LES PARLEMENTS. LEUR COMPOSITION
L'nis, la chambre des représentants représente les individus, el chaque Elal y élit, d'après ses lois éieclorales propres, un nombre de députés qui varie suivant sa population. Quant au sénat américain, il se compose de deux sénateurs par PJtat, quelle que soit sa population. Ils sont élus pour six ans par la législature de chaqtie Elàt (Consl. américaine, art. I, sect. 3, § 1). Cependant la commission des élections de la chambre des représentants vient de se prononcer en faveur d'amendements à la constitution en vertu desquels le sénat serait élu par le suffrage populaire direct et non plus par la législature des Etats {Le TempSy 14 avril 1906). La Suisse, pour les mêmes raisons, a adopté le système américain. Des deux chanibres fédé* raies, Tune, le conseil national, représente les individus, Tautre, le conseil des Etals, les cantons, dont chacun nomme deux députés, quelle que soit sa population. — D'après la constitution de la Cornmonwealth australienne, fondée sur le principe fédérai, chaque Etat originaire nomme deux sénateurs, quelle que soit sa popula^ tion, et le parlement, qui peut augmenter ou diminuer le nombre des sénateurs, doit toujours maintenir une représentation égale des Etats au sénat. Dans chaque Etat, sénateurs el représenlauls sont nommés par les mêmes électeurs ((ionsl. 9 juillet 1900, art. 7, Annuaire légisL étratuj., 1901, p. 762).
Dans les Etals unitaires, ce système n'aurait pas sa raison d'être et M. Dufaure se trompait assurément quand il proposait en 1873 {Projet de loi constitutionnelle déposé le 19 mai 18'7.3) de composer le sénat de trois sénateurs élus par chaque déparlement. Nos départements sont de pures divisions administratives sans analogie avec les Etats de la fédération américaine ou les cantons suisses. On verra plus loin que la vraie solution du problème des deux chambres réside dans un système qui assure dans l'une la représentation (les individus et dans l'autre la représentation des groupes sociaux ou la représentation professionnelle (cf. § 57).
L'Espagne a fait une place notable dans sa législation électorale à la représentation professionnelle. Son sénat se compose : 1» de sénateurs de droit; 2^ de sénateurs nommés à vie par la couronne; 30 de 180 sénateurs élus pour dix ans (renouvelables par moitié tous les cinq ans; ; sur ces 180 sénateurs élus, 150 sont élus par les députalions provinciales et par des délégués des communes; les autres sont élus par les archevêques, évéques et chapitres de chacune des provinces, par les universités el par les sociétés économiques qui réunissent certaines conditions (Consl. espagnole 30 juin 1876, Annuaire léyisl. étrang., 1877, p. 418; et Loi électorale du sénat, 8 février 1877, ibid., 1878, p. 430).
Dans plusieurs pays, comme en France, la chambre haute est élue en tout ou en partie par les corps administratifs locaux électifs ou par leurs délégués. Il en est ainsi en SuL'de, en Hollande. En Belgique, le sénat esl élu par les mêmes électeurs que la chambre, mais On y adjoint un certain nombre de sénateurs élus
par les conseils provinciaux (Gonst. belge revisée en 1893, art, 53 et suiv.. Annuaire légisL et rang., 1894, p, 381).
C'estun fait général, qui s'impose avec une force singulière à Tattention de Tobservateur, que dans la plupart des pays modernes, les parlements comprennent deux chambres distinctes et siégeant séparément, ayant en général un mode de recrutement différent. Une institution qui se présente avec un tel caractère de généralité et de permanence répond incontestablement à un besoin réel. II y a en effet, dans Texistencede deux chambres se limitant réciproquement, une garantie sérieuse et indispensable contre les empiétements du parlement. Montesquieu avait dit très justement, en parlant de la constitution d'Angleterre : « Le corps législatif y étant composé de deux parties. Tune enchaînera Tautre par sa faculté mutuelle d'empêcher >» (Esprit des lois, liv. Xll, chap. vi). La tyrannie d'une assemblée élue est aussi redoutable que celle d'un prince héréditaire. Les constitutions ont d*abord été faites pour protéger l'individu contre l'arbitraire royal, et pour cela on a donné la prépondérance dans TEtat à un parlement élu. Mais l'élection n'est point une garantie suffisante que le parlement n'excédera pas ses pouvoirs. Le meilleur procédé qu'on ait encore trouvé pour éviter dans la mesure du possible la tyrannie parlementaire, c'est de créer deux assemblées, dont le concours sera nécessaire pour le vote des lois et du budget et qui se limiteront ainsi réciproquement. L'exemple de la Convention en France montre ce que peut être la tyrannie d'une assemblée, et nous ne supposons pas qu'on ose l'invoquer en faveur de l'unité du parlement.
Cependant le système de la dualité a rencontré de tout temps des objections d'ordre divers et des adversaires très convaincus. — On a fait d'abord une objection tirée de la nature même de la souveraineté : la souveraineté, a-t-on dit, est la volonté nationale; la volonté nationale est une et indivisible dans son
^ r*6. LES TARLKMENIS. LKL'B nt>JiPOSrrKJ!X 345
t^sscnce; elle ne peut i^lre divisée dans sa représentalion; il serait contradictoire de lui donner deuv organes de représentation.
Ce raMOiinetnenL a. vlC* Tait dàs 1789. Lps roitsfifttiionnet» par Torgane de Maunïer ilemaiidaienL deux chambrer (31 aoiil îlÉi\). Dans la séance du tO ,sepleinbre 17^9, à une Lrr» torle inajontéi l'Assemblée voU le principe de lunilé du corpss lÉgislalif (MonaL de nyi, lit. MI. chap. ï. prdamîi., arl. l). I/ar^umenl Uré de runilÉ delà ^Duv^raincté Tut Lri-â iiollfîmenl e^p<.^sé par Rjibaud-Saint- EUeime. <* Mais, di^aiUil, lo «souverain e^l ime eho^e une etî^implc, poiàque c'eâl la collection de lous aaiia en exci^pler un seul; donc le pouvoir législalif esl un el simple ; le souverain m- peul pft.s t^lre divîftè, car iï n*y a pas plusj lîeux ou IroU ou quatre pouvoirs iègls- Iftlîfs qu'il n'y a deux ou Iroiîi ou qnalre souverains. Kl au reliourj; L't par (^on?(5^^llPnt si vous divisf?z le pouvoir lé^islalif (^ii deux ou Imis, vous divii*e2 le souverain en deujt ou liui^î, tluKse qni n'esl jia^ an pouvoir dcî} hon 11 ncf(, car lïà ne peuvent p'A^ faire que 1o îiouvetaîn, qui esl n*^<:e^sairement la collertion de Ions eu uii^ .^oil autre chose fiiifî la collecliou de lous nn un n f AtTftiots pttrlem*, \" aérie, VUL p. 5*îîl . ^ Un lil valoir un autre arsumeiiL qui aélé ?ûEiv-e[il rrprodnil depuis, mais qui eci 1781^ avniL naturellement une grande force. On dî>ail : uu bîen les deux aasemiilées nuroiil un luème mode de recru leuienl, alors Tune d*elïes e?it inuUle; ou tïien pIIps aurout un moi le dr recruleinent dîfTéreql, c*l Tune d>lïes deviendra un vériUble corp'! arîijtocralique. « Silea deux cliambre^ oui la m(>me focjualtoiiT di±iail MiiLliieu de Monlmorency. l'une d'elles devient inulUe, pulrif^u'elle ne iserait plus qu'un bureiiu aéc essai re ment toujours influencé par l'aulre* Si leur formation rt'eatpasla môme el qu'on adopte l'idée d'un génal, il 6lablîra l'arislocratie el couduir/i :i lass(Tvif4îiernenldup<»uple » {ibid.,\Ul, p 685). L'art. 1'"'' du prùaïub. du chap. I du lilre lIl de la consl. dr Ol ; *' L'assemblée u ai ion aie for muni le corps leg-i^latif..*. n'i^st tcimpo^ée que d'uup rjiambrc i^ fiilvol6 h. uu*^ grande niajorilé.
L'argument lire de riinil*^ de la sûuveraineU^ a élé reproduil eu l&i^: el c'est convaincue' par t-H argument que F Assemblée cousliluinlp vota te principe de Tunilé du parlement (Cousl. de 184^, art, 20i. Armand MaiiasL lapporh'ur de la cominissîoti de conslilulion, quipropoi^ait 11- lr\lc devenu TarL "2fî, avait écrit dann <-on rapport :*' La souver:ùn*Mé est une. la nalîon e^^t uneja vulouU* nalionale esl une. Comment donc voudrai l-on que la dél^j^alion de la souveraineté ne fui pns unique, i^ue la représentation uationaîe Jilit coupée en deux^ que ia loi émauatd de la volunlé ^'éuérale fiU obligée d'avoir deux c\prei?stons pour une même pensée? ^ [Mofti* teuF,3{ août WiS, p. 22Ti %
L existence de deu\ chambres n'est point incompatible avec r unité et T indivisibilité de la souveraineté.
346 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE lll
Si Ton admet que la souveraineté est la volonté même lie la nation, certainement elle ne peut pas être fragmentée, et ses divers éléments ne peuvent pas être délégués séparément à des organes distincts; la séparation des pouvoirs, au sens rigoureux de Texpression, telle qu'on Tentendait en 1789-91 et peut-être encore en 1848, est logiquement impossible (cf. § 54]. Mais la création de deux chambres n'implique aucunement, î\ la différence de la séparation des pouvoirs, le morcellement de la souveraineté dans sa représentation. En effet, malgré la dualité des chambres, le parlement reste un; il est complexe dans sa structure, mais il est t(n en son essence, et la délégation n'est donnée qu'à iin seul organe. Le parlement est composé d'individus; on ne dira pas que la représentation est divisée entre autant d'individus qu'il y a de membres du parlement; on ne peut pas dire davantage que la représentation est coupée en deux, parce que les membres du parlement sont groupés en deux chambres. En créant deux chambres, on ne distingue point deux volontés dans le peuple; on donne seulement à l'organe un de représentation une structure interne qui paraît devoir lui permettre de remplir plus utilement sa fonction.
Les partisans de l'unité du parlement, reconnaissant aujourd'hui que l'argument théorique n'a pas grande valeur, font valoir des raisons d'ordre pratique. Ils font d'abord observer que la division rend possibles des conflits entre les deux chambres, que ces conflits peuvent affaiblir le parlement, le rendre impuissant devant un pouvoir exécutif entreprenant, d'autre part, peuvent retarder des réformes heureuses, et même entraver le fonctionnement du gouvernement. A ces arguments les faits répondent d'euxmêmes. L'unité du parlement, consacrée par la constitution de 1848, n'empêcha point le coup d'Etat du 2 décembre 1851, moins de trois ans après la mise en application de la constitution. Malgré la dualité du
§ 56. — LES l»AHLEMENTS. LEUR COMPOSITION 347
parlement, créée par les lois constitutionnelles de 1875, la lettre de la constitution n'a pas été violée une seule fois depuis trente et un ans ; et si pendant cette durée Tun des pouvoirs a grandi au détriment de l'autre, ce n'est pas assurément le pouvoir exécutif. Quant au danger d'un conflit entre les deux chambres, assez grave pour provoquer Tanarchie, il est purement chimérique. Le plus souvent le conflit se termine par une transaction fondée sur des concessions réciproques, et ce régime de transaction est le propre des gouvernements modérés. Sans doute dans ces transactions la logique pure n'est pas toujours satisfaite ; mais si la liberté est respectée et si les affaires du pays sont bien gérées, cela suffît.
Au reste, à défaut de transaction, il est un moyen légal de résoudre les conflits parlementaires qu'aucun législateur prudent ne doit omettre d'inscrire dans la <*onstilution (le législateur de 1848 a commis la grande laute de l'oublier), c'est la dissolution d'une des chambres ou des deux chambres, le corps électoral, le souverain étant ainsi appelé à juger le conflit, tous les corps de l'Etat devant se soumettre à son verdict sans appel. Sur la dissolution, cf. §§ 60 et 137. On a dit aussi que la présence de deux chambres avait pour effet de retarder considérablement l'œuvre législative. C'est possible, et nous nous en félicitons, car l'important, pour un pays, n'est point d'avoir beaucoup de lois, mais d'avoir de bonnes lois. Or certainement, l'expérience le prouve, les lois sont mieux faites par deux chambres que par une seule.
L'argument qui semble avoir frappé certains esprits est celui que formulait déjà Mathieu de Montmorency en 1789, et qui consiste à dire : ou bien les deux chambres auront le môme mode de recrutement, et alors l'une d'elles est inutile; ou bien les deux ehambres auront un mode de recrutement différent, el alors une d'elles seulement pourra prétendre représenter exactement la volonté nationale. Cet argument
ne porte pas plus que les prérédenLs. Assurément, les deux chambres ne peuvent pas, ne doivent pas avoir le môme mode de recrutement. Peut-être pourrait-il se faire que, bien que recrutées de la môme manière, les deux chambres eussent un esprit, des tendances différents; mais il serait à craindre qu'ils répondissent plutôt à des rivalités de personnes ou de partis qu'à des conceptions générales différentes des intérêts du pays. Assurément aussi, si Tune des deux chambres est héréditaire, si elle est nommée par le chef de TEtat, si elle est élue à un suffrage restreint, ou si mémeélueau suffrage universel, le choix des électeurs ne peut porter que sur des citoyens appartenant à certaines catégories, on peut dire très justement qu'une assemblée ainsi recrutée ne représente pas la volonté nationale, el que dans un pays démocratique elle est une contradiction. Mais on peut trouver un système qui, tout en donnant aux deux chambres un mode de recrutement différent, fasse des deux chambres une représentation du pays. Par exemple Tune des chambres peut être élue au suffrage universel direct, et Tautre au suffrage universel à deux ou plusieurs degrés ; Tune et Tautro peuvent alors prétendre représenter la volonté nationale ; seulement, dans Tune des chambres la sélection sera plus grande que dans l'autre, et cette chambre sera naturellement appelée à exercer une action modératrice indispensable dans tout gouvernement. Mais telle n'est point cependant, à notre avis, la vraie solution du problème. On discute les mérites respectifs du suffrage direct et du suffrage à deux degrés ; en vérité, on ne peut donner une solution générale, mais seulement une solution relative dépendant du degré de culture et de l'esprit politique du pays considéré. Quoi qu'il en soit, celui des deux modes de suffrages qui est reconnu le meilleur, soit absolument, soit dans le pays considéré, doit être appliqué aux deux chambres ; il n'y a pas de raison de ne l'appliquer qu'à une seule, car alors le mode de nomina-
uni de celle-i'i scniil bon, el relui de t'n litre <léfeclueux.
iïu apereuïl la vraie solution du problème si Ton
t'Oniprend nu'uny iïOciélé, une nntion se compose non
^^'-Hileinent d'individus, mais encore de groupes dlndt-
vitliis c|ui constiluent autant dYdémenLs sociniix dis-
lintasdes itidîvrdus : les groupes cornmniiaux, fami-
liuii\, les asso valions ouvrières, agrleole^» industriel-
I^^St eornmereiale.s, seienlillques et même religieuses.
"^i Ton veut que le parlement sort une exacte représeii-
ilio» du pa>s, il faut qu'il soil composé de deux
. hauihres, doul Tune représentera plu!^ partîeuîière-
;ht*Til ley iodlvidus (In e ha n dire de^^ dcputc'^si et dont
J nuire Je sénat j représentera plus partieMUéremeut
If' s g^roupes soeiaux, suivaut un système que Fart
[►olïtique saura déterminer pour chaque pays. Ci", ^ 56
!a ijuestiou de la représentation prolessionuelle. Les
i|*/ux chambres ont alors un mode de recru lement
iK-'morrnljque^ national ; le pariemeat cûnlient alors
tous les éléments constitutifs du pays; il est véritable-
ment on organe de représentation.
<>Ue tééa n élèrieUeineuL rxpnînùe â la l'hatnhro des lîijpiités par
I VUthé t-pmîri* lUns Li st'^anœ ihi IC m-w^ 1804 : « Lp iiîênal,
-nH-ii, **^l i^sii {1*1111 inorff iÏP votaUmi hop ijTiaînRiïc «ii nfMji^..,
'. i^tjtï^ iJo ttt*.^hftTïibrfd**sdèpiilés', i^^iii^du sufîraKi" miivcrscl dîmel»
vouclt'jii> une îîiUrc chamhre iioiiinier par U^^ divei-^ clab, pro-
■ -ioii-, corps dpmétipps*.* OLle a!^^emlîlè^? incilridt, à c*îté dp la
pr^ït'uUUon iiunii^rMim* que iwii^ avoii>» la n^présf^tilaUon pro-
-Mormdl** (jut" I10U5 n avoïi:^ jia** i4 ijur Ton dorrmttcîc» cîe loulori
irU. L*tii»e conlrôïemt l'aulîv ; et )iou<ï aurimi,s de la sorte une
'HaliluUoyvraiïn«ntdémoci'aUqîJf*»(J. off',, IS'^ï^ Débat» parlem*^
ls*m!]n% p. htit).
M. Jmk?i jti**îitip irune manirro atialojrtif* l'hisliliilii^n de^ âeux
luiîdiiTs dan* le -4 pay?i di'THornitîqite^ modér iie*iH, où les que^sUotis
' rjnotiîiqup* -oin des qiiesUoTis pnmortUales. Ayant m vue la
'inslitu4bn df llClat de Victoria Aij>lmïi<''\ U etTit : <- En lennp!^
Mv îe con^oil togi>»laLtf e^l rorffatie du capital... Les U-ailsop-
jiiî cai-arUh-iSPot Tas^emlilée l^l^lative ToiU... d<? relte-cï If,
I" ru -voU du truvïiîK El corn me il e^î r*vidf*mnipnl nrconsaîre que
Itîican de et:s d»^ii s: grands partis soit dûuipnl repr*^rtenl«ï dan.^ le
^(«av*'fncment du pay^, Tctat de chose?* actuel Ci-t saLii-rHÎ>ani daiî4
ue L'eflaine mesure j' J,lenlî«, The ijovernmtnt of Victoria, 1891 J,
Cf. noire étude sur VEleclion des sénateurs, Revue polit, et pari., V, p. 460elsuiv., 1895.
