I. — Aucun texte n'a fixé la procédure a suivre [tour
loi DROIT CONSTITUTIONNEL.
le cas où le Sénat est appelé à juger, soit le Président de la République, soit les ministres.
II. — La procédure à suivre en matière d'attentat commis contre la sûreté de l'Etat a été réglée par une loi du 10 avril 1889, qui est venue compléter sur ce point la loi du 16 juillet 187").
a. — Convocation de la haute Cour.
Le Sénat est constitué en Cour de justice, par un décret du Président de la République, rendu en conseil des ministres (L. 16 juill. 1875, art. 12-3°).
Le décret fixe le jour et le lieu de la première réunion de la Cour: mais celle-ci peut toujours désigner un autre lieu pour ses séances (L. 10 avr. 1889).
Si l'instruction est commencée par la justice ordinaire, le décret de convocation du Sénat peut être rendu jusqu'à l'arrêt de renvoi devant la juridiction ordinaire compétente (L. 16 juill. 1875, art. 12-4°).
b. — Composition de la haute Cour.
La haute Cour de justice se compose de : 1° Tous les sénateurs élus antérieurement au décret de convocation:
2° Un procureur général, pris dans la Cour de cassation, ou dans une Cour d'appel. — Il est assisté de deux avocats généraux, choisis dans les mêmes corps. — Tous sont nommés par le Président de la République ;
3° Un greffier, qui est le secrétaire général de la présidence du Sénat.
c. — Instruction,
L'instruction est faite par une commission de neuf sénateurs, choisis par le Sénat, en séance publique, au début de sa session ordinaire.
Le président de la commission peut décerner un mandat d'arrêt.
La commission statue sur les demandes en liberté provisoire.
d. — Mise en accusation.
La commission, réunie en Chambre d'accusation, entend la lecture : 1° du rapport présenté par l'un de ses membres ; 2° des réquisitions écrites du procureur général; 3° des mémoires fournis par les inculpés.
Elle statue sur la mise en accusation.
Le procureur général rédige l'acte d'accusation.
e. — Jugement.
Le Sénat juge en séance publique.
11 est juge des exceptions invoquées, même de celle d'incompétence.
11 entend les témoins, le réquisitoire du ministère public, les plaidoiries des défenseurs, les observations des accusés.
Les débats sont clos et le Sénat se réunit en Chambre du conseil, en séance secrète, pour délibérer.
JoG DROIT CONSTrTTTTION'NT.L.
La déclaration de culpabilité est portée à la connaissance de l'accusé, en séance publique.
Le Sénat vote de nouveau en Chambre du conseil sur l'application de la peine.
L'arrêt définitif est lu en séance publique.
§ 2. — Attributions de la seconde Chambre.
La seconde Chambre peut avoir des attributions législatives, et des attributions ^di'c^ms : les premières occupant presque toute la liste.
l|p classe.
Attributions législatives de la seconde Chambre.
Première attribution. — Confection des lois.
La confection des lois est l'attribution essentielle d'une Chambre de députés : c'est pour faire les lois que le peuple se choisit des représentants ; les autres attributions du Corps législatif ne trouvent que des occasions exceptionnelles de s'exercer ; celle-ci est l'œuvre quotidienne de la Chambre.
Quelle part prendra-t-elle à la confection des lois?
Pour que la loi atteigne sa perfection, trois degrés, quatre parfois, doivent être successivement parcourus : Y initiative, la discussion, le vote, et à certaines époques, la sanction.
ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLIC*. 10 i
1° Initiative.
L'initiative peut revêtir deux formes distinctes : le dépôt d'un projet de loi, le dépôt d'un amendement .
— Dépôt d'un projet de loi.
Le projet est la proposition d'une loi nouvelle ; la facullé de déposer un projet est une initiative de première main.
En principe, pour les lois ordinaires, cette initiative des lois devrait appartenir à la fois au pouvoir exécutif et aux Chambres. Pourtant la crainte des abus résultant de l'initiative individuelle des représentants a parfois privé les Chambres de ce droit constitutionnel. D'autres fois, on est revenu au principe rationnel, poussé par la nécessité de laisser à toute idée juste le moyen de se produire.
Une seule fois, sous la constitution de l'an III, la proposition des lois fut exclusivement réservée à la seconde Chambre, au Conseil des Cinq-Cents (art. 75).
En France, nos États généraux n'eurent pas, sous l'ancienne monarchie, une véritable initiative en matière législative : ils devaient se contenter d'émettre des vœux, dont le roi n'était pas obligé de tenir compte.
Les constitutions de 1791 et de 1793 réservaient l'initiative des lois au seul Corps législatif.
A l'inverse, la constitution de l'an VIII en fil l'apanage exclusif du chef do l'État.
La Charte de 1814 ne changea rien à cet état de choses.
En 1830, apparaît pour la première fois le principe de l'initiative accordée à la fois au roi et aux Chambres ; principe maintenu par la constitution de 1848.
Le second Empire suivit les errements du premier : le chef de l'État a seul l'initiative des lois.
La constitution de 1875 partage de nouveau le droit d'initiative entre le chef de l'État et les Chambres (L. 25 février 1875, art. 3-1°).
— Dépôt d'un amendement.
L'amendement est une modification proposée à un projet de loi; la faculté de proposer un amendement est une initiative de seconde main.
Toutes les fois que les Chambres ont l'initiative de première main proprement dite, c'est-à-dire le droit de proposer des lois, elles ont évidemment a fortiori le droit d'amendement. Mais, sous les constitutions qui interdisent aux Chambres les propositions de loi, il peut arriver que le droit d'amendementleur soit accordé ; il porte au monopole législatif que le chef de l'État voudrait se réserver une atteinte moins sensible que la faculté de proposer la loi.
En fait, il en a été parfois ainsi.
La constitution de l'an YIIÎ, de même que la Charte de 1814, semblaient accorder un droit d'amendement, la première au Tribunat, la seconde aux
Chambres; c'était une illusion : car l'amendement ne pouvait être discuté qu'après avoir été accepté par le chef de l'Étal ; il se réduisait donc en réalité à un simple vœu.
La constitution de 1852 avait, sous d'autres apparences, créé une illusion du même genre : les amendements proposés par la Chambre ne pouvaient être discutés qu'après avoir été renvoyés au Conseil d'Etat et avoir été adoptés par lui (art. 40) : or la nomination des conseillers était réservée à l'empereur.
Le sénatus-consulte du 18 juillet 1866, qui inaugura l'empire libéral, se contenta de modifier légèrement la situation, sans accorder à la Chambre le droit d'amendement. Un sénatus-consulte de l'année 1869, le lui reconnut enfin réellement. 11 fallait, il est vrai, prendre l'avis du Conseil d'État; mais ce n'était qu'une formalité; le refus d'adhésion du Conseil n'arrêtait plus l'amendement au passage.
2" Discussion.
11 est inutile de justifier le droit des Chambres de discuter les lois qu'elles sont appelées à voter.
Pourtant, une exception bizarre autant que célèbre, a, pendant le premier Empire, interdit la parole aux membres du Corps législatif : il dut à ce rôle effacé l'appellation historique de Corps des nîuets (Const. an Vil 1, art. 34).
C'étaient les conseillers d'État d'un côté, les mem-
bres du Tribunat de l'autre, qui se livraient devant la Chambre à une joute oratoire plus ou moins sérieuse, que l'on qualifiait de discussion de la loi. Ce fut le système suivi pour la confection de nos
Codes.
3<> Vote.
Le vote a toujours sans conteste appartenu au Corps législatif et à lui seul.
Lorsqu'il y a deux Chambres, et que la Chambre haute a les mêmes attributions législatives que la seconde Chambre, aucune d'elles n'a en général de prérogative sur l'autre, chacune vote séparément la loi ; le vote de l'une a la même valeur que le vote de l'autre ; peu importe que le vote de la Chambre ait précédé ou suivi le vote du Sénat (sauf l'exception importante que nous signalerons bientôt pour les lois de finances). Seulement la loi n'est parfaite, que lorsque le double vote s'est réuni sur la même rédaction de loi. On peut donc dire qu'ici, les droits des Chambres sont égaux.
Il y eut une exception à ce principe d'égalité sous le Directoire : la Chambre des Cinq-Cents examinait et votait la première le projet de loi : la Chambre des Anciens n'avait d'autre droit que d'adopter ou de rejeter en masse le projet que lui renvoyait l'autre Chambre. Le droit de la Chambre haute était donc ici sensiblement amoindri (Const. an III, art. 86 et s.).
4° Sanction.
La sanction esl l'adhésion du chef de l'État à la loi votée.
Elle se produit sous deux formes : par un acte exprès d'acceptation, ou par un veto, qui met obstacle à la perfection de la loi.
Plusieurs constitutions françaises ont réservé l'un ou l'autre droit au chef du pouvoir exécutif.
Louis XVI dut au droit que lui accordait la constitution de 1791 le sobriquet de roi veto. Ce veto n'était d'ailleurs que suspensif : lorsque trois législatures successives avaient voté et représenté le même projet de loi, le roi était censé avoir donné sa sanction.
Les Chartes réservaient le droit de veto absolu au roi. Ainsi, sous la Restauration, le roi, qui avait seul l'initiative des lois, était encore maitre d'infirmer la loi proposée par lui et votée par les Chambres, en lui refusant sa sanction !
Depuis 1848, il n'est plus question de sanction sous aucune forme.
Les constitutions de 1848 et de 1875 ont seulement réservé au chef de l'État le droit de provoquer une nouvelle délibération des Chambres (L. 16 juill. 187."». art. 7-2°).
Deuxièmeattribution. — Déclarations de guerre. A. — La déclaration de guerre esl une de ces dé-
cisions que les démocraties ont toujours cherché à enlever au pouvoir exécutif, pour les réserver aux représentants de la nation, tout en laissant au premier ce qui doit être à lui : les négociations diplomatiques et les préparatifs de guerre.
B. — Dès l'année 1791, l'Assemblée nationale s'attribuait le droit de déclarer la guerre. Mais le décret législatif ne pouvait être rendu que sur la proposition du roi, et il fallait en outre qu'il fût sanctionné par lui.
La constitution de 1793 allait bien plus loin; non contente d'assimiler les déclarations de guerre aux lois ordinaires, elle réservait encore aux électeurs primaires un droit de protestation contre la déclaration (art. 54, 59).
En l'an VIII, l'assimilation aux lois fut maintenue; mais l'empereur, s'appuyant sur un sénatus-consulte de l'anX, qui lui attribuait le droit de conclure les traités, s'arrogea exclusivement les déclarations de guerre.
Les Chartes attribuèrent le droit de déclarer la guerre au roi.
La constitution de 1848 le rendit à l'Assemblée.
Il revint au chef de l'État en 1851
G. — La constitution de 1875 établit l'ordre de choses actuel à cet égard :
« Le Président de la République ne peut déclarer
la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres. » (L. I6juill. 187o, art. 9).
La déclaration de guerre se trouve donc aujourd'hui assimilée à une loi.
Troisième attribution. — Traités.
A. — La conclusion des traités fut toujours aussi l'objet des revendications des Chambres.
Tantôt c'est au chef de l'État qu'il appartient de conclure un traité quelconque, tantôt à la représentation nationale. D'autres fois la constitution distingue entre les traités et réserve la conclusion de quelques-uns d'entre eux seulement aux assemblées.
La distinction est logique : il est juste que les traités qui engagent l'État soient soumis aux Chambres; et que les traités simplement réglementaires soient réservés à la seule décision du chef de l'État.
B. — Historiquement, la question a reçu bien des solutions différentes.
1794. — Le roi négocie et signe les traités; l'assemblée les ratifie.
La constitution de l'an VI 11 assimilait aux lois les traités de paix, d'alliance et de commerce. — Le sénatus-consulte de l'anX autorisait le premier Consul à les signer, sur simple avis du Conseil privé.
Charte de 1814. — Le roi conclut seul tous les traités» Toutefois, h>s charges financières qu'ils con-
I j l DROIT CONSTITUTIONNEL.
tiendraient doivent être volées par les Chambres.
La constitution de 1848 réclamait la ratification définitive de l'assemblée pour un traité quelconque.
Depuis le 14 janvier 1852, le chef de l'État concluait les traités; toutefois les modifications de tarif contenues dans les traités de commerce étaient soumises à la Chambre. Cette restriction, supprimée le 25 décembre 185i, fat rétablie en 1869.
L'Assemblée nationale de 1871 concluait tous les traités. — Elle avait même été nommée pour conclure la paix avec l'Allemagne.
C. — La constitution de 1875 est revenue aux principes rationnels, en faisant le partage du droit de conclure les traités entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif (L. 16 juill. 1875, art. 8).
En principe le Président delà République conclut les traités. Mais la liste est encore assez longue de ceux qu'il ne peut signer qu'avec l'assentiment des Chambres; ce sont les traités :
De paix;
De commerce;
Emportant modification de territoire;
Engageant les finances de l'Étal;
Concernant Y état des Français a l'étranger. — Suivant l'opinion générale, les traités d'extradition
ne sont pas rangés dans cette classe et sont réservés au seul pouvoir exécutif; ajoutons pourtant qu'en fait plusieurs d'entre eux ont été soumis au Parlement.
Concernant la propriété des Français à l'étranger. — Même les traités sur la propriété industrielle ou littéraire; on a reproché au Gouvernement de n'avoir pas soumis aux Chambres deux traités sur les marques de fabrique.
Terminons cette liste, en notant que toute convention de la nature des précédentes, quoique non qualifiée traité, doit être soumise au Corps législatif.
D. — En Angleterre, le partage existe entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif : les traités de commerce, les traités contenant modification de territoire, charges financières, tarifs de douane, doivent être votés par le Parlement.
En Norvège, en Bavière, au Wurtemberg, le chef de l'État conclut seul toute espèce de traités.
En Portugal, en Roumanie, en Suisse, à l'inverse, tout traité est soumis aux Chambres.
Quatrième attribution. — Déclaration de l'état de siège.
En France, les Chambres seules peuvent déclarer l'état de siège.
146 DROIT CONSTITUTIONxNEL.
En Prusse, ce droit est réservé à l'empereur.
Cinquième attribution. — Amnistie.
A. — La grâce, mesure individuelle, exonérant seulement le condamné de tout ou partie de sa peine, a toujours été remise à la discrétion du chef de l'Etat.
V amnistie a une tout autre portée que la grâce : mesure collective et générale, elle efface tout, peine, condamnation même ; surtout elle est la plupart du temps appliquée aux délits politiques. Aussi ne fautil pas s'étonner de voir le Parlement disputer au chef de l'État le droit de proclamer l'amnistie.
B.~ Jusqu'en 1848, le chef de l'Etat avait à la fois le droit de grâce et le droit d'amnistie.
En 1848, l'Assemblée se réserva le droit d'amnistie.
La constitution de 18.52 rendit le double droit au pouvoir exécutif.
C. — Depuis 1870, l'amnistie est accordée par une loi : le droit est réservé aux Chambres. La France se trouve donc à cet égard sous l'application des vrais principes : « Le Président de la République a le droit de faire grâce ; les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi. » (L. 25 fév. 1875, art. 3).
Sixième attribution. — Expropriation pour cause d'utilité publique.
La loi du 3 mai 1841 attribuait la déclaration d'u-
tilité publique, soit au pouvoir législatif, soit au pouvoir exécutif, suivant la nature des travaux.
En 1852, la déclaration résultait toujours d'un décret rendu en Conseil d'Etat ; seulement les crédits nécessaires devaient être accordés par la Chambre, avant la mise en exécution.
Une loi du 27 juillet 1870 a rétabli la distinction entre les diverses classes de travaux. — Les grands travaux entrepris par l'Etat ne peuvent être autorisés que par une loi. — Pour les travaux de moindre importance, de même que pour les travaux à la charge des départements et des communes, la déclaration d'utilité publique résulte d'un décret rendu en Conseil d'Etat.
Septième attribution. — Enquêtes parlementaires.
A. — Les enquêtes parlementaires sont un énergique moyen de contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif.
Elles peuvent être ordonnées par l'une ou l'autre Chambre, lors même que la constitution ne leur accorde pas formellement ce droit, qui est incontesté aujourd'hui.
Mais il faut prendre garde que le contrôle ne dégénère pas en une ingérence regrettable dans les fonctions administratives ou judiciaires.
L'enquête est faite par une commission spécialement nommée à cet effet par la Chambre.
B. — Après les événements de juin 1848, une enquête avait été ordonnée; de même en 1871, sur les actes du gouvernement de la Défense nationale.
En 1877, une enquête fut encore ordonnée sur les élections législatives du mois d'octobre précédent.
CLASSE
Attributions judiciaires de la seconde Chambre.
La Chambre des députés peut mettre le Président de la République en accusation, devant le Sénat.
Elle peut également mettre les ministres en accusation, pour crime commis dans l'exercice de leurs fonctions (L. 16 juill. 1875, art. 12, 1° et 2°).
S 3. — Attributions financières des deux Chambres.
Après de longues luttes avec la royauté, la plupart des peuples ont fini par conquérir le droit primordial et essentiel pour toute nation libre, de consentir par ses représentants les impôts à percevoir, de fixer l'usage des fonds recueillis et d'en contrôler l'emploi.
Ce premier droit une fois conquis sur la royauté, la lutte s'est renouvelée entre les deux Chambres,
dans les pays où la dualité du pouvoir législatif était admise.
La seconde Chambre a revendiqué pour elle une prépondérance marquée en matière de lois financières.
Invoquant son origine, qui la rapproche de plus près des contribuables, se disant l'interprète plus fidèle de la volonté nationale, elle a réclamé d'abord un droit de priorité dans la discussion et le vote des lois de finances. Elle a exigé davantage et voulu se réserver l'initiative exclusive des impôts et des dépenses, en refusant à la Haute Chambre, le droit d'amendement, c'est-à-dire le droit d'introduire un crédit ou une dépense qui n'aurait pas été préalablement voté par la Chambre des députés.
Parcourons rapidement les phases de .la lutte, chez les peuples où elle a laissé le plus de traces dans l'histoire.
A. — France.
a. — Historique.
Depuis 1789, le droit a toujours été reconnu aux représentants du peuple : « de fixer les dépenses publiques; d'établir les contributions publiques. » (Const. 1791).
Mais il a toujours été admis que la proposition de la loi de finances, le projet du budget serait dressé
et apporté aux Chambres par le ministre des finances, sur les bases des précédents budgets.
Quant à l'initiative réelle, c'est-à-dire à l'introduction d'un crédit ou d'une dépense, la Charte de 1814 la réservait au roi, de même que l'initiative de toute autre loi. Les Chambres étaient seulement appelées à consentir l'impôt proposé. En outre, le droit de priorité de la seconde Chambre est reconnu : la proposition des lois de finances doit être adressée d'abord à la Chambre des députés.
La Charte de 1830 accorda l'initiative des lois, y compris celles de finances, aux Chambres concurremment avec le roi. Le droit de priorité de la seconde Chambre fut de nouveau consacré.
En 1848, l'Assemblée nationale unique votait les lois de finances, et avait toute initiative à ce sujet. En 1852, le chef de l'Etat a seul l'initiative des lois ; le Corps législatif discute et vote l'impôt. Pas d'amendement à discuter, sans adhésion préalable du Conseil d'Etat.
b. — Constitution actuelle.
Sous la constitution de 1875, qui accorde l'initiative des lois concurremment au chef de l'Etat, au Sénat et à la Chambre des députés, et qui consacre pour les deux Chambres une égalité presque absolue de pouvoirs, la question a dû naturellement se soulever de l'étendue des prérogatives
ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS. loi
de la seconde Chambre en matière de finances.
Un point doit être tout d'abord mis à l'écart: le droit de priorité de la Chambre des députés est formellement reconnu dans l'art. 8, % 2 de la loi du 24 février 1875 : « Les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées à la Chambre des députés. »
Mais une vive controverse s'est soulevée dans l'enceinte législative aussi bien qu'à l'Ecole, sur le droit d'amendement du Sénat. En fait, la sagesse des représentants a prorogé indéfiniment la période critique de la latte : à plusieurs reprises, et sans trancher la question au fond, la Chambre des députés a discuté les amendements proposés par le Sénat.
Ajoutons que, si l'on a contesté à la Chambre haute, le droit d'introduire un crédit ou une dépense, on lui a toujours reconnu : 1° le droit de rejet partiel, c'est-à-dire le droit de diminuer ou de supprimer les dépenses ou les crédits votés par la Chambre ; 2° le droit de rejet total du budget, droit qui peut d'ailleurs servir d'arme au Sénat, pour obtenir l'introduction d'un crédit ou d'une dépense.
B. — Angleterre.
— Vinitiative des lois de finances appartient exclusivement au cabinet, depuis 1863.
Le Parlement ne peut ni voter, ni augmenter une
dépense non proposée par le gouvernement, ni introduire de lui-même un crédit. Les pouvoirs des Chambres sont donc plus restreints en matière financière qu'en toute autre matière.
— Le budget anglais comprend deux parties distinctes :
D'un côté une partie permanente, le fonds consolidé, voté une fois pour toutes, et que le Parlement peut seulement modifier; il subvient aux dépenses fixes et indispensables : intérêts de la dette publique, liste civile, etc.
D'un autre côté, les impôts variables, alimentant les budgets de l'armée, de la marine, etc. Cette seconde partie du budget est l'objet d'un vote annuel : le Parlement lui assigne d'abord l'excédent du fonds consolidé, et comble ensuite la mesure par des taxes spéciales. Plusieurs lois financières sont ainsi votées au cours de l'année; vers la fin de la session, un bill d'appropriation récapitule les impôts votés.
— Quant aux droits respectifs des deux Chambres, celle des Communes a conquis un rang incontesté en matière financière.
Non seulement elle ne souffre aucune atteinte à son droit de priorité; mais elle dénie même à la Chambre des Lords tout droit d'amendement. — Elle reconnaît seulement à la Chambre haute le droit
ORGANISATION DES POUVOIRS PUBLICS. \oo
presque illusoire de rejet total de chaque bill spécial de finance ou du bill d'appropriation.
