Le gouvernement et la force matérielle

En parlant des organes de TEtat, nous n'entepdons aucunement adopter la doctrine biologique ou la doctrine juridico-organique. La première est une pure hypothèse, qui n'a rien de scientifique. La seconde affirme que les collectivités parvenues à un certain degré d'intégration, que TEtat sont des personnes réelles ; que l'activité volontaire de ces personnes, de iEtat, -se manifeste par l'action d'individus humains qui sont leurs organes jundiques (c(, § oO) ; mais elle n explique rien de tout cela. L'expression organes n'implique dans notre pensée l'acceptation d'aucune théorie particulière. Nous désignons ainsi tous les individus ou tous les groupes d'individus qui participent à l'exercice de l'activité volontaire de l'Etat. D'après le postulat qui est à la base de la théorie générale de l'Etat, exprimée dans nos constitutions révolutionnaires et aussi à la base de la théorie dominante dans la doctrine moderne, l'Etat est une corporation territoriale souveraine ; il est une personne collective fixée sur un territoire et ayant une souveraineté. Cette souveraineté, on le sait, est une volonté. Cette volonté est source d'activité. Pour que cette activité puisse s'exercer sous une forme quelconque, il faut que des individus humains soient préposés à l'exercice de cette activité au nom de l'Etat. On peut

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bien dire que les personnes collectives ont une activité volontaire ; mais cette volonté a forcément pour suppoil des individus et ce sont forcément des individus qui exerrent cette activité. Dés lors nous appelon^i organes de TEtat, tous les individus, tous les groupes d'individus qui participent, sous une forme ou sous une autre, aux manifestations de Tactivitê volontaire de TEtat.

Dan*> le.s pavs modernes, à cause de l'activité toujours croissante de l'Etat, ces organes sont très nombreux et 1res complexes. On peut les désigner ensemble par le mot gouvernement , en employant ce mot dans son sens ie plus général. On verra plus loin que ciî mot enL pris souvent dans des sens plus restreints. I^e mol Qotiveniement désignant ainsi Tensemble des organes de l'Etat, on comprend pourquoi nous avons dit {^ 20) que le gouvernement est un élément constitutif de TEtftt. En effet on peut bien dire qu'un Etat est nue collectivité souveraine, fixée sur un territoire ; mais tant qu'il n'existe pas des individus ayant d'une manière permanente le pouvoir d'exprimer une volonté considérée comme étant la volonté de la collectivité territoriale souveraine, c'est-à-dire de TElal, celui-ci n'est qu'une abstraction. Il ne devient une réalité que du moment où des individus ou des groupes d'individus sont, d'une manière permanente, préposés a l'expression de cette volonté, du jour en un mot où il y a irn gouvernement constitué.

Mais ce n'est pas tout. Pour qu'il y ait un gouvernement véritable, il faut que ce gouvernement soit investi d'une force matérielle de contrainte qui lui permette d'imposer, sur le territoire de l'Etat, à toute autre volontÉ individuelle ou collective, sa propre volonté, ou plutôt la volonté de l'Etat dont il est l'organe. La première condition pour qu'il y ait un gouvernement véritable, c'est que ce gouvernement dispose sur le territoire national de la plus grande force matérielle au nom de l'Etat. Nous ne discutons

pas lïi question de légitimité du gouvernemenl; noua

ue di.soiis pas quesl légilinie tout gouvernement qui dispose de la plu*; grande force, Kous disons seulemenL pour le moment ; il u'y a pas de gouvernement Rt à vrai dire il n'y a pas d*Etal si les hommes qui pré- U^ndent former le gouvernement d*un pays n ont pas à leur difiposilion une forte matérielle qui leur permette dlmpospr à tous sur le territoire Ja volonté qu*iis expriment comme étant celle de TEtat,

On voit la ditFérence qui existe entre la puissance de contrainte dont nous parlons maintenant et la puis.sance commandante de TËtat qui constitue sa souveraineté- La puissance commandante de TEtat est mï certain pouvoir juridique de la volonté de rKlal. La puissance dr: contrainte est un certain pouvoir de Tait appartenant aux individus qui expriment la volonté ile l'Etat, qui exercent sa puiî^sance commandaïde.

lyeUedUUnclionn'a pat* toujours été 1res neltemenl faiU^. Orlains iulfiiirti paraU:senl PO!sei[f«er ijur IVIénu^nl carflctènsliqui* de la pulâ^ncf^ de CElUIh i->âl le pouvoir <\p contraînlt'. \[. BaUki a écri i ( 1895 ) [1 D i ï V PO do n l le l U rf^ , De l'Etal tovi me orfj a /f im t io n toetçitke de la saciété, mon Ire bien que dans la pensÉo d*^ Ta ni pur i!>sl ^f* pouvoir de contrainte ^upérJeurv qui carac:l<^rirîr l'tllal. M. Laband parai l euseï^ner que réïémenl caraelénsUciup cle la puihE>ance élatiqiit*, c'est l-l* pouvoir deJtprcer une conlrainlf inal(5rielle ^ur If s individus ^ii trouvant sur lo leiTîloire, Il oppo.se a l'Elal le^ connu un e^i, les diverj^t^'i collée Li viles qui uonl pas le caraclère d'Etat qui onl un pouvoir de romïtiandemenl sur leur.^ membre^* nnàîïi qui n'oul pa^i le pouvoir d^ contraindre, ce pouvoir ippartenaul atuienienl à TElal : LaZmrid, Droit public <, I, MiL IVant;., p. &i,,*

le pouvoir de commander est un pouvoir juridique

tenant à ce que la volonté d'une certaine personne est d'une essence supérieure à la volonté d*autres personûes. Le pouvoir de commander d'une manière indépendante, qui est le pouvoir souverain, est un pouvoir juridique, dont le titulaire est l'Etat et qui appartient à TEtat parce que eelui-ci a une voloulé d'une essence propre. Le pouvoir de contraindre est un pouvoir de tait; \\ appartient a celui-là seul qui détient une force

Si70 rat^li-HK PARTIE. — GIIAPITHE III

matérielle; iJ appartient aux individus qui se présentent <:oinine agi disant ai voulant au nom de TEtat, et qui ne si?ronl le goiiverneinent de cet Etat que s'ils ont en fait une forer: ma Li nielle prépondérante dans le pays. Pour savoir si le pouvoir de commander souverainement exiîîle» il faut, rechercher si telle volonté collective t^sL dune e.SMMîce supérieure à celle des autres volontés, et si par suite elle a le pouvoir juridique de cominand<*r. Puur savoir si le pouvoir de contrainte cxiËste, il' faut rerhercher si en fait, dans un pays donné, un certain groupe d'hommes dispose d'une force matéi ieile de natureà contraindre directement ou indirer ternie ni toutes les volontés à faire ou à ne pas faire telle chose. La première question est une question de droit; la seconde une question de fait. Le pouvoir de coininander est un élément constitutif de rEUit ; îe pouvfiir de contraindre est la condition de fait que dnil présenter tout groupe d'hommes qui prétend constituer le gouvernement d'un Etat. La puissance de coalruiiidre toute seule n'est pas une puissance éialique. Muiî^ le pouvoir juridique de commander, ini>me de formuler des ordres inconditionnés, Ti'est (juiine ahstraelion, s'il n'est pas accompagné du pouvoir lie contrainte. La puissance de contrainte toute seule eijt une force matérielle plus grande qu'une autre force; c'est la force du chef de brigands qui impose une prestation à ses prisonniers. Le pouvoir de comiiiander, s'il n'est pas exercé par des hojnuies ayant à leur disposition les moyens niutériels dassurer par la contrainte, si besoin est, les comniaudemenls donnés, n'est point une puissance élalique. (In aura beau affirmer que telle collectivité a le droit de commander, est la collectivité la plus hriuie e\islanl sur un territoire donné, tout cela n'est que rhinieje, ni les hommes qui représentent celle cnllectïvilé nv disposent pas des moyens matériels d'assurer obéissance à leurs ordres. Sans cela il n'y a pas de gouvernement, et comme sans gouvernement

îl n\v a pas d*Etat, quand la force malérïelJe fait di'fnut, t[ n'y a pa.s d"Clat; il y a une anarchie au sens {'lymologique et propre du mot, La puissance *Hn tique estundroil; mais elle est aussi une force; la forcp san^ le droit cât la pure violence; mais te droit sans la force n>sL pas et ne peut pas être une î^ouveraineLé Ha tique.

Iheiinp a mi^ ceUe ulép eri ï*i*lier ilans un passa^îe inléitis^anl : ' Toiilf*-5 les avilre-ïi rnniïîtians d*» VKIà\ so ramrnonl k la rondîUoti Je rtiprt f. Mtivtd il. Avant i|u^ rf^Llf romliliofi fie 30il rempli**, louiez Je^ autri^j^ condUions ^oot anlu'ipi^eïi, (^ar, pour ie^ remplir, FKtat dûU Êxisler il IL nVxisLe ^jui? lorsque la queïilion tJe force ' Mftihf ^' e^l résolue. L'absence de forée e^l le piïebé morlel de yïÀJd pour lequel il nV a aurune absolulion, celui que la sonélé ni ne pardonne ni ne supiK>rle* \Ji\ Ktal s^ans Tore*? i^ai iin(* ronlradiciio[i L^n soi, Le^ pt^uplcH oui i<upporlt^' les plu^ roauvâi^ u^a^es du [Kjuvoir étatique^ le Touel d'AUlla^ la folie de» Ct^i»ars romairiii.., <>pendanl IVlal de di^lire. le deispolisme reste une forme (Hatique, im mèeaniïirne un pouvoir sociaL Mais Tanarrhie» r'esl-à-dïre i'âbaence de rorce élaMque, n'esL pas une forme d*ElaL, el quiconque y met On pur un uioyeu qiioteorvque.,.^ Tu^urpaleur nalionat DU le couquéranl r-trangerf rf^nil uu service h la ^ociélc: il esl un sauveur ou un bienfaiteur, car la forme la plu.'? insupporlabl^^ d'î^tul p!il toujours Tneilleure que rnb^ience d'KÈal ■■ (IheHni^r, Der Ztrcck im HecU, l p. 245),

Observons que si la force inat^rielle doit exULer pour qu'il y ^\i

une puissaitce polilique, cependant celle puissance malérielle serait

bien précaire ni elle eKi^ftait toule s^eule* Four avoir chance d<*

durer, il faut qu^elli^ hoH accoinpajiînée d'uuf! certaine fori^e uiorah\

i^ puissance publique aéra d'autant mieux obèie quVllc sera plus

tttlùntairemenl aiiceplce par le^i jrouvernés, C'e:^t la mission de l'art

polilique de trouver les procédés? de urouvernemcFil les plus propres

à faire accepter vobnlairemeul par lc:s suji^.s les coinmaudcmeiiiî^

dé riutorilé piiliîique. On a beaucoup écrit sur ce délirai problrme.

Il suflit de dter la Potititjtte d'Arislote, le Prince de Machiavel et

\ Esprit dfs lois de Monlei^quieu, que les écrivains modernes n'ont

î>*s dépassés. Le tout de tari politique est d'adapter les formes et

U^0rcn;édta du gouverncmeut aui croyances reli|fieu3Cà cl iiiora-

te»i*'ix besoins économiques du pays et de faire en sorle que le-*

Tjcfe <fj]^n{ profondément convaincus que les gouvernauh Ron-

vpt^nl Miia l'intérêt de tous et non pHs dans leur intérel pcrson-

n^l* e;* Lli(^|pgj(irjs i^colasliriues défuns^aienl le tymu, le prince qui

BO^v^ne daft* sou iutén>t el non dans TiulérLU de .^es sujets. La

deiinUn est toujours vraie. Ou'ûn n'oublie pas que la tyrannie

n^l I incornpaUble avec la démocratie* que les élu? du peuple

PHEMIERE PARTIE. — CHAPITRE 111

jîoni aus^i des tyrans s'ils gouvernent dans leur intérêt et dans felui de U^iirs éJecltîiirs "on dans rinlérêl de tous. Qu'on n'oublie pZF, que le godVLTin^iiiciil tyrannique, quelle que soit sa forme, ne poasrde poiiil la force morale sans laquelle la force matérielle ne peut èlre que pi'LTaite.

L'emploi de la contrainte étatique ne constitue pas uti acte Juridique et ne fait pas naître une situation de droit. Par conséquent il ne rentre pas dans l'une des fonclionH juridiques de l'Etat. Lorsqu'un agent de la force publique arrête un individu, lorsqu'un escadron de dragons i;harge la foule pour déblayer une place publique el assurer la libre circulation, lorsqu'un gei>lîer incarcère un condamné, lorsque Texéculeur des hautes œuvres tranche la tête d'un condamué à uiorU l'acte qui est fait est un simple acte luatérti^l, sans aui^un caractère juridique.

Mais derrière l'acte de contrainte matérielle sans caractère juridique, il doit toujours y avoir un acte ayant ce carîietère, acte adininistratif ou acte juridicliouneL LEiat emploie la contrainte pour imposer k uu sujet un acte ou une abstention, pour le forcer tlirt'rlement ou indirectement à faire ou à ne pas faire quelque chose. Mais il faut que l'acte ou l'alisleiilioii ail été au préalable déterminé par l'Etat, cl ail èlè déterminé individuellement. C'est ce que nous avons déjà établi au § 37, en montrant combien il êlail inexact de dire que la loi positive avait la sanction de la contrainte étatique. En réalité la loi donne seulenieiiL le pouvoir à une certaine volonté de fairi? un luiUi imposant à une tautre volonté une abstention ou une action. Quand cet acte individuel a été fait au nom de l'Etat ou qu'ayant été fait par un particulier, il a été reconnu par l'Etat juge, la forc^ matiTielle intervient pour en assurer la réalisat*^o. Mais rintervenUon de cette force ne crée poip*' "'^ situation de droit nouvelle.

Qu'un ne enne pas cependant que l'ac»^ de contrainte échappe à la prise du droit. Dansées p^'S qui 6ont parvenus, comme laplupart des pays mod'^'^^Si à

^ i%* — LE i;OL V ERNEllËNT ET L\ KOnCE MATKHIËLLK 27^

la notion de li^galité^ cet acte de contrainte ne peut (4re fait que dans les limites fixées par lu loi. Seuls peuvent être employés les moyens de contrainte de- Ferroinés par la loi et seulement dans les conditions légales. D'autre part, seuls les agents auxquefij la loi a donné expressément compétence à cet elTet peuvent procéder à remploi de la contrainte. Toute législation [)rolectrice de 1 individu doit minutieusement déterminer les modes et les conditions de remploi de la contrainte. Cest par là naturellement que la liberté individuelle se trouve le plus directeinent sous la dépendance de TEtat.

lu acte de contrainte fait en violation de la loi ne peut évidemment (Hre frappé de nullité puisque ce n'est pas un acte juridique. Mais il peut constituer, lorsqu'il est fait en violation de la loi, une infraction pénale. Notre code pénal prévoit une série d'infractions de ce genre icf. notouinient art. Ui et suiv,, 184 et ^uiv.)* D'autre part que Tacte de rontrainte^ fait contrairement à la loi, constitue ou non une infraction, il peulen(raîner une responsabilité du fonctionnaire; et ''elaest un cas de la théorie générale de la responsabilité des fonctionnaires dont il sera parlé au Sj 67, Pour un fait matériel de contrainte, il ne peut être parlé de détournement de pouvoir, l'expression devant *^lre résersée pour le fait du fonctionnaire qui emploie ^a rooipélence à faire un acte d'ordre juridique dans un but autre que celui pour lequel la loi lui a donné ï^ette compétence ; le détournement de pouvoir entraîne 3a nullité de Tac te, iMais pour un fait matériel de contrainte, il peut y avoir abus de pouvoir, c'est-à-dire liinploi du pouvoir de contrainte, que la loi a donné dans un but autre que celui que la loi avait en vue eu (tonnant ce pouvoir. L^abus de pouvoir ne peut pas 'intrainer nullité d*un acte qui n est pas un acte juridique, mais peut donner naissance à la responsabilité pécuniaire dn Fageot vis-à-vis la victime de Tabus de pouvoir.

Enfin l'accomplissement d'un acte de contrainte, contrairement à la loi, peut fonder la responsabilité pécuniaire de TEtat. Nous touchons là à un des gros problèmes du droit public moderne. Déjà nous avons mis le lecteur en garde contre cette proposition très répandue : TElat n'est pas responsable à l'occasion d'un acte de puissance publique. Formulée avec cette généralité, la proposition n'est pas exacte. D'autre part, il faudrait peut-être s'entendre d'une manière précise sur ce qu'on entend exactement par un acte do puissance publique. Nous n'hésitons pas à affirmer dès à présent le principe de la responsabilité de l'Etat au cas d'acte de contrainte fait en violation de la loi. Nous essaierons de montrer plus loin comment ce cas particulier peut se rattacher à la théorie générale de la responsabilité de l'Etat (v. § 96).

49. Théorie française des organes de PEtat. — L'Etat étant une personne juridique et ses organes étant des individus et des groupes d'individus qui exercent son activité volontaire, un problème juridique s'est posé du jour où on a essayé de faire rentrer dans les cadres du droit les rapports politiques : quelle est la nature juridique du rapport qui naît entre l'Etat et ses organes ou plus exactement entre TEtat et les individus qui exercent son activité volontaire? Sur ce point délicat et complexe existe dans les constitutions françaises toute une théorie, qu'il s'agit de dégager. Elle est fondée avant tout sur l'idée de mandat et de représentation, c'est-à-dire sur cette idée que les individus qui forment les organes de TEtat exercent des droits dont ils ne sont pas titulaires, et que d'autre part ils représentent la personne qui est titulaire de ces droits, c'est-à-dire que les choses se passent comme si c'était celte personne elle-même qui avait fait l'acte de volonté. Le mandat et la représentation sont des institutions, qui ont été inventées en vue des rapports privés; mais elles ont été appliquées aussi aux rapports publics. Peut-être cette application de