LE GOUVERNEMENT REPRÉSENTATIF

Cette théorie de la représentation est souvent appelée théorie du mandat représenlatif. Elle implique que le député n'est pas le mandataire de la circonscription qui Ta élu, laquelle n est faite que par suite de Tinipossibilité matérielle d'établir pour le pays entier un seul collège électoral. Si le député était mandataire de sa circonscription et lié par les instructions qu'elle lui donne, elle imposerait sa volonté à la collectivité tout entière dont le député est chargé d'exprimer la volonté. Toutes les instructions données par une circonscription à un député sont donc nulles et non avenues ; et le député ne serait point lié par une démission donnée d'avance en blanc à ses électeurs. C'est la prohibition du mandat impératif.

Ces conséquences de la théorie du mandat représenlatif sont formulées dans plusieurs textes de nos constitutions et lois politiques. A l'art. 7 de la section m du chapitre I du titre III de la constitution de 1791, on lit : « Les représentants nommés par les départements ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la nation entière et il ne pourra leur être donné aucun mandat ». La même disposition se retrouve dans les art. 34 et 35 de la constitution de 1848. Et l'art. 13 de la loi du 30 novembre 1875, loi organique de la chambre des députés, actuellement en vigueur, porte : w Tout mandat impératif est nul et de nul effet ». Ce texte implique que le législateur de 1875 a adopté la théorie de la représentation qu'on vient d'exposer.

La disposition de l'art. 13 de la loi du 30 novembre 1875 est interprétée en ce sens que Tacceplation d'un mandat impératif par un député et même la signature de la démission donnée en blanc avant réieclion n'annule point l'élection, mais le député n'est point lié par les instructions qui lui auraient été données avant l'élection et qu'il aurait formeUement acceptées, et le président de la chambre ne doit point tenir compte de la démission qui lui serait envoyée par les électeurs et que le député aurait signée en blanc avant l'élection.

En 1888, M. Cluseret avait été élu dans le département du Var avec mandat impéraUf. Au moment de la vérification des pouvoir» de ce député, la question du mandat impératif pouvait se poser;

la chambre ne lexamina môme pas el valida Téleclion. — Deux députés de Paris, M. Déjante et M. Groussier, avaient remis leurs démissions en blanc à leurs comités avant l'élection générale de 1893. Ces démissions furent envoyées par les comités en 1896 au président de la chambre des députés, lequel déclara très justement qu'il considérait ces démissions comme non avenues. V. sur tous ces points, Dandurand, Le mandat impératif, 1896; Briol, Du mandat léyistatif, 1905.

Beaucoup de constitutions et de lois électorales étrangères contiennent des dispositions analogues à celles du droit français Nou> citerons par exemple Tart. 29 de la constilution de l'empire allemand de 1871 : « Les membres du Reichstag représentent le peuple toul entier et ne sont liés par aucun mandat ni instruction », l'art. 32 de la constitution belge de 1831 : « Les membres des deux chambres représentent la nation et non uniquement la province ou la subdivision de province qui les a nommés » ; l'art. 91 de la constitution suisse de 1874 : « Les membres des deux conseils volent san.s instructions ». La plupart des lois électorales ou des constitutions des États de l'Union américaine prohibent le mandat impératif. En Angleterre, il n'y a pas de texte; mais c'est une règle essentielle, de l'avis des jurisconsultes anglais, que les députés ont une entière indépendance, une liberté absolue, et, à la tin du xviii« siècle, Blaltslone écrivait déjà : « Chaque membre, quoique choisi par un district particulier, une fois élu, est représentant pour tout le royaume » [Commentaires, édit. franc., 1822, 1, p. 227).

De ce que le député n'est pas lié par les instructions ou le mandai que lui auraient donnés ses électeurs, il ne faut pas cependant conclure, comme le fait M. Esmein (4« édit., p. 307), que « dans les limites des altribulions qui leur sont conférées, les députés sont appelés à décider librement, arbitrairement, au nom du peuple qui est censé vouloir par leur volonté et parler par leur bouche ». Sans doute, le député en droit ne doit aucun compte aux électeurs de la circonscription qui l'a nommé; cette circonscription n'a aucun droit; lui en reconnaître, ce serait contraire au principe môme de la souveraineté nationale une el indivisible. Mais l'assemblée toul entière doit rendre compte au corps électoral tout entier du mandai qu'elle a reçu. C'est l'idée de mandat qui est le fondement même de la théorie française du régime représentatif. Les députés ne peuvent donc pas décider arbitrairement, parce que rassemblée qu'ils composent doit décider conformément au mandat qu'elle a reçu de la nation, « conformément au vœu national », suivant l'expression de Siéyès. Le* élections générales, qui doivent avoir lieu à des époques assez rapprochées, ont précisément pour but de permettre à la nation d'apprécier la manière dont les représentants ont exécuté le mandai qu'elle leur avait donné. Comme on l'a déjà dit (§ 51), les institutions qui ont pour but de garantir dans la mesure du possible la correspondance exacte des votes du parle-

ment I la v^olontp nalioimlc, ^onL fti pnncipf e.^cpIlf^nlH^ et forment le complémpTil néces'^aire du régime représienlalif. Le feferendum esl uni* de ct-s ia^iitutioriM. ïl en ist de in5rne Je la dissolut iuu du parlemeiït jiar te chef de J'Klal, Usuelle permet au peupie de dire is\ le parlement ^'e^t conrorm6 au mandât doriué.

Le corp^ électoral ne peut exprimer sa volonté que par la majoriU> qui >ie fomie drins les diverse** circonscriptions éleclorales. Kn ûvo\i, nous li^ vouions Inen.les circonscriptions «^ïectoralf^i* ne sont rien ; en fait, on ne peut pas s'en pas.-ïer ; et c o^t d^u les eirt'ons^ i^riptions électorales que les opinions se forment» que les solutions ?e donnent et qne le!* élections se font. l*ar là naiî^senl des rela- Uons plus inlimes entre les députés et lenr^ circonscriptions rpsp4;cthe§. En droit, kii députée s^^ont te^ représentants du pays tout tnlrer: c e^t la chambre enliëre qui reçoit un mandat du p»p tout ^niier. En laiU par la force menu- des choses, des liens particidicreineul ^IroiU uni^ir^enl les députés h. leurs circon.scrîptiojis. Os lien» de%'iendronl de plii> en plu^ fortïî h me^^ure que les partis ^^'ûrgant seront plu^^ E^umpU'tement, et surtout quand sera établie, dahs un avenir prochain probablenu'i]!, la représentai ion proporiLonnelle. La reconnaissance de ces relatîonis parlicruln''renient étroite:* entre te députe et îîa circonscription se concilie d*ailleurs Irt** bien avec le sysLt^me du niandat représentalir tel que nous le (Comprenons et tel qu'il noua parait résulter des lois frant^^aii^es ; mais elle est inconciliable avec le syslèine dn mandat repré^eutalil 1(^1 qae l'expose M- Esmein. Une tbéorie juridique qui méconnail aussi complètement des faits patents est par Ift mt^mc condamnée ; toute théorie juridique qui ne s'adapte pas exactement aux faits est sans valeur 11 faut ajouter qu'avec la tbéorie qui soutient que le député e^t compté têtue ni iinlépendant de ses électeurs un ne |ii?Lil expliquer la pratique qui esl suivie eu Kranee et à l'éiranerer j?l d'apréiJi laquelle le vote des députés a lien au scrutin public, alli; que leurs électeurs connaissent le sens île leur vote et puissent, s'il y a beu, leur ifeniander des explications. Celle pratique esl trop Kénérale pour qu'on y puisse voir une simple exception aux véri- Itbles r.'fîlesdu régime reprêsenlatif.

De h théorie du manilal repré^^enlalif un conclul souvent que les députés ^ontde véritables foncttonnaires et seulement des fonction- Mires. Il est dîfficUe de donner une autre snlution ; cependant ces fonctionnaire* soûl dans une siLuution bien parliculiere, Ku eiïet, puisque c'est le parlement qiu n'^oit le mandai de la nation tout **(ltière, puisque c'est lui qui fait ia loi, qui décide, les députés sonl absorbés par le parlementa juridiquement ils ne sonl rien : le parlement a seul une volonté, seul une pei-sonnalité juridique, seul ilt< pouvoirs, >eui de^i droits. Maïs dans la réalité, ce sont les (iépuiés qui volent, qui a^fissent, qui parlent, qui léffiférent. Dés brs, quel esl véritablement leur caracltTe? Dan?* la doctrine du mandat impératif, leur situation est très nette : les députés, manda-

SiO rREÎIlKHE PARTIE. — CHAPITRE III

iaires de kurs c^lectsurs, sont titulaires du droit subjectif d'exercer la part Ho son verni ne té appartenant ft leurs électeurs et sous le euntriMe de ct^ux-ci. tJans la doctrine du mandat représentatif, la solution e^l p\n^ difficile, puisque logiquement ils ne devraient rien étrp, tH qii't'n fait ils sont et font tout. La solution qui parait la moins nmnvai^e oe^I en effet celle d'après laquelle les députés ^ont dcK Ton cllonn sires ; ils sont investis par la loi du pouvoir objectif d'exprimer la volonté du parlement, lequel est représentant de k vùtonLé lutionale. Us ont ainsi en vertu de la loi une certaine compétence ^ cl cela est le propre des fonctionnaires. Mais comme celle compétence consiste à exprimer la volonté d'un organe représentait r, ils sont des fonctionnaires dans une situation toute parlicylirrc, qui explique les immunités dont ils sont inveiitiâ KÏiin^ louïi leA pays qui pratiquent le régime représentatif (rf. SMIMIG}.

De la théorie de la représentation, fondée sur le mandat donné par la nation au parlement, telle qu'on vient de IVxpost r et qu'elle est impliquée par les textes du droit français, il résulte que ne peuvent avoir le caractère repréiiientalif que les corps élus. Nous ne disons pas (jnf tous les corps élus aient le caractère représentatif, mais seulement qu'un corps non élu iie peut pius avait- lu caractère représentatif. C'est ainsi, par exemple, qm» les assemblées politiques héréditaires mi nomrin'uts par un monarque ne peuvent avoir le caractèn^ rfjirôsentatif. On a parfois soutenu le contrai te ; on vri ra au § 53, que certaines théories de la représenlnlioïi politique aboutissent à cette conséquennî, qui; même une assemblée non élue peut avoir le cararlère représentatif. Cela nous paraît en contradiction averd'^s faits évidents, et la doctrine française nous semble faire à cet égard une construction juridiqne 1res exacte. Un corps représentatif ayant ce caractère essentit'l d'exprimer la volonté nationale, on coiïipietidniit diflicilement qu'un corps puisse avoir le pouvoir d'exprimer la volonté nationale quand il a été ronsliîue sans aucune participation des volontés dont le groupement forme cette volonté nationale.

On a parfois indiqué comme conséquence delà théorie du mandat représentatif, « que la population doit

§51, — LE *;r>l'VERMiaFLÎîT riEPK^.MENTATlF 311

^trt* la seule base de la repr*^SE^nlaLian; que tout autre réparti tioiL dénaturerait encore la souveraine Lé nationàîe qui suit la loi du nombre » (Esnfiein, l^ édit,, p. 231;, De reîa, il résulterait qu'on ne peut» sans violer les vrais principes du gouvernement représentatif, organiijer la représentât ion proporlionnelie des partis, ni la représentation des groupes sociaux ou représen* talion professionnelle. [1 n'y a pas, A notre sens, d'idée plus fausse que cetifî-lA : un pays ne possède vraiment lurt^glme représentatif que lorsqu'il a la représeo talion pro[ïorlîonnelle et la représentation professionnelle; ni Tune ni l'autre ne i^ont eonlraires à la théorie française du mandat représt^ntalif. Cf. snr ces deux

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t)e même, on a dit parfois, et particulièrement au moment du vote de la constitution de 184H, que h (ïyiïtème des deux cliambres élait incompatible avec ies vrais principes de la représentation de la volonté nationale, tjn montrera au ïi 5(j qu'il n'en est rien.

Nous avons supposé jusqu'à présent que la représentation de la voîonté nationale appartenait h une assemblée; c'est ce qui a lieu ie plus ordinairement. xMais rien ne s'oppose » dans la théorie même du mandat représentatif, h ce que la nation donne mandat A un honune de la représenter. La théorie française du mandat représentatif re.ste la même, que le mandat iîOil donné à une coMeclivité ou à un seul. L'idéed'une r*.*présenlatJon du peuple par un homme existait déjà clans la concession de la puissance tribunitîenne, accordée par le peuple aux premiers empereurs romains au moyen de la it'x rçfjitt. La constitution de t79l (lit. ÏIL préamb., art. 2} déclare que les représentants cie îa nation sont : <t le corps législatif et le roi •>. lïans ta constitution de 1818, on lit : m Le peuple français déUtptt* le pouvoir exécutif ii un citoyen qui reçoit le titre de président de la Républifjue » (art, W), Oa sait que le président de la république devait être élu pour quatre ans au suffrage direct etuniver.sel.Eniin

tiji PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE III

Napoléon 111, à l'exemple de Napoléon 1«^, s'est toujours déclaré le représentant du peuple. Dans la théorie impérialiste, les plébiscites du premier empire et ceux de 1851 et de 1852 ne sont autre chose qu'un mandat donné par le peuple français aux deux Napoli.^ou. Nulle part ce mandat n'est plus nettement aftirmé que dans Fart. 5 de la constitution de 185â reproduit dans Fart. 13 du sénatus-consulte constituant de 1870 : « Le président de la république (l'empen'ur) est responsable devant le peuple français auquel il a toujours le droit de faire appel ».

11 n'est donc pas douteux que nos constitutions ftançaises, tout en proclamant le principe de la souvLTuineté nationale, aient admis la possibilité d'une représentation au profit d'un homme. Mais celte représentation soulève des questions particulières. Un pouvoir représentatif peut-il être donné îi ua homme à vie, sans atteinte au principe de la souveraineté nationale? Un pouvoir représentatif peut-il être donné à un homme à titre héréditaire sans atteinte h la souveraineté nationale? En d'autres termes, la monarchie héréditaire est-elle compatible avec la souveraineté nationale ? La question sera examinée au

Enfin, il peut se faire que le pouvoir représentatif soi L donné à plusieurs corps ou à un corps et à un homme, par exemple comme dans la constitution de 17^1 u au corps législatif et au roi » (tiL 111, préamb., art. 29), dans la constitution de 1848, à une assemblée nationale et au président de la république. On aperçoit la question qui se pose alors. La souveraineté fHt-elle déléguée en bloc à des organes qui l'exerceront cil commun, en collaboration? Ou au contraire les différt^iles prérogatives de la souveraineté seront-elles divisées, et ces prérogatives données séparément à tous ïvs organes de représentation? C'est la question célèbre de la séparation des pouvoirs qui sera étudiée au