LE GOUVERNEMENT DIRECT

populaire, la loi est volée par le parlement qui lui donne lui-même la force de loi ; mais dans un certain délai déterminé par la constitution, et sur une initiative dont rexercice est aussi déterminé par la constitution, le peuple peut être directement consulté sur le point de savoir s'il ne s'oppose pas h l'application de la loi. Le veto populaire équivaut à ce qu'on appelle quelquefois le référendum facultatif. Parfois on a usé de ce que Ton appelle le référendum consultatif. Ce n'est plus une loi faite que Ton soumet à la ratification populaire ; c'est une loi à faire dont on .soumet le principe au peuple, pour éclairer le parlement et, si le principe de la loi est adopté, pour donner plus d'autorité à la loi qui sera faite. Enfin certains pays, notamment des cantons .suisses, ont fait une part h l'initiative populaire : lorsqu'une proposition de loi réunit un certain nombre de .signatures, le corps législatif est régulièrement saisi et doit délibérer sur la proposition due à l'initiative populaire.

(jue faul-il penser de ces difTérenls syslèmes faisant une pari au Kouvernement direct du peuple ? A noire estime ils présentent de sérieux avantages. Assurément le gouvernement direct pur est impra^ ticabie dans les grands pays modernes. On Ta d it et répété. Assurément àuisi un corps législatif composé d'hommes instruits et distingués e>L plus compétent pour discuter et voler les lois que le peuple lui-même. Mais nous pensons cependant que si le gouvernement direct véritable est impossible, le système du référendum peut èlre ulilement pratiqué. De deux choses l'une, ou la volonté de la nation t une réalité, ou elle est une chimère. Si elle est une réalilé, le bul à atteindre est évidemment d'établir une concordance aussi œmpiète que possible et permamente entre rassemblée qui vote les •oi- et la volonté nationale au moment où telle loi est votée. Or le ■noyen qui paraît le plus simple pour réaliser cet objet, c'est de sournellre, toutes les fois qu'il peut y avoir un doute sur celte concordance, le texte de la loi au corps des citoyens. La durée des légis- Salures doit évidemment être de quelques années. La durée de quatre ans fixée par la loi française du 30 novembre 1875 (art. 15) paraît être heureusement choisie. Une durée plus courte rendrait irès difficile le travail parlementaire. Et cependant quand un parlement est aux affaires depuis déjà trois années, par exemple, peul-on affirmer qu'il représente exactement la volonté nationale ? M, Esmein, qui, dans ses Eléments de droit constUulionnel^ a

294 fllKJtlKRE PARTIE. — CHAPITRE IH

éc;ril tm v6rKal>le réquisitoire contre toutes les formes possibles du gouvernement direct, dit que le système est surtout mauvais parce que r^ Von sûumet aux votes du peuple une loi tout entière, un bloc indîvjsîblf^ que dans ces conditions le vote n'est plus libre, le votant étant souvent pri* dans cette alternative ou de repousser une loi qu^'tl croît bonne dans son principe, à raison de telle disposition qu'il jn^çe TnadmUsibdï, ou d'admettre cependant cette disposition pour ne pa^ repou^itier la loi tout entière >» (p. 315). Cela est exact; inaiti 1p membre du parlement qui doit voter sur l'ensemble d'une loi 5P trouve identiquement dans les mêmes conditions; celte situation n'est donc p^n spéciale aux membres de l'assemblée du peuple à il laquelle eM ^ouminc une loi. D'autre part l'inconvénient signalé par M. K^mein ne nous parait pas suffisant pour faire écarter le Kyslème du référendum, qui incontestablement présente des avanta^ed considérables, D'ailleurs le moyen d'apprécier la valeur du r/fferenditm, c'pïil de voir quels résultats il produit dans les pays où il fiinrlionnc. Cf. Dulboit, Le suffrage fie demain, 1901; Delpech, Reouf dti di'ùii public, 1905, p. 372; Klein, // référendum legislativo. iîKJ?^; Schwarlz, Das Volkssiimmeîihaus, Zeifschrifl de

Grmihiti, am, p. âm.

On saîl que d'apr^i* Rousseau, la représentation constituait véritaliliiuicnt une aliénation de la souveraineté et qu'un peuple n'était libre qu*fl lu condition qu'il volât lui-même ses lois. Rousseau ne prû?icrivail poini le:^ assemblées délibérantes composées des élus du peuple. Mni^ elles ru^ pouvaient, d'après lui, qu'arrêter un projet, lequel ne pouvait ilevenirloi que par le vote du peuple. Le passade est célèbre : ^i La ^^ouve^aineté ne peut être représentée, par la même rai^ion qu'elle ne peut être aliénée. Elle consiste essentiellemeui dttUîi la volonté générale, et la volonté générale ne se représente point ; elîe (sl la même ou elle est autre; il n'y a point de miUeu, Le^ dépuli^à tiu peuple ne sont donc ni ne peuvent être se-* repréaetilnn(g: ils nf? sont que ses comwmatVe*; ils ne peuvent, ripn conclun^ déllnilivement. Toute loi que ie peuple en personne n'a pas rafiffée est nulle : ce n'est point une loi. Le peuple anglais pensf* être libn^ 11 >p trompe fort; il ne l'est que durant l'élection de*^ membrf^^ dti parlement : sitôt qu'ils sont élus il est esclave, il n'Cï*t p'ipu » Contrat social, liv. 111, chap. xv. Rap. liv. II, rhap. 11.

Un n queîqiiero:^ cité un passage de VEspril des lois qui sembleniil prou vt^r que MoTilesquieu était aussi partisan du gouvernement dîrcti : " Le peuple, qui a la souveraine puissance, doit faire par lui-ni<"^me tout ce qu'il peut bien faire et ce qu'il ne peut pas bien faire ► il faut qu1l le fasse par ses ministres » Liv. II, cbap. iiV M, K-iiumn fait ju3h»ment observer que Montesquieu n'entendait point exprimer là un principe général, mais que dans ce chapitre intihdé dit fjonoentemenf républicain et des lois relatives à la démocraiie, il voulaîl seulement exposer le système des démocra-

SSL — LE COUVER^ËMEXT DIRECT

lie^ mliques qui ne connais-^aienL poiriL te gouvtïrnement rcpré^entilir CeA ^a ce sens qu'il disait plus loin ; « Ossl pncore un^ lu» fondamentale de lu démorralie que le ]Mïuple sf^iil rA4se leâ loU •». M alpn? fe» passages Cîii a parfaileinenl raison de considérer Mon- Ihqiiii'U comme un adversaire du gouverneinenl direcl c-L nu parlis&n du gouvcrnem(*nl repréj^enlatif. (> parait bien être an cëli'bitî cbipilre VI du Mvn^ \l que Monle^quien a dÊcrit^ h propoiï de la fon^litulioij d'Anfïleierre, le mode de gouvernement qu^ij con^idcre ccknjuie J*? meilleur. Or on y iil : « C*omme dans un ELaL libre iont hdaimt^ qui esl centté avoir une àuie libre doit être gouverné par Tui-nième, il faudraii que le peuple en corp^ eût la puisse; ce ]é^\^~ blive; maiâ eoujine cel;i ei^l impossible dans les grands Etais ri e^t Âujel à beaucoup d'ineouvénieid:^ dan» le« ptHib, il faut que ie peupir fav^ par ^e^ représentants tout ce qu'il ne peut faire par !uimlnie... » Kl encore : ^ 11 y avail un grand vtce dans la plupart des inctennes républiques: c^a^i que le peuple avait droit d'y prendre dK réjîolu lions actives et qui demandent quelque e.isécution, cbose dont [\ est enli<'n^mcnl incapable. Il ne doit entrer dans le gouvernement que ftonr choîiiLr sea représentant.^, ce qui eai IW?^ à «a portée. Car îï*il y a peu de gens qui forma i>îjent le dej^ré précis de la capacité des hommes, chacun est poiirtant rapab!« de savoir, eu géntraï, m celui qu'il choisît t*î*l plus éelairé que la plupart de^ autres i^. V. des idées analogues dau^ de Loluie^ La consiitution de l'Angleterre, \[\\ U, cbap, v, p, 252, Paris» t8lU* Il c^t probable i|up si Montesquieu avait vécu au coinmencemeut du .vv^ si^^le it njurall pas écrit cette phra^ic; it aurait vu en eiïel que le peuple ne ^it point cboiiîir les plus éclairés, que dans ses choÏ3t il se décide MîFjvetjt parde^ considérations tout à fait étrangères h. la i^apacitiâ lie cent qui soit ici lent ses sutTrn^f^s et q^ue peut-être il serait plu;* ipte à voter de lionnes lois qu'à choisir pour le représenter le:i piD.4 éclairés et les plus digneii.

Lmfînence de Montesquieu était prépondéranlfï à l'Assemblée naifonaie de 178".*, Aussi voulut-on organiser un gouvernement représentatif ^ La constitution française est représentalive » (Const. 1791^ lit. IIL préamb., art. 2 . On ne (it aucune part au gouvernement direct. Ce n'est pa^; cependant que la proposition n'en ait pas ^lè faite. Dès le mois de septembre 1789, Pélion, Rahaud Saint- Etienne, Dupont de Nemours proposent « que lorsque le tefo du misera opposé, la loi elle-même aoil soumise aux assemblées prinaaires, qui r^^pondrout par oui ou par non a. Mais cette propos] lion ne fut point prise en eousidéralvon iAichiv. parî.^ 1" série, VLII, p. i>71 et 573l Plus tard, le HO aoùï 1714, au moment où l'on procède à la révision et au vole délinîlif de la constitution, Malouet demande que la constitution qu'on vient de voler r^ soit soumise à. licceptalion libre de la naiion ->* Mais cela provoque une grande indignation dans l'Assemblée. « Notre constitution, sï'crie Leebapelier, est acceptée par iea qualre-viufe't'dix-neur centièmes de la ntlioQ el Je ne dïj^pafi aasesc u [liiid^t XXX ^ p. C^],

Mais II 11 contraire à la Convention les idées de Rousseau ont la pri^pondfrance, et l'on veut faire une large pari au gouvernement dîrcd iJu peuple. D'abord il est un point sur lequel on est unanime, c'est quo les lois constitutionnelles ne peuvent ôtre votées définilivement par l'assemblée, qui ne peut faire qu'un projet et qu'elles ne sont dt'<nmtives qu'après avoir été soumises à l'approbation du peupli* flir*'t?lcmenl consulté. C'est ce procédé qui a été suivi par les conventions des Etats-Unis de l'Amérique du Nord: l'exemple ii'imposf^ la France a elle aussi une convention; la constitution quVIle f<'ra sera, comme les constitutions américaines, soumi:*e à Tapprobalion du peuple. C'est aussi la conséquence forcée du caracii'rv qu'on attribue à la constitution. Toujours sous l'influence décisive lie Rousseau, on voit dans une constitution un véritable coniral socùiil; les clauses de ce contrat peuvent être proposées par les élus du peuple; mais ce contrat ne peut être définitif que s'il es», flcceplo par le peuple. Cette idée était peut-être vraie en Amérique (ïti ik*^ Klats nouveau.x se créaient, et où dès lors les constitutions pouvaient être considérées comme les pactes sociaux qui leur donnaient naissance. Mais il n'en était point ainsi en France; celle-ci exUUiiL romme Etat depuis des siècles; la loi constitutionnelle était une foi comme une autre, qui organisait le gouvernement; on pouvait lui donner plus de solennité, la voter dans des conditions parliculirres; mais si le référendum n'était pas nécessaire pour les lois ordinaires, il ne l'était pas davantage pour les lois constitutionnelles, liopendanl l'idée de pacte constitutionnel était dans beaucoup tre^prits. Dès le 21 septembre 1792, Couthon disait à la Convention : « Nous .sommes appelés de toutes les parties de l'empire pour rtJiger un projet de contrat social; je dis projet car je pense bien qtj'il n'y aura qu'un vœu pour soumettre à la sanction du peuple toutes les dispositions de la constitution ». Le même jour Dan- Ion dîssiil : « 11 ne peut exister de constitution que celle qui sera textuellement, nominalement, acceptée par la majorité des assemblée;^ primaires ». El Cambon « rend hommage au grand principe développé par le citoyen Danton, à savoir que les représentants du jwiiple Irançais n'ont d'autre pouvoir que de faire un projet de consHlulion » [Moniteur, Réimpression, XIV, p. 6 et 7). Le 21 aeph^i libre 1792 en effet la Convention vole à Tunanimité la résolution >uivnnle : « Il ne peut y avoir de conslilution que celle qui est acrpplce par le peuple ». Conformément à ce principe les constitutions Jr 1793 et de l'an 111 furent soumises à l'approbation populaire.

Mais la Conrention ne se contenta pas de déclarer que toute loi eonîtlîtnUonnelle devait être approuvée par le peuple, elle voulut ousî^i, toujours sous l'influence de Rousseau, faire participer le peuple à la confection des lois ordinaires. Le comité qui prépara le projet de constitulion connu sous le nom de conslitulion girondine reconnu i qu'il élail impossible de soumettre toutes les lois à l'ap-

§51. — LE GOUVERNEMENT DIREtn 207

probalion populaire ; mais il proposa un syslènie a^sez compliqué

qoi se résumait en un droit d'initialive et un droit de vrio populaires.

V. le titre VIII du projet de constitution girondÎRf' inlitulê : De la censure du peuple sur les actes de la représentai wa nationale tl du droit de pétition; Duguit et Monnier, Les couaiihitioHs de la France, p. 55; elle rapport de Condorcet,A/owt/ir^Yr, Hrimprej^j^îon^ XV, p. 456 et suiv.

On sait que le projet de constitution girondine, eiilrainô dans ]4 chute de ses auteurs, ne fut jamais voté. La c'oriï^litjtion luonlaparde de 1793 voulut aussi assurer la participation du peuple k la confection des lois. Elle dislingue les décrets et le;? lois vi déclare que le corps législatif rend des décrets et propos*^ des lois (art 53} ; elle énumère les matières qui doivent faire l'objet dc'* liécrffts

arl. 54 et 55). La loi est proposée par le corps législaLlf et votée parle peuple : voilà le principe. Mais en fait Ja ef>ii^lilul]on de 1793 organise un veto populaire plutôt qu'un véritable re/tretiditm. Si quarante jours apKs l'envoi dans les communes de la loi proposée par le corps législatif, dans la moitié des ileparteiiii^nls plus unie dixième des assemblées primaires de chiicuti deux n^apu^ réclamé, le projet est présumé accepté et devient loi, HHI y a récîamalion, le corps législatif convoque les assemblées priuiain's qui volent alors sur le texte de la loi (arl. 58-()0). La oonstïlulion de 1793 accordait aussi au peuple un certain droit d'inkialive en matière de revision constitutionnelle : « Si dans la moitié do:^ déparle* inenU plus un, le dixième des assemblées primai n-s de chacun d'eux, régulièrement formées, demandent la révision de Tacleconstitulionnel..., le corps législatif est tenu de convoquer toutes les a»ïsemblées primaires... pour savoir s'il y a lieu h une convention nationale »> art. 115;. On sait que cette constituUoii de 1793 n'a point été appliquée.

Depuis on n"a jamais appliqué en France le syy truie d\i référendum (\\x en matière constitutionnelle. Mais il a été couipb leiuent «Jéformé. Cf. pour les détails, infra, § 148, De VëtaUi&sefi^ent et dt la levision des lois couslitulionnelles de il 89 à fii:^.

L'art. 6 de la constitution de 1852 et l'art. V,\ de la cùnstilulion de 1870 portaient que le président de la république d'abord, Tempereur ensuite « est responsable devant le peupir Eiiiquf^l il ii loujours le droit de faire appel ». Ni l'étendue de ct'tlf^ ^e^•pûUï^ahi]ilé ni la forme de cet appel au peuple n'étaient délenniiiéciî, et Napoléon 111 n'y eut point recours. M. Esmein ip. 327) fait observer qu'aucune limitation n'étant apportée à ce droit. Xnpoléou aurail pu, à propos d'une mesure quelconque, d'un cDiillil i[uekûnque avec les chambres, s'adresser à la nation par un référendum consultatif.

L'Assemblée de 1871, entièrement dominée pur Fidép de gouvei-- Bement représentatif, ne songea pas un instant :% -omueUrtï k un référendum les lois conslilutionneïles qu'elle volai l. La prtipositiûiî

im

lui <*ii fut faite cependant, conformément à la tradition révolulionntiîre, pur M. Naquet (Séance du 28 janvier 1875, Annales de VA^^^mblée nationale, XXXVl. p. 338).

Le.s Fll;its-Unis sont en quelque sorte la terre classique des refeppuilmn I onstituants. Cependant sur les treize Etats qui fonnèrent l'Union ririjjinairemenl deux seulement, le Massachussets (1778- 17SÛI ol li^ New-Hampsire (1779-1784) soumirent leur constitution h un vol*- populaire. Mais on peut dire que c>st aujourd'hui un pinricipe reconnu dans tous les Etals de TUnion américaine qu'en matière constitutionnelle le peuple doit être directement consulté. Ou peut réaiimer ainsi la pratique en général suivie dans les Etat.s améncainis. Pour la revision totale d'une constitution, le peuple doU être consulté sur le principe môme de la revision; et s'il le VLvle la revUion est faite par une convention et son œuvre soumiso ;i un n*f(.Tendum. La re vision partielle (les amendements suivant rrxjirî^sHion américaine) est faite par la législature elle-même; main elle doit être ratifiée par le peuple directement consulté.

Le reff^endum est aussi pratiqué dans certains Etats américains IH>ur le H lois ordinaires, notamment pour les lois financières, et pour le? lois électorales. La constitution du South-Dakota de 1898 a établi rinitiative populaire et le référendum facultatif pour toutes les lois.

En dehors des cas où les constitutions exigent ou permettent le rf?fer(?ndnm, certaines législatures ont essayé d'introduire le referrntkim tlo ratification. Les cours suprêmes de certains Etals onl déclaré se référendum inconstitutionnel. Les législatures de beaiiroup tlKlals pratiquent le référendum consultatif, c'est-à-dirt' fOTtsultrnl le peuple sur le principe même d'une loi avanl de la voi^^r. i.u constitutionnalité de cette sorte de référendum n'a point été coiilrsléc.

l^our U Ii^gislation fédérale, le référendum n'est point pratiqué. La coii>liLiJlion fédérale elle-même n'a point été soumise àl'accep- UlLon dii peuple américain, mais seulement à l'acceptation des législatures, ileii Etats. Aux termes de l'art. & de la constitution, les amenileiii^nls sont votés par une convention et entrent en vigueur lorsqu'ils ont été ratifiés par les législatures ou les conventions suivnnl les IJ19 des trois quarts des Etats. Cons. sur le référendum aux Ktals-Uni!*, Oberholtzer, The référendum in America, 2« édil., 19(1); Biyce, La République américaine, édit. franc., II, p. 73 el suiv.

Le droit constitutionnel de la Suisse et des cantons fait une large place au référendum et à l'initiative populaire. La conslilution suisse du 2<) mai 1802 a été proposée par une assemblée de notables el volée par le peuple. Aux termes de la constitution fédérale de 1848. toute constitution nouvelle, toute modification à la constitution doit être approuvée par le peuple. De plus le peuple reçoit un certain droit d'initiative en matière constitutionnelle. Le peuple sert d'ar-

g r*L — LE GOUVKHNEilENT l>m£tT 299

bitre lorsqu'uD eonJliL s'élève entre les deux pariiez tie ji lé|^Jï»liiLum rédériJe ^ur ïe principe de la re vision. D'au Ire part, depuis 1891 la iTTidlon pt'ut avoir Vivu par la voie lii^ riiuLialiv^ populaiff'. qui (TûQi^i^Le en une ditfiiiaud^' présonlée par 50,0iXl ciloycii:! iiuisîjes, lyant droit de vole, i^a demande p*'ut rev4>Ltr Ja foririe trune prapodHion conçue en lenneâ généraux ou cotJe d'un projet rédigé. Si le^ chambrer adoptent ce projet^ elte.s le voLt^nt et le sounteUeut du refererïdum; si elles ne Taceeptent paii, la qnewLion de revisiîon par* Itelle (5!sl îsoumîse à kl votation jMïptjlaire ; ai la revision v^l votée, liî^seniblèe fédérale y proeiule eu î^^ c^onformaut au vole popu- [itre art, 118, 119 et 121 de la eonï^lilntion suisse révisée en 1891)*

Pour le^i loU féiiérales non conslihjtionnelles le référendum est ^ulement faculUlif; elle^ doivent être ï^amniae^ au vote du peuple ^i la demande en e,st faite par 5<).U(Mt clloyeusi ou par huit cantoi):^ :<^«îtilution suisse de 1874, art. t*l*j. Le "7 niar^ lin Mi, le conseil f*xlènil sui^^e a déposé un projet fie re vision de la ronsUlntion fédérale dan^ le sens de l'Introduction de Vînitiafive populfiite législnfit!r. 11 serait inséré dans la consLituLion ptu^ieuris articles nonveaui, /lûlamnient nn arl. ^^3 6ijj dont le^ t serait ainsi coni^ij : m Cinquante mille citoyens ^juijàses acîils^ ou huit eanloiss ont le droit de rêcïanDer léUbcration^ la niodilkaLion ou TabrOKalion d'une loi fédérale ainsi i\\ieh modiHcaUon ou Tatiogation d'un arrêté ft^déraï d'une portée (fi-riéralt*. Il nti<i donné î^ui te à rmiLialive i]ue si ras?*en)lïlée fédérale déclare qaVite n'est contraire nî h la cunsliluLion f^Wlerale ni uni ûblifîalions inippiiées par les Irai lés ^ ^J^untat Ue fi^uévet 8 el l^kmars llMMj).

Pourlesî cantons, le référendum est devenu le droit commun et M. Relier a pn écrire : » Le pouvoir Jéifi^'^lalif du peuple est en vi loueur aujounrttni dans tons les canlons suisses, à l'exception de FribourK, sous la forme de referemlum obtii^faloire ou facultatif » fiaj Voik^iftiiififwe, ihêsc Zurich, 1881^ . i>n trouvera dans ce livre IViaide la lé^islatioii sur ci; point dans tous k^ r an tons en 1881^, Potir IcîS inodilicatious survenues depuis, considter la série des Atinutiires de tàffkluùou éiru/igéf'e, pid>Jiés pur ta Société de légialai ion comparée. Four Ibistoirc du rek'rendum en Suisse, eonsul- Icr Carli, Le t^ef^rsndnm^ édit. iran^., 1905*

De ce court t^xann^n il rt^ulte que rint.prvenlioii du peuple t*n ma Itère législîiLivf^ par \oie de référendum a une teïidflnce certaine à gagner du terrain. Chose curieuse, le referendurn est à la fois proné par des radicaux et des conservateurs. La chose s explique si Ion remarque, d'une part qu'il est tliéoriqiiemeuL l'application logique des prificipes déni ocra tiques ^ ^^ d'autre part qu en Suisse el en Amérique il a eu pour réisuUat d'arrêter des lois h tendances avuncèes. A in. si