uu et indivisible î Si le fisc edt une pcriionne di^tincle de TËtal, e^^t-il une personne de

§ 43. — DIVERSES ESPÈCES d'aGTES ADMINISTRATIFS 225

droit public ou de droit privé, ou est-il une personne tantôl de droit public, tantôt de droit privé suivant la nature des actes qu'il fait? Autant de questions très vivement controversées en Allemagne. Cf. Laband, Droit public, édit. franc., 1904, VI, p. 1 et suiv. et surtout HaUchek, Die rechtliche Stellung des Fiscus im bUrgerlicken Geseizbuch, 1899.

Le défaut de cette doctrine est surtout d'aboutir à peu près nécessairement à créer un dualisme dans TEtal. Or ce dualisme est inadmissible. M. Jellinek a eu bien raison d'écrire : <r Rien n'est plus faux que la croyance que l'Etat et le fisc sont deux personnalités distinctes » [System, 2« édit., 1905, p. 209. Rap. Hauriou, Droit administratif, 5* édit., 1903, p. 216, note 2). Mais si Ion n'admet pas que le fisc soit une personne distincte de la pereonnaiitéde l'Etal-puissance, cette conception du fîsc ne peut point servir à expliquer la distinction des actes d'autorité et des actes de gestion. Doctrine de M. Berthélemy. — Cet auteur admet aussi la distinction des actes d'autorité et des actes de gestion et y rattache des conséquences très importantes. 11 écrit : « Les actes d'administration se divisent en deux catégories : les uns sont des actes de puissance publique par lesquels ^les administrateurs) commandent ou interdisent quelque chose aux administrés. Les autres sont des actes de gestion qu'ils accomplissent en leur qualité de représentants des services publics » [Droit administratif, 4« édit., 1900, p. 18). Voulant donner un critérium pratique des actes de gestion, M. Berthélemy dit : « Les actes de gestion sont des actes comme loul le monde en pourrait faire dans l'administration d'un patrimoine particulier et qui n'impliquent en rien Texistence de la puissance publique M [Ibid., p. 43).

D'après notre savant collègue, la distinction dos actes de gestion et des actes d'autorité est importante aux points de vue suivants. Seuls les actes de puissance publique donnent naissance au contentieux administratif par nature ; seuls les actes de gestion peuvent engager la responsabilité de la personne publique au nom de laquelle ils sont faits. (On a déjà dit que la tendance de la loi et de la Jurisprudence était contraire à cela). Les agents qui ne font que des actes de gestion sont, plutôt que des fonctionnaires, des employés, des ouvriers de l'Etal; ils sont liés à l'Etat par un contrat. Cf. §§ 63 et 64.

La doctrine de M. Berthélemy nous parait inexacte dans son principe et dans ses conséquences. Comme M. Laferrière, le savant professeur a le tort de faire la distinction des deux catégories d'actes d'après le but que poursuit l'administration. Ce point de départ, on l'a déjà dit, ne peut conduire à rien, parce que l'administration poursuit toujours un seul et même but, et parce que, poursuivraitelle des buts différents, à cette différence de but ne correspond point nécessairement une différence juridique entre les actes faits pour les atteindre.

DUGUIT 8

22t) PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE 11

Quant au i^rilerium auquel M. Berlhélemy paraît allacher beaucoup lilrnporLauce, el d'après lequel on reconnaîtrait les actes de gestion à te que ce sont des actes que pourrait faire un simple par- Ucolier, ce n'est qu'un cercle vicieux. En effet, quand on considère Tacte fait par un administrateur, pour savoir s'il peut être fait par un parllrulii^r, il faut d'abord savoir s'il est un acte de gestion. Ce nVi^l Jonc pas la possibilité d'être fait par un particulier qui nous rèvf'lf» la qualité d'acte de gestion; c'est de la qualité d'acte de gestion rrconime à un acte qu'on peut conclure qu'il peut être fait par im pariiculii?!-.

M, Bpi'thi^lemy dit encore : Ce n'est pas l'Etat personne de puis- Èiance pulili(|tie et l'Etat fisc qu'il faut distinguer; c'est l'Etat puisaance pi TEtal personne. La puissance n'est pas l'exercice d'un droil» mais irmie fonction nécessaire; les fonctionnaires qui comniandent ïi>?iercent pas les droits du souverain, ils exercent sa Ibnctioii. <« Au lieu de dire Etat personne privée. Etat personne ptibtiqtie, il rnl infiniment plus simple de dire Etat personne et Etat fntis,^ittt€e. Les actes de gestion sont faits par les fonctionnaires repri^stntants juridiques de l'Etal personne : les actes d'autorité sont accomplis par les fonctionnaires organes de TElat puismince *^ (Uéd., 1906, p. 45). M. Berlhélemy nous fait l'honneur de nous ciLcr et déclare qu'il est tout à fait d'accord avec nous. Nouj* craijîrians bien qu'il n'en soit pas ainsi. Nous avons essayé ilrlahlir (\iiq fioientifiquement il était impossible d'affirmer l'e-xist«nc** du Ht! [mrsonnalité de l'Etat el d'une puissance commandante upparlLMiatil .i cette personnalité, qu'on ne constatait qu'une puissance de fuLl appartenant dans un pays donné à un groupe d'indivïJuii, 1p }îroujîe des plus forts, matériellement ou moralement. M. Btrlhiilciny n'admet certainement pas cela. Il parle de l'Etat |iui;*sance; tJonc, dans sa pensée, le titulaire de la puissance ce n'est pas le gouvernement, mais l'Etal. Il dit que les fonctionnaires, qui font iles actes d'autorité, exercent la fonction du souverain; le ^ouvf'rain a donc une fonction; et pour qu'il ait une fonction, il faut qu'il -oit une personne. Puissance, fonction, c'est l'Etal souverain qui il] est titulaire; M. Berlhélemy revient ainsi forcément à là nolinci île 1 Etat personne titulaire de la puissance publique. Malnlunant, qu'on dise que la puissance publique est un droit ou est lii n]i(*e eu nMjvre d'une fonolion, cela n'a aucune importance.

Doctrine fif M. Hauriou. — Le savant professeur de Toulouse en^ipiKiK' ^ur la dislinction des actes d'autorité et des actes de ges* lîon nnn lioi'lriiie In' s ingénieuse, très savante, qui sans doute conlicnl iiup [invi lie vérité, mais qui, à notre avis, contient une part rniore pins jcrande d'erreur. Cf. Hauriou, La gestioji adminisitxi' fwe. 18m?; Droit administratif, 5« édil., ir03, p. 201 et suiv.

L'acUvilé administrative, dit M. Hauriou, se manifeste sous trois modi^sou par trois voies : lola voie d'autorité; 2^\à voie de gestion publique ; !i* Ja voie de gestion privée.

DIVERSES ESPÈCES d\aCTES ADMINISTRATIFS 227

La voie <Vautorilé est celle où radminislralion, agissant comme puissance publique^ émet des commandements adressés à l'administré. Quand l'administration agit par voie d'autorité, l'administré n'est pas un tiers avec lequel l'administration entre en commerce juridique; il est un sujet auquel il adresse une injonction. Il en résulte que lorsque l'administration agit par voie d'autorité, l'administré ne peut jamais se prévaloir d'un droit subjectif contre la personne publique au nom de laquelle est fait l'acte d'autorité. Mais l'administration est toujours limitée par la loi, et dôs lors l'intéressé a toujours un recours objectif, recours en annulation (cf. Ji46) pour faire annuler l'acte d'autorité fait en violation de la loi. Ainsi, d'après M. Hauriou, les actes d'autorité fondent le contenlieux objectif ou d'annulation, mais point le contentieux subjectif ou de pleine juridiction.

La voie de la gestion publique est celle où l'administration, agissant au nom de la puissance publique, apparaît comme exécutant un service public et accepte des concours : concours des fonctionnaires, des entrepreneurs ou concessionnaires, des administrés. D'après M. Hauriou, ce fait que la puissance publique accepte une collaboration la force à tenir compte des intérêts de ses collaborateurs, et ceux-ci, fonctionnaires et administrés, n'apparaissent plus comme de simples sujets, mais comme des tiers avec lesquels la personne publique entre en commerce juridique. L'existence de ce commerce juridique permet la naissance, an profil des fonctionnaires, des administrés, de droits subjectifs qu'ils pourront invoquer contre la personne publique. Les actes de gestion publique donneront donc ouverture, comme les actes d'autorité, au contentieux administratif, mais au contentieux de pleine juridiction ou contentieux subjectif. Les circonstances où l'administration intervient par la voie de la gestion publique sont très nombreuses. M. Hauriou cite : tous les contrats conclus en vue du fonctionnement d'un service public, marchés de travaux publics, marchés de fournitures, toutes les décisions administratives qui statuent sur une dette ou une créance d'argent, rôles d'impôt, reconnaissance ou liquidation d'une dette d'Etat, traitement, pension.

La voie de la gestion privée est celle où n'apparait pas au premier plan le but de la gestion d'un service public. L'administration se conduit ici comme une personne privée ; elle use des moyens du commerce juridique privé sans jouir en principe d'aucune prérogative. Les litiges qui naissent à l'occasion des actes de gestion privée sont de la compétence des tribunaux judiciaires. Appartiennent à la gestion privée tous les actes qui touchent au domaine privé de l'Etat et aux entreprises privées.

Cette doctrine de M. Hauriou, quelque savante et ingénieuse qu'elle soit, est inadmissible. Son caractère artificiel apparaît immédiatement, si Ton remarque qu'elle a été inspirée à l'auteur par le désir d'expliquer et de justifier coule que coûte certaines lois et

certaines décisions du conseil d'Elat, attribuant compétence aux tribunaux administratifs dans des cas où on n'apercevait pas la raison de cette compétence, par exemple au cas de marché de fournitures passé par les ministres et au cas de responsabilité de TËtat. M. Hauriou le reconnaît lui-même. D'autre part, il a formulé a priori cette proposition : là où il y a contentieux d'annulation, il y a un acte d'autorité, là où il y a contentieux de pleine juridiction, il y a un acte de gestion publique; et toute sa théorie est artificiellement construite pour justifier cette affirmation a priori.

La doctrine de M. Hauriou a le tort, comme les théories précédemment indiquées, de vouloir fonder la distinction des diverses catégories d'actes administratifs sur la notion de but. Nous avons dit qu'il y avait là une erreur. M. J. Applelon {Revue du droit public, 1902, II, p. 155) a formulé très nettement et très justement l'objection. La nature d'un acte, dit-il, est déterminée, non par le but poursuivi, mais par le moyen employé. Peu importe que l'acte soit fait en vue des services publics ou en vue du domaine privé, s'il est un acte unilatéral, il reste un acte unilatéral ; s'il est un contrat, il reste un contrat. Ajoutons que le but administratif étant unique, il ne devrait y avoir qu'une seule espèce d^actes administratifs. — M. Hauriou reconnaît que l'objection est sérieuse. Mais il n'y répond que d'une manière bien vague. 11 dit que c'est une question de philosophie juridique, que le but joue un rôle considérable dans la formation du droit. — Ce n'est pas nous qui contesterons l'importance du but dans le droit : le but fonde le droit objectif, fonde l'effet juridique d'un acte de volonté; un acte do volonté ne produit un effet de droit que s'il est déterminé par un but reconnu par le droit objectif. Mais un même but (et le but administratif est toujours un même et unique but; peut être poursuivi et obtenu par des actes dont la nature interne est différente, et c'est celle différence de nature interne qu'il faut déterminer. M. Hauriou, pour montrer que le but qualifie l'acte, cile l'exemple des contrats commerciaux, qui ont ce caractère, dit-il, à cause du but commercial poursuivi. C'est vrai; mais l'acte commercial reste un acte civil quant au lioiid; il peut seulement être fait en une forme particulière et entraîne dans certains pays une compétence spéciale. La différence de but entre l'acte civil et l'acte commercial n'entraîne aucune différence de fond; et des actes commerciaux, quoique laits en vue d'un même but, peuvent être et sont de nature intrinsèque diverse. M. Hauriou ajoute lui-même : « Ce qui prouve bien que le but de l'acle le qualifie, c'est qu'il influe sur la forme elle-même ». Oui sur la forme et non sur le fond. C'est précisément notre thèse. Au reste on pourrait montrer qu'en réalité la forme d'un acte n'est pas modifiée en raison du but poursuivi, mais en raison de la qualité de la personne intervenante.

La doctrine de M. Hauriou aboutit à créer dans l'Etat trois personnalités : la personnalité de l'Etat puissance publique, agissant

§ 43. — DIVERSES ESPÈCES d'aGïES ADMINISTRATIFS 2'2^

par voie d'autorité. la personnalité de l'Etat puissance publiqur, agissant par voie de gestion publique et la personnalité de rÈlnt personne privée, agissant par voie de gestion privée. M. Hauriou s'en défend en disant que la personnalité de l'Elit reste une et indivisible, mais présente des aspects divers, se manifeste par dea voies différentes. Acceptons cela. Il reste que notre savant collègue se met évidemment en contradiction avec lui-même. Si l'Etal puissance est une personne (M. Hauriou le dit expressément à la p. 197, où il parle de la jouissance des droits des personnes administratives, droit de puissance publique et droit de personne privée), si la paissance publique est un droit subjectif dont TElat personne est titulaire, assurément cela doit être vrai, quel que soit le mode suivant lequel s'exerce cette puissance publique, et, d'après la terminologie de l'auteur, que cette puissance publique s'exerce par la voie d'autorité ou par la voie de gestion. Or sans doute, quand la puissance publique agit par la voie de la gestion, M. Hauriou déclare ip. 213) qu'elle est un droit dont le titulaire est l'Etal el qu'elle est exercée au nom de cette personne. « La puissance publique agit au nom d'une personnalité administrative ». Mais l'auletir ajoute : •• Dans la voie d'autorité, on peut se demander jusqu'à quel point les actes sont l'œuvre des personnes morales administratives.^ A mon avis, les actes d'autorité sont accomplis en partie au nom d'une puissance publique personnelle et irresponsable, mais en parlie aussi au nom d'organes administratifs dans les attributions desquels ils rentrent, et au nom des personnes administratives pour le compte desquelles ils sont faits» p. 203\ Nous ne comprenons plus. Ainsi voilà des actes qui sont accomplis en partie au nom d'une puissance publique impersonnelle ; cependant cette puissance publique n'est pas tout à fait impersonnelle, puisque derrière elle il y aune personne administrative, puisque les actes d'autorité sont faits en parité au nom des organes dans les attributions desqueU ils rentrent. Il faut cependant choisir : ou l'Etal est une personne, ''t c'est en son nom que sont faits tous les actes étatiques; ouTElal n'est pas une personne, et aucun acte n'est fait en son nom.

En définitive, la théorie de M. Hauriou est l'énoncé d'une proposition très simple enveloppée en des formules élégantes, savantes et souvent sibyllines. Elle revient à ceci : dans les actes réglemenlaires. la personne publique formule par ses organes une règle Kénérale et abstraite, el n'entre en relation avec aucune au Ire per- *^onnaIité et il ne se forme point de situation juridique: au contraire lorsque la personne publique fait un acte administratif proprement dit, elle entre en relation avec une autre personnalité, il naît une situation de droit subjectif avec ses conséquences normales. Tout ce que M. Hauriou dit de l'acte d'autorité n'est vrai que pour les r^'glements. D'autre part, nous le défions bien de citer un acte administratif véritable qui puisse produire un effet sans le concours de fonctionnaires et d'administrés. Pour administrer, il faut — c'e^t

S30 FiïtMlKRE PARTIE. — CHAPITRE II

un pur Iruîsriic il<^ kr dire — des adminisiraleurs el des administrés. Quîind M. ÏUtirion dit à la p. 207 que les rôles d'impôt sont des acles de gfiîsLi^Ljn, poree que pour les recouvrer il faut le concours des toiitnbuHliles, Il formule une vérité malheureusement trop évideïilel Tout** l'elie savante théorie se réduit à ceci : Il y a des actes rt^g-lemeiitaîrcii qui ne sont pas des actes administratifs matériels, mais de vérilaiiles actes législatifs; il y a des actes adminis- IraliFs proprement dits qui font naître des situations de droit auxquelles sont parheïi la personne publique, des fonctionnaires, de» ndministrÉs. ÀsHuréincnt pour les actes réglementaires, il ne peut exister qu'un conlc^n lieux objectif, parce que, une situation juridique suhjei^live rfi^lîmt pas créée, on ne peut former un recours fondé âiir une t^iUiiition juridique qui n'existe pas. Quant à Tacle admt(ii:»tratir proprement dit, il peut toujours donner lieu soit k un recours subjei^tîL soit à un recours objectif; cela dépend de la personne qui forme le recours, suivant qu'elle est ou non partie à la si i un lion juridique née de Tacte.

Que ^a théorie se réduise à la distinction des actes réglementaires et cicii Bcle^ administratifs, M. Hauriou le reconnaît au moins impUcilcment quand il écrit : « La véritable nature de l'acte d autorité snfUrme eonnne réglementaire el les décisions réglemeiilaireii purlicipent liit^n à la fois du pouvoir de commandement et de la ri'i^le de printipe... Il y a en premier lieu les décisions contenant ri^jf le géiiérak' qui sont règlements proprement dils »» (p. 266^, . Mdt^ M. H&uriou veut montrer qu'il y a des actes administratifï« individueb qui honl des acles d'aulorité, et pour cela (tant est vraie notre objection!) il est obligé de soutenir ce paradoxe que ces acleïit quoique individuels, sont cependant « des décisions réglementaire!^, parce qu'elles s'imposent à l'obéissance et au respect du piitilic bien qu'elles ne contiennent pas de règle générale »». Pria en eti\-mi^mtî> ct'H Ironies sont contradictoires, paixre que par défini lion rnt^ine um^ iiiH|iosilion par voie générale est celle qui s'impose un respec'l dif pnblif . Si M. Hauriou veut dire que l'efTel de certains ncteï ailminiHirnUrs réagit sur des personnes qui ne sont pas parlies à la :iL]tna1ion juridique qui en nait, il a parfaitement raison ; mais sa Tormuln n ej^t pas alors assez générale, car cela est vrai non Mcnlemenl i\^ quelqu+'s acles administralifs, mais de tous, el mèjne de toii'i If*^ actes juridiques, sans exception, publics el privés. Pour ne p^- îioilir tin dumaine administratif, tous les acles de gestion l^diqurs pav M. Hanriou, contrats administralifs, élection, rôle de^ conlribntion> dîrerles ne s'imposent-ils pas au respect du public, suivant la forniute d(- l'auteur?

Comme expmpti* d'actes individuels d'autorité, M. Hauriou (p, 2G6) cîtp la nomination de fonctionnaire, qui, dit-il, est un acte d'iiulùrllé parce que, quoique individuel, il a quelque chose de rÉj^lem en taire, puisque le fonctionnaire une fois nommé aura droit à l'obéis^anCP de lon^s (p. 266). — G'esl mal raisonné, parce que si

s 43. — DIVERSES ESPÈCES d'aCTES ADMINISTRATIFS 231

le foDcUonnaire a droit à Tobéissance de tous, ce n'est pas en vertu de sa nomination, c'est en vertu de la loi de compélence foncticmnelle. dont l'application à une personne déterminée est subordonnée à la nonnination de cette personne. L'acte d'autorité, au 9fnii de M. Hauriou, c'est la loi de compétence. L'acte de nomination n en luimême tous les caractères que M. Hauriou attribue à l'acte de gwation. « Le signe extérieur de l'acte de gestion, dit-il, est que l'administration exécute un service public ou une opération et y act'f^ple des concours ». Or le premier acte d'exécution d'un servici' puhMCi n esl-ce pas la nomination des fonctionnaires de ce servir*^ ; t*L la nomination d'un fonctionnaire n'implique-t-elle pas au p^niiet chef le concours de ce fonctionnaire? M. Hauriou dit que lonle^i |*>3 questions de traitement, de pension, se rattachent à la gestion administrative ; mais elles se rattachent k l'acte de nomination ; donc l'acte de nomination est un acte de gestion. Mais, dira-t-il, l'acle de nomination est un acte d'autorité puisqu'il donne naissance an contentieux objectif. Point du tout. Si un tiers, touché indirectf?ment par la nomination, l'attaque, il le fera évidemment par le recours objectif i)our excis de pouvoir fondé sur la violation de la loi (cf. arrêts du conseil d'Etat, affaires Lot, Molinier et S.ivai\\ 11 décembre 1903 et 18 mars 1904). Si au contraire le fornlionnaire, partie à la situation juridique née de l'acte de nomination, invoque cette situation pour prétendre par exemple à un droil de créance contre l'Etal, il y aura conlenlieu.\ subjectif ou df pit iiic juridiction.

M. Hauriou enseigne que l'élection d'un fonctionnaire esl un acte de jçeslion. comment peut-il enseigner en même temps que lo nominaiion ne l'est pas. Les deux actes ont une nature absolumesU identique. Si la nomination, suivant la terminologie de M. Haurtou, a quelque chose de réglementaire, l'clection ne l'a pas moins, MaiS| dit l'auteur, dans l'élection l'administration accepte le ctinrours des électeurs. Non. L'élection est faite comme tous les acic- fuits ao nom d'une personne publique par un organe de cette per^oniie^ qui pour une élection est un collège électoral, et qui pour untî aamioation. esl un fonctionnaire. Nous croyons bien que si M. Hauriou voit dans l'élection un acte de gestion c'est tout siinph'inont parce que à la suite de M. Laferrière il a vu (à tort d'ailleurs à noire avis) dans le contentieux électoral un contentieux de pleirn^ juridiction et que pour démontrer la proposition a priori qui ii iji>piié tout son système, il lui a fallu coûte que coule faire rentrer réleclion dans la catégorie des actes de gestion.

Nous ne pouvons pas discuter plus longuement ce système. Noua croyons en avoir assez dit pour montrer le vide et les contradictions qui se cachent sous l'élégance et parfois l'obscurité des formules. Cf. pour la critique de la théorie de M. Hauriou, ou Ere Varlicle déjà cité de M. J. Appleton, Revue du droit public; Jfze, Les principes généraux du droit administratif, 1904, p. 62, el au^sr

ât8 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE II

ArLîjr, Séparation des pouvoirs et des fonctionSy 1905, p. 119; ■lacqvjeïîn, Les principes dominants du contentieux administratif. I89y, qui dit 1res justement que pour le classement en actes de puî^isunce publique et en actes de gestion le but de l'acte est une ciiTOtiJ^tance indifférente, mais qui peut-être contredit parfois cette proposiUoiu M. Hauriou prétend que le conseil d'Etat a adoplé ha théorie de la gestion administrative dans son arrêt Terrier, 6 fémtr 1903, Note sous le dit arrêt, Sirey, 1S03, 111, p. 23. M. le t:ommi,ssîure du gouvernement Homieu, qui a conclu dans celte aiïaîri?, paraît bien avoir adopté, lui, la doctrine de M. Hauriou; ■mais û n'y a rien dans farrôl lui-même d'où Ton puisse inférer que le consneil d'Etat ait suivi de près ou de loin la théorie de la gestion admiivUlrHiLive.

La vraie distinction des actes d'autorité et des actes ùe gestion ne peut être faite qu'au point de vue du caractèrt^ interne de Tacte. Il ne faut Jamais oublier notre définition de l'acte administratif. C'est un acte juridifjue, c'est-à-dire une manifestation de volonté faite dans le but de créer une situation de droit subjectif. Or, une pareille manifestation de volonté ne peut se produire que dans deux conditions différentes : elle peut être unilatérale ou contractuelle. L'acte unilatéral suppose une volonté qui se manifeste sans qu'il y ait aucune relation avec la manifestation d'une autre volonté. Au contraire, lorsqu'il y a contrat, le but déterminant d'une manifestation de volonté est la manifestation d'une autre volonté, de telle sorte qu'alors l'effet de droit résulte de deux manifestations de volonté déterminées l'une par l'autre. Les actes administratifs, actes juridiques, sont naturellement unilatéraux ou contractuels.

Dès iors, nous arrivons aux définitions suivantes : L'acte administratif d'autorité (ou de puissance publique} esï un acte administratif produisant un effet de droit par la volonté iinilatérale de l'agent administratif, qui fait l'acte au nom d'une personne publique. Lacté de gestion est un acte administratif produisant un effet juridique par le concours de deux volontés déterminées l'une par l'autre, dont au moins l'une est la volonté d'un agent administratif agissant au

J 43. — t*l VERSES ESpfedes d'actes admïmsthatifs 2*13

nom d*uïie personne publique. Telle est la seule dîîîtfnction vraiment juridH|ue qne l'on puisse taire entre les actes ntlministratifs parce qu'ils sont des actes juridiques et que rest la seule distinction que ion puisse faire entre les actes juridiques.

Mais pourquoi a-l-on appelé actes d'autorité 'ou de puis^anct^ publique) les actes administratifs unilatéraux et actes de gestion tes actes administratifs contractuels? Cela s'explique aisément : c'est une conséquence de la conception individualiste, qui a longtemps dominé exclusivement notre législation ^ notre docirine et notre jurisprudence et dont Taction est encore d'aiïleurÈ^très gi'aude. Sous T influence de cette conception on a longtemps admis comme un dogme (et quelques auteurs le croient encore; qu'un elTet de droit, eréantou modiliant unesituation juridique entre deux ÎM^rsonnes, ne pouvait être produit que par le concours di^s volont<?s de ces deux personnes, qu'en un mot un effet de droit ne pouvait être créé que par un contrat, et iorsqu en droit privé ou voyait un eflet de droit naître d'un acte unilatéral, on disait : il y a un quasi- «■outrât ou une décision toute puissante de la loi. Dès lors, lorsqu'on a étudié théoriquement en France le droit public à la (in du vix*" siècle et qu'on a vu que 1res fréquemment la volonté unilatérale d'un agent t>uWic, agissant au nom d'une personne publique, produisait un eiret de droit, sans qu on pût assimiler de près ou lie loin cet acte à un cojitrat, dominé par le faux dogme du contrat^ on a dit : Si en droit public IVffet de droit est souvent produit par un acte de volonté unilatérale, cela tient à la nature propre de la Toloûtè qui se manifeste et qui par sa seule force peut produire un efTet dv droit, soit parce que les individus qui manifestent cette volonté sont les organes ou les représentants d'une personne collective publique i nvestie d'une p u i ssance commandan le ^ soi t parce qu'ils sont investis eux-mêmes d'une compétence spéciale, d'titi imperimn, eu vertu duquel ils peuvent créer par

*l^ PREMIERE L'AHltK. CnAflTtlE IL

leur seule volonté un effet de droit. D'où natiirellemenl le nom d'actes d'autoriU^ (ou de piiî.ssanre publique) doniK^ i\ ces actes adiuinistralifs utiiïatéraux,

Quâiil à Tex pression tt actet^ de gestion f> employer* pour dé.sigiier les actes administratifs contractuels, elle s'explique très facilement parce qu'en fait presque toujours, quand l'administration agit par contrai, r'ost pour gérer, au sens général du mot, son patriiTioine^c'est-il'dire Tensemble des richesseï> aiïectécs à la mission aïimilli^iL^ativl^ 1/ex pression actes dr* gestion n*esl point exartei car très souvent pour gérer son patrlmoint% l'administration procède par voie d'acte unilatéral : et, d'autre part, rien ne s opposarait à ce que, pour faire autre chose que gérer sou I^itriuioine, radmiui?ilralion procédât par voie d'actes conlractuelii.

Etant ainsi établi que les actes d'autorité sont des actes unilatéraux et les actes de gestion des actes rontractnels, on aperçoit aisément rintérél de la distinction entre ces deux catégories d actes administratirs. On voit d'abord qu*il existe un intérêt théorique considérable à fuire h\ distinction, et lui seul suffirait pour la rendre nért^ssaire. Quant à rintérél pratique, il apparaît très net dans les pays comme la France qui ont une juridiction administrative. Les actes d'aulorité, précisément parce qu'ils sont unilatéraux, doivent seuls et peuvent seuî^ donner nnissance en principe au contentieux administratif. La raison en iippara^ra mieux plus tard icf, !^ 5i:, H suffit pour le moment de dire ceci : L'existence du c on ten lieux administratif, sa création par le législateur de l'époque révolutionnaire ont eu essentiel terne ni pour but d'assurer ^indépendance d action des af^ents administratifs. Pour uilejndre ce résultat, on a voulu empêcher que la volonté de l'agent administratif put être interl»rélée, critiquée, contrôlée ou annulée par d'autres agents que les agents de Tordre administratif et notamment par des agents de Tordre judiciaire. D'où la créa-

§ 43* — niVEïlSlS ESPECES d'actes \i>MINlSTElATirS â3S

lion du ironlenLiciixel de Ift juridiction administra tifs. Mais ce couteoLîeux administratif ne peut avoir que réleoduc déterminée par le but qui a inspiré s^a créaîion : éviter un conflit entre la volonté administrative tt la volonté judiciaire. Or, ce conflit n'est possible que lorsque la situation de droit qui donne Jien au procès est créée par la volonté seule de radrainistration. ou d'une manière plus générale, lorsque la soinlion de la question soumise au juge implique Tappréciation d'une volonté juridique exclusivement administrative. Il en est ainsi seulement quand il y a eu un acte administratif d'autorité, acte unilatéral, parce qu'alors seulement It» juf^e doit appréri»*r la volonté juridique de Tadministration.

Lorsqu'au contraire U y a un acte de gestion, acte contractuel la situation de droit objet du procès n'est pas née de la volonté seule de l'adminislration ; la ^lutiou de la question souïnise au juji^e n'implique [ïfls l'appréciation de la volonté seule de T administralion; il n'y a pas de conflit possible entre la volonté ndininistraUve et la volonté judiciaire- La situation est aée, non pas de la volonté ndniinisUatîve seule, ruais du vompkjt-e *les volontés c^jn courantes. Le tribuoal judiciaire pourra interpréter, annuler même Fade de gestion, sans qu'il y ait vraiment conflit entre la volonté judiciaire et la volonté administrative, pui^ffu'il annule un elïet produit* non par la volonté mlDiinistrative, mais par un ctjucours de volontés auquel la volonté administrative est siniplenienl participante. On comprend en niénie Lcnips que le législateur ail cru devoir faire parfois exception à cela et *:Uiblîr, même à Toccasion des artes de gestion, la compétence des tribunaux administrai ifs. Mais la cornptHeiJce ainsi créée sera exceplionnelle. ne peut être ^teadiie et ne peut être appliquée en dehors d'un texte après.

ï i4-ii un enteriuBTi ir^^iiéral qui permelle de ilii'e : ilans Lel carf fidmîmsl ration agil par acte d^utopité [acic urïilah>ral;, il ans tel

!Ïà6 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE II

cas, elle agit par acte de gestion (acte contractuel)? Non. Etablir UD critérium général pour résoudre cette question ce serait revenir à Ih doctrine du but. II faut, dans chaque espèce, procéder à une analyse des circonstances et rechercher si en fait il y a les éléments d'un contrat ou ceux d'un acte unilatéral. Tout ce que l'on peut dire, cVfit qu'il y a aujourd'hui, aussi bien dans le droit public que dans le droit privé, une tendance à la décroissance du domaine ôv^ actes contractuels et à l'accroissement du domaine des actes utiilaléraux, mouvement qui se rattache à ce que nous appelons la socialisation du droit, laquelle a elle-même pour cause efllciente la conscience plus nette et plus forte de la solidarité sociale. Cf. Duguit, L'Etat, le droit objectif, 1901, p. 53 et suiv,

Y u-t-il un critérium formel qui permette de reconnaître, dans la pratique, si en fait l'administration a procédé par voie d'acte urtilaléral ou par voie de contrat? Kvidemment il y en a un. Mais il f'sl éminemment complexe; et il est variable avec chaque espèce qui fi(^ présente. Son application demande une analyse minutieuse d*'iii ronditions dans lesquelles Tadministration est intervenue et aiirf^i de la notion que se lorment à un moment donné, dans le pflys considéré, administration et administrés, pour l'espèce considérée, du mode d'intervention de l'administration.

f Î4;pendant de bons auteurs ont dit : Pour savoir si l'acte adminïijtrnlif est unilatéral ou contractuel, il y a un moyen très simple : Tuclf^ est unilatéral quand Tadministration peut revenir sur ce qu Vlliî a fait, modifier, révoquer cet acte, se soustraire môme aux iihli^jitions qui en résultent pour elles; si au contraire Tadminislràlii>ri ne peut pas modifier ou supprimer la situation qui résulte de Tiiiile, celui-ci est contractuel. Un lait l'application de ce critérium pour la nomination des fonctionnaires et pour les concessions iiir le domaine public. Certains auteurs ont dit : la preuve que la îioriûnalion d'un fonctionnaire est un acte unilatéral, c'est qu'en principe le fonctionnaire est révocable. V. notamment Ilauriou, ihoit admin., 5» édit., 19()3, p. 557, note 1.

Celle manière de voir est, à notre avis, tout à fait fausse. Elle tnécoimaît une idée féconde, qui est le fondement même du droit, iiiée d'après laquelle la volonté unilatérale en général et la volonté unilatérale des agents administratifs particulièrement peut créer une ïtîliialion de droit aussi énergique et produisant les mêmes conséquences que celle résultant d'un contrat. Quand l'administration peut rapporter un acte, modifier ou supprimer la situation de droit qui cil était née, c'est tout simplement que cet acte n'a pas fait liait rc d'obligation à la charge de la personne publique ou n'a fait naître qu'une obligation révocable. Mais la situation, née d'un acte uniJjiléral, peut lier la personne publique aussi énergiquement que cetic liée d'un acte contractuel, par exemple, la situation née d'un nele J'expropriation, de réquisition, destruction d'animaux atteints de Hijiladies contagieuses, tous actes qui sont cependant incontesta-