LES RÈGLEMENTS

exemple les décrets réglementaires du 10 mars 1899, du 10 septembre 1901 sur la circulation des automobiles et du 24 mars 1914 sur la police et Tusage des voies de navigation intérieure, qui ne se rattachent à aucune loi et ne sont précédés d'aucun visa.

La notion de la police est une notion assez vague. Cependant, malgré les diverses définitions qui en sont données, on paraît d'accord sur ceci : la police implique de la part de l'autorité un acte qui limite d'une manière préventive le libre développement des activités individuelles.

Lorsque, en vue de la police, une restriction est apportée par voie individuelle à la liberté d'une personne déterminée, il est incontestable que la décision ainsi intervenue est un acte administratif proprement dit, par exemple la décision du préfet de police à Paris ou du préfet d'un déparlement qui interdit une pièce de théâtre, la décision de l'autorité compétente qui ordonne à une personne déterminée certaines opérations en vue de la salubrité ou de la sécurité, par exemple l'abatage d'animaux atteints de maladies contagieuses, la démolition d'un mur menaçant ruine et en bordure de la voie publique, l'évacuation, la réparation d'un logement insalubre, etc.. (LL. 21 juin 1898 et 15 février 1902). Il est certain aussi que, dans un régime de légalité comme celui de l'Etat moderne, de pareilles décisions de police ne peuvent intervenir que dans les cas prévus par une règle générale qui est la loi et qui détermine la compétence des agents chargés de prendre ces décisions individuelles.

iMais qu'on suppose maintenant que les restrictions, apportées à la liberté individuelle en vue de la police, soient le résultat de dispositions prises par voie générale et abstraite, constituant des règles permanentes, comme par exemple les dispositions des décrets précités de 1899 et de 1901 sur la circulation des automobiles et le décret du 24 mars 1914 sur la police de la navigation intérieure, nous prétendons que, quelle

que soit la définition qu'on donne de la loi, il est impossible de ne pas voir dans de pareilles dispositions des lois matérielles. Que ces dispositions soient établies en vue d'assurer Tordre public, la sécurité, la tranquillité, la salubrité publiques, cela ne peut rien changer au caractère intrinsèque de l'acte. A dire le vrai, toutes les lois sont faites en vue de l'ordre public, de la sécurité, de la tranquillité publiques. Si l'on voit dans de pareils règlements des actes administratifs, il n'y a pas de raison de ne pas voir dans toutes les lois des actes administratifs.

Itèglemenls d'organisalion. — Dans tous les pays et particulièrement en France, on renconti-e un grand nombre de règlements du chef de l'Etat, qui ont pour objet d'organiser le fonctionnement des services publics et particulièrement les règlements très nombreux depuis la loi de finances du 29 décembre 1882, art. 16, sur l'organisation intérieure des ministères. On triomphe et on dit : voilà bien des dispositions par voie générale, desquelles on ne peut point prétendre qu'elles ont le cara<;tère de lois au sens matériel. Ces règlements organisant des services publics sont, dit-on, incontestablement des actes administratifs, puisqu'ils ne s'adressent pas aux particuliers, mais seulement aux fonctionnaires, et que leur effet se restreint à l'organisation interne de l'Etat.

Ce raisonnement ne nous louche point. Si l'on refusait le caractère de loi matérielle aux dispositions dont l'effet se restreint à l'organisation interne de l'Etat, il faudrait logiquement refuser le caractère de loi matérielle à toutes les lois organiques d'un pays. Secondement, lorsque des dispositions, paraissant se borner à organiser un service public et contenues dans un règlement, se trouvent, comme cela arrive souvent, transférées dans une loi formelle, personne n'hésite à y voir désormais des dispositions ayant le caractère législatif matériel; cependant si elles n'avaient pas ce caractère avant, elles ne peuvent pas l'avoir après.

§ 34. — LES RÈGLEME.NTS 107

D'autre part enfin, il est impossible de dire, avec M. Laband, que ces règlements d'organisation « ne sortent pas de l'appareil administratif, ne réagissent pas sur les particuliers ». Sans doute ils ont pour but essentiel l'organisation iiltérieure des .services publics ; mais ils réagissent toujours plus ou moins sur les particuliers. On s'en convaincra aisément en parcourant les principaux règlements d'organisation. Est-ce que par exemple les nombreux règlements sur l'instruction publique n'atteignent pas tous les particuliers qui, sous une forme ou sous une autre, veulent profiter de l'enseignement public? Est-ce que les innombrables règlements sur l'armée ne touchent pas tous les Français qui, avec le service militaire obligatoire, appartiennent, sauf quelques rares exceptions, à l'armée depuis l'âge de 20 ans jusqu'à celui de 45 ans? Est-ce que même les règlements qui répartis-sent les affaires dans chaque département ministériel entre les directions, les divisions, les bureaux ne s'adressent pas aussi bien aux administrés intéressés, qui doivent aller à tel ou tel bureau, qu'aux employés du ministère qui doivent s'occuper de telle ou telle affaire? Ce qui montre bien (jue nous sommes dans le vrai, c'est l'embarras des auteurs que nous combattons, quand ils se trouvent en face d'une organisation, l'organisation d'un ministère, par exemple, qui est régie en même temps par une loi et par un règlement. \je contenu de la loi et du règlement est alors exactement le même; si l'on veut être logique, il faut dire que la loi et le règlement sont des actes administratifs. Or, on n'ose pas dire que cette loi n'est pas une loi matérielle; donc ce règlement, qui a le même contenu, est aussi au point de vue matériel un acte législatif.

Mais il importe de noter que si les règlements du chef de l'Etat sont, au point de vue matériel, des actes législatifs, cela ne veut pas dire que comme les lois formelles ils ne soient susceptibles d'aucun recours.

Il est admis aujourd'hui communément qu'en les faisant le chef de l'Etat agit comme toute autorité administrative et que tous les règlements, même les règlements d'administration publique, sont susceptibles de l'exception d'illégalité et du recours pour excès de pouvoir. Cf. infra, §§ 115 et lit).

lièglemenls des organes ou agenls adminislraiifs. — Non seulement le chef de l'Etal, mais encore beaucoup d'organes et d'agents, qui ont certainement le caractère d'organes ou d'agents administratifs, peuvent faire et font de nombreux règlements.

Les ministres exercent un pouvoir réglementaire très étendu. D'après une coutume constante, ils sont compétents pour fixer, par des arrêtés réglementaires, les détails d'application des décrets réglementaires du chef de l'Etat et pour organiser les services dépendant de leur ministère, sans pouvoir, bien entendu, outrepasser les limites fixées par les lois ou modifier une organisation établie par un décret du chef de l'Etat. En outre, certains ministres ont reçu de lois spéciales un pouvoir réglementaire déterminé, par exemple le ministre de l'agriculture de la loi du 15 juin 1878 (sur le phylloxéra), de la loi du 21 juin 1898 (sur la police rurale), le ministre de l'intérieur de la loi du 15 février 1902 (sur la santé publique).

Le préfet et le maire ont en matière de police une compétence réglementaire très étendue (LL. 5 avril 1884 art. 91, 95 et 99, 21 juin 1898 et 15 février 1902) ; le conseil général réglemente certains services départementaux (L. 10 août 187J, L. 14 juillet 1905, relative h Tassislance des vieillards et des infirmes); le conseil municipal fait des règlements, notamment sur l'organisation de la police et des octrois (L. 5 avril 1884, art. 102, 103, 137, 140). De pareils règlements ont le caractère d'actes législatifs au point de vue matériel. Il faut faire complètement abstraction de l'organe qui fait l'acte et ne considérer que le contenu de l'acte. Les raisons sont les mêmes que précé-