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le système du référendum aurait ce double avantage d'assurer l'application des principes démocratiques et de former un contrepoids aux réformes parfois téméraires des parlements. On dit, il est vrai, que si le référendum n'a pas fait beaucoup de mal, il a empêché beaucoup de bien (Esmein, loc, cit., p. 345). Il faudrait le démontrer; il nous semble qu'on ne le fait point en citant quelques projets de lois qui ont étt» repoussés comme le projet de loi sur l'armée en 1895. Il faudrait établir qu'en effet tel ou tel projet de loi repoussé aurait été d'une très grande utilité. On est plus dans le vrai quand on dit que le peuple suisse lui-même parait se désintéresser de ces votes continuels, et qu'en France il en serait de môme, que le système du référendum, s'il était appliqué, n'aurait d'autre résultat que de provoquer des luttes bruyantes et de faire le jeu des politiciens de village. C'est possible, mais c'est une critique de nos mœurs politiques et point de l'institution que nous persistons à considérer comme bonne en soi.

En France actuellement, sous l'application des lois conslitulionnelles de 1875, le parlement pourrait-il constilulionnellemenl d6cider qu'une loi votée par lui sera soumise au teferendum ? Laqueslion s'est posée en 1901 pour la loi sur les associations. Le 29 mars' 1901, M. (Junéo d'Ornano faisait la proposition suivante : « Avant sa promulgration comme loi de l'Etat, la présente loi sera soumise au peuple par voie de référendum, conïovmémeni aux articles 19 et 20 de la constitution du 24 juin 1793 ». La proposition fut repoussée comme inconstitutionnelle parla question préalable (J.o^., 30 mars liKH, Chambre, p. 1032).

Nous estimons que celte proposition était en effet inconstitutionnelle et que le parlement violerait la constitution en ordonnant u» référendum de ratification. Les auleurs de la proposition de référendum disaient : Assurément, les lois constitutionnelles de 1875 ne parlent pas du référendum; mais elles ne l'interdisent poinl; tout ce qui n'est pas défendu est permis; rien ne s'oppose donc constitutionnellemenl à ce que le parlement ordonne un référendum de ratification. A cela nous répondrons : Sans doute la constitution ne prohibe pas expressément le référendum; mais elle décide (L. consl. 25 février 1875, art. 1, § 1) que « le pouvoir légi>latif s'exerce par deux assemblées, la chambre des députés et le sénat ». Or, en décidant que le texte d'une loi sera soumis à la ra-

§ 52. — LE GOUVERNEMENT REPRKSENTATIF 301

lificalion populaire, le parlement décide que le pouvoir législalif sera exercé par le parlement et par le corps des citoyens; il viole donc directement l'art. 1, § 1 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Le raisonnement, au point de vue du droit strict, nous paraît sans réplique. Cf. en ce sens Esmein, loc. cit., 3* édit., p. 289.

Mais au contraire nous estimons que Tune des chambres et assurément le parlement pourraient ordonner un référendum consultatif, c'est-à-dire décider que le corps électoral sera consulté sur le principe de tel projet de loi, la liberté des chambres restant d ailleurs entière en droit. M. Esmein reconnaît qu'ici la « lettre de la constitution n'est pas prohibitive », mais il estime que « Tesprit de la constitution n*est pas douteux et que ce procédé n'est pas moins contraire que le premier au génie du gouvernement représentatif •* ;p. 289).

De tout ce qu'a écrit M. Esmein sur celte question, il semble ressortir que dans sa pensée le génie du- gouvernement représentatif consiste essentiellement dans l'absorption de la volonté nationale par l'oligarchie parlementaire. Cette conception n'est pas pour déplaire au.\ politiciens de profession. Nous nous faisons une autre idée du régime représentatif, et nous croyons que tous les procédés propres à assurer la conformité exacte et constante de la volonté parlementaire à la volonté nationale sont excellents et conformes à Tessence même du régime représentatif, que ces procédés devraient être consacrés par nos lois constitutionnelles et peuvent être régulièrement et utilement pratiqués quand ils ne sont pas interdits par la constitution. Cf. Signorel, Elude de législation comparée sur le référendum léyislatif, 1896; Delpech, Revue du droit public, 1905, p. 372; Raiberti, Discours à la chambre des députés, 3 juillet 1905, demandant le retrait de l'urgence de la loi sur la séparation des Eglises et de l'Etat, pour qu'il puisse être procédé à un référendum consultatif, J. off.. Chambre, 1906, p. 2680. Rap. Projet de résolution présenté par MM. Vaillant et Allard, tendant à déclarer qu'il y a lieu de reviser la constitution et d'instituer le droit d'initiative populaire et le référendum obligatoire, 28 mai 1903, J. off.. Doc. pari.. Chambre, sess. ord., 1903, p. 501. Rapport de M. Mas (déposé le 2 juillet 1903; concluant, au nom de la 7* commission d'initiavive, à la prise en considération, J. off., ibid., p. 1029.

52. Le gouvernement représentatif. — Dans la plupart des pays modernes, la nation exerce sa souveraineté dans ses diverses manifestations par des représentants. Suivant l'expression aujourd'hui consacrée, le gouvernement est représentatif.

A un point de vue tout à fait général, il y a représentation toutes les fois que les manifestations d'une

volonté sont considérées comme ayant la même valeur et produisant les mêmes effets que si elles émanaient d'une autre volonté. Dans les rapports privés s'est lentement élaborée une théorie juridique de la représentation sous 1 influence des besoins pratiques. Un acte juridique fait par un représentant produit les mêmes effets de droit que s'il était fait par le représenté. Cette représentation se produit soit qu'il y aitmandat^ gestion d'affaire ou constitution d'organe juridique, soit que la représentation ait été créée par la loi. Habi^ tuellement le représentant a charge d'une certaine responsabilité vis-à-vis le représenté ; cette responsabilité n'a pas pour cause la représentation en soi, mais le rapport de droit contractuel ou légal existant entre le représentant et le représenté.

Dans les rapports politiques modernes, l'idée de représentation se résume en ceci : les manifestations de volonté émanant de certains individus ou de certains groupes d'individus ont la même force et produisent les mêmes effets que si elles émanaient directement de la nation. Mais, de même que dans les rapports privés on a cherché et trouvé derrière la représentation un rapport de droit légal ou conventionnel, mandat, gestion d'affaire, de même, dans les rapports publics, on a aussi cherché un rapport de droit et on a essayé de faire la construction juridique du fait politique de la représentation. Sur ce point encore notre droit positif français contient une théorie complète.

Avant de l'exposer il n'est pas inutile de donner quelques indications historiques sur le fait politique de la représentation. On dit assez souvent qu'il y a là un iail propre à l'époque moderne. Cela n'est pas exact, li n'y a de propre à notre époque que les constructions juridiques plus ou moins artificielles, qu'on a essayé de faire de la représentation politique. L'idée de la représenlaUon n'était point inconnue de l'antiquité grecque et romaine. Sans doute la loi est votée directement par l'assemblée du peuple. Mais partout où l'intervention directe du peuple est exclue par la nature des choses, apparaît la conception de la représentation. Les actes des magistrats sont considérés, indépendamment de toute théorie