LA NATION

lequel se produit le phénomène qu'est TElat, c'est-àdire la difFérenciation entre gouvernanls et gouvernés. En ce sens seulement on peut dire qu'elle est un élément de l'Etat moderne. Les peuples civilisés modernes sont en général groupés par nation, et c'est dans ces groupements nationaux que s'accomplit la distinction toute de fait entre gouvernants et gouvernés. C'est pourquoi, en général, l'action des gouvernanls s'étend à tous les membres de la nation : de la différenciation naturelle qui s'accomplit à l'intérieur de la nation résulte que tous les nationaux sont gouvernants ou gouvernés, et ainsi, le plus souvent, Faction des gouvernanls est déterminée quant aux personnes auxquelles elle s'applique par la nationalité de celles-ci. La nation, pour nous servir de termes parfois employés, n'est ni un élément subjectif, ni un élément objectif de l'Etat; c'est-à-dire qu'elle n'est ni le sujet ni l'objet de la puissance politique, mais seulement la limite, au point de vue des pei-sonnes, de l'exercice de celte puissance politique. C'est pourquoi dans les rapports internationaux les questions de nationalité occupent une place si importante; elles sont résolues d'après les règles du droit international public.

Cependant, il ne faut pas croire qu'il y ait toujours coïncidence entre la sphère d'action personnelle des gouvernants et la nation, et c'est précisément une nouvelle preuve du caractère tout à fait artificiel de la doctrine d'après laquelle la nation est le subslratum personnel de l'Etat. Parfois les mêmes gouvernants exercent une puissance sur deux ou plusieurs collectivités, qui ont conservé d'une manière certaine leur caradère de nation, nations qui peuvent être rivales et que seule maintient unies la force gouvernante qui s'impose à elles. L'empire d'Autriche, probablement sur le point de disparaître, offre encore un exemple frappant de cet état de choses. Nous ne voulons pas parler de l'Autriche et de la Hongrie, qui malgré leur

TjÔ première partie. — CHAPITRE PREMIER

union pour l'armée et les relations extérieures, ont des gouvernements distincts. Mais en considérant la monarchie autrichienne seulement, on voit qu'elle règne sur des nations distinctes et rivales, par exemple les Tchèques de la Bohême et les Allemands del'Autricheproprementdite. Legouvernementanglais impose son autorité à la nation irlandaise, dont l'autonomie nationale ne saurait être contestée.

D'autre part, bien souvent, la puissance des gouvernants s'exerce sur beaucoup d'individus qui ne font pas véritablement partie de la nation considérée. Chacun sait notamment que tout'gouvernement exerce une autorité qui peut varier suivant les pays, mais qui est partout reconnue, sur tous les individus, même n'étant pas ses nationaux, qui se trouvent sur son territoire. De plus, beaucoup d'individus peuvent être et sont en fait sujets d'un pays sans être nationaux de ce pays. En considérant particulièrement la France, tous les indigènes des colonies sont sujets, mais non citoyens français, tant que le caractère de citoyens ne leur a pas été expressément reconnu, suivant certaines règles spéciales déterminées par notre législation coloniale. Il y a donc là une quantité considérable d'individus qui sont subordonnés à la puissance publique française, mais qui ne font point partie de la nation française. Quant aux habitants des pays de protectorat, ils ne sont certainement pas même Français, et cependant ils sont subordonnés, en une mesure variable d'ailleurs, <à la puissance française.

22. De la différenciation des gouvernants et des gouvernés. — Dans la nation se produit une différenciation entre les forts et les faibles et c'est le fait même qui constitue l'Etat. On a montré au § 13 la direction générale qu'a suivie cette évolution. Il est inutile d'y revenir, sinon pour insister sur le caractère complexe que revêt cette différenciation dans les pays modernes. Sans doute le phénomène est de nature identique à celui qui se produit dans une société pri-

,^ 22. — DIFFÉRE.NC. DES GOUVERiNANTS ET DES GOUVERNÉS 'J7

mitive; mais il est évidemment beaucoup plus complexe. Les éléments historiques y jouent un rôle important. La plus grande force appartient souvent, dans ces mêmes pays, à des éléments divers qui paraissent parfois contradictoires et qui arrivent souvent à se pondérer réciproquement. Ainsi, en parlant des plus forts, nous entendons dire ceux qui détiennent, d'une manière ou d'une autre, telles ou telles forces sociales, qui sont aussi des forces gouvernantes.

On peut ramener à quelques types généraux les formes sous lesquelles se présente dans les pays modernes civilisés la différenciation entre gouvernants et gouvernés.

Jusqu'en 1905, la Kussie nous présentait un type très simple de différenciation politique. D'une part, un chef à la fois civil, militaire et religieux, qui impose sa puissance à tous, surtout en raison du prestige religieux qu'il s'attribue et que la grande masse du peuple lui reconnaît. Lui seul est gouvernant; à lui seul il monopolise toute la force. Tous les autres sont gouvernés. En 1905 une force populaire s'est manifestée, à la suite des défaites de Mandchourie, avec une intensité singulière. Une part lui avait été faite dans le gouvernement par la création d'une assemblée élue ou Douma, qui, dans une certaine mesure, était venue contrebalancer la toute-puissance de l'empereur.

On sait que le io mars 1917, l'empereur Nicolas H a été obligé d'abdiquer. A l'heure où nous écrivons ces lignes, on ne sait pas encore ce qu'il adviendra de la révolution russe.

Quoi qu'il en soit, la Russie a été jusqu'à ces dernières années le type de la différenciation politique à monarchie absolue. Ainsi se trouve définie de fait la monarchie simple : forme de gouvernement dans laquelle la différenciation sest produite entre un seul qui détient toute la puisssance et tous les autres qui sont tous des gouvernés.

[)» PREMIERE PAriTlE. — CHAPITRE PREMIEK

Dans les pays allemands, la différenciation entre gouvernants et gouvernés a suivi, plu« tôt il est vrai, une évolution analogue à celle qui vient d'être décrite. Pendant longtemps, c'étaient des monarchies absolues. Sous l'empire de causes diverses, ont apparu des éléments nouveaux auxquels il a fallu faire une place. Ces éléments ont été parfois des éléments aristocratiques, comme en Prusse, c'est-à-dire une noblesse terrienne qui détenait une force gouvernante. Mais les éléments de force ont été surtout des éléments démocratiques, c'est-à-dire la poussée des gouvernés eux-mêmes aspirant à participer à la puissance politique et s'imposant par leur nombre même.

Cependant la guerre actuelle a fait apparaître chez le peuple allemand une foi tellement aveugle dans son empereur et les hommes qui l'entourent que l'on peut justement soutenir que l'élément démocratique ne constitue pas encore en Allemagne une force gouvernante.

En Angleterre, la différenciation entre gouvernants et gouvernés s'est faite dune manière particulièrement complexe. Depuis le xm* siècle, trois éléments distincts se sont partagé la force gouvernante, la couronne, l'aristocratie et les communes, fondus dans cet organe par excellence de gouvernement qu'est le Parlement, lequel, dans le droit traditionnel anglais, comprend les trois éléments. La couronne anglaise possède encore une force considérable qu'elle doit à de nombreuses causes, à son passé historique et à ce qu'elle est aujourd'hui le facteur le plus puissant de l'unité du vaste empire britannique. Depuis le début de la guerre, cette unité s'est affirmée avec une force admirable. La chambre des communes, élue depuis 1884 par un suffrage presque universel, est peut-être la force prépondérante. Mais elle est incontestablement balancée par la couronne et rencontre dans la chambre des lords représentant l'élément aristocratique une force de résistance qu'on ne saurait contester,

J; 22. — DIKFKRENC. DES GOUVERNANTS ET DES GOUVERNKS 59

bien qu'elle ait été considérablement amoindrie par le Parliamenl Acl du 18 août iOll. Cf. infra, § 4G.

En Suède, en Norvège, en Danemark, en Belgique, en Espagne, en Italie, l'organisme gouvernemental apparaît avec la même complication : un chef d'Etat héréditaire qui détient par lui-même une force, un parlement issu d'une élection plus ou moins large et dont l'autorité découle de la force gouvernante qu'il représente.

Finalement, si nous exceptons la France, la Suisse et le Portugal, dans tous les Etats de l'Europe la difl'érenciation entre gouvernants et gouvernés apparaît avec le même caractèrecomplexe. Leséléments gouvernants sont au nombre de deux : un monarque héréditaire et un parlement élu à un suffrage qui tend à devenir partout universel. Telle a été aussi en France la structure politique de 181 4 à 18i8. On peut lui donner le nom de monarchie limitée, préférable aux expressions de monarchie constitutionnelle et de monarchie parlementaire, lapremière prêtant àconfusion, et la seconde expression désignant une forme particulière de gouvernement qui sera expliquée plus tard. On a appelé aussi ces gouvernements, composés d'un monarque et d'un parlement, gouvernements mixtes, nom qui s'explique aisément, puisque les forces gouvernantes sont en effet un composé d'éléments monarchiques, aristocratiques et démocratiques.

Comment apparaît particulièrement en France, aujourd'hui, la distinction des gouvernants et des gouvernés? On a déjà, au § 13 de V Introduction, indiqué à grands traits la forme de la différenciation politique au xix« siècle. Jusqu'en 1848 l'élément monarchique paraît avoir conservé une force réelle à côté de la force politique prépondérante détenue par la classe bourgeoise et cela rend raison de la monarchie limitée qui a été le gouvernement de la France de 1814 à 1848, Avec l'ébranlement de 1848, la monarchie en tant que force sociale paraît avoir disparu

sans retour. 'Non seulement la masse ne croit plus à la puissance politique du représentant de la monarchie traditionnelle, mais encore avant la guerre elle paraissait même la redouter.

C'est la France républicaine qui a sauvé le monde de Ihégêmonie de TAllemagne; c'est elle qui occupe la place prépondérante dans l'aUjance qui vaincra la puissance germanique; aussi la forme républicaine serait-elle la forme détinitive du gouvernement français, autant du moins qu'il peut y avoir quelque chose de délinilif dans ce monde.

En quels éléments résident donc aujourd'hui dans notre pays les forces gouvernantes? La réponse courante est : dans le suffrage universel. La réponse est vraie; elle demande cependant à être précisée. Assurément, il semble que toute la force gouvernante se trouve concentrée en France, depuis 1848, dans la majorité numérique du corps électoral, c'est-à-dire dans la majorité numérique des individus mâles et majeurs, membres de la nation. Théoriquement, cela est exact ; pratiquement, cela ne l'est pas.

D'une part, pour des raisons que nous n'avons pas actuellement à recliercher, beaucoup de membres du corps électoral se désintéressent des atTaires politiques et ne prennent pas part aux élections, de sorte, qu'en fait, la majorité des votants n'est point la majorité du corps électoral. Le corps électoral français comprend en chifFres ronds 11 millions d'électeurs. Après les élections de mai 1902, le nombre total des voix accordées aux députés siégeant à lachambre s'élevait à 5.159.000. Donc, la chambre des députés, organe prépondérant du gouvernement français, est issue en réalité de la minorité du corps électoral. Aux élections de mai 1906, les chiffres étaient encore plus significatifs. Il y a eu 5.209.000 voix représentées et 6.383.000 voix qui ne l'étaient pas. A la chambre élue aux mois d'avril-mai 1910, il y a seulement 5.300.000 suffrages représentés, et ainsi 55 p. 100 des électeurs français n'ont pas de