LES RÈGLEMENTS

demmenf, car elles ont été déduites non pas du caractère appartenant au chef de l'Etat, mais seulement de l'objet des règlements. Le règlement de police d'un préfet ou d'un maire est une disposition par voie générale, une disposition qui restreint le libre développement des activités individuelles; il a donc tous les caractères internes de la loi. Les règlements d'organisation émanés des ministres ou des conseils généraux et des conseils municipaux sont des dispositions par voie générale qui réagissent sur les particuliers, et par conséquent ce sont des actes législatifs matériels.

Mais en même temps, les règlements faits par des organes ou des agents administratifs sont incontestablement des actes administratifs au point de vue formel, et tous les recours administratifs, contentieux ou non, que la législation autorise contre les actes individuels, proprement administratifs, émanés de ces organes ou de ces agents, seront recevables contre leurs actes réglementaires.

Mais, dira-t-on, toute la discussion qui précède est dès lors sans intérêt. Point du tout. 11 est très important, pratiquement, d'affirmer que les actes réglementaires sont, au point de vue matériel, des actes législatifs. En effet, si l'acte réglementaire est par nature un acte administratif, il rentre dans la compétence normale du fonctionnaire administratif qui, dès lors, ayant compétence sur une matière déterminée, aura par là même, et sans que cela soit spécifié par la loi, compétence pour faire et des actes individuels et des actes réglementaires. Par exemple, le fonctionnaire investi d'un pouvoir de police en général aura le pouvoir de faire des actes individuels de police et des actes réglementaires. Si, au contraire, on admet avec nous que les règlements n'ont pas la nature d'actes administratifs, ils ne rentrent pas dans la compétence normale de l'administrateur, qui ne peut faire, même sur une matière où il a compétence légale, des actes

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réglementaires que lorsque la loi lui en a donné expressément le pouvoir. Le fonctionnaire de police ne pourra faire des règlements de police que dans les cas où il a reçu spécialement compétence à cet effet. Le fonctionnaire chef de service ne peut faire un règlement d'organisation que si la loi lui a donné spécialement compétence sur ce point.

35. Les actes politiques ne sont pas des actes administratifs. — il importe d'éviter ici une confusion souvent faite. On entend quelquefois par acte politique tout acte fait par l'autorité publique en vue d'un but politique, et on dit même qu'un acte, qui de sa nature interne est un acte administratif, devient un acte politique quand il est fait en vue d'un but politique. On a dit aussi qu'un acte administratif, fait en vue d'un but politique, devenant un acte politique, échappait aux recours juridictionnels de droit commun, alors même qu'il émanait d'une autorité dont les actes étaient en principe susceptibles d'être attaqués par ces recours. Dans cette opinion, qu'entend-on par but politi(iue? En un sens propre et élevé, la politique est l'art de gouverner les peuples. Un acte serait donc déterminé par un but politique lorsqu'il aurait pour but le gouvernement du peuple suivant les règles de l'art politique. Assurément, quand on parle de but politique, on ne l'entend pas en ce sens-là. En effet, dans le langage courant, la politique est l'art d'arriver au pouvoir et aux places et de s'y maintenir. Dès lors, l'acte politique ou l'acte fait en vue d'un but politique, c'est l'acte fait ou ordonné par les hommes qui sont au pouvoir en vue de s'y maintenir, d'écarter les hommes ou les faits qui pourraient compromettre leur situation. En d'autres termes, l'acte politique serait l'acte fait ou ordonné par un gouvernement pour assurer sa propre sécurité. D'où le nom d'actes de gouvernement donné souvent à ces sortes d'actes.

I^'opinion, qui à un moment a compté de nombreux partisans et d'après laquelle l'acte de sa nature interne

§ 3Ii. — LES ACTES POLITIQUES 111

acte administratif, fait en vue d'un but politique ainsi compris, cesse d'être un acte administratif pour devenir un acte politique, un acte de gouvernement, et échappe à tous les recours, habituellement recevables contre les actes administratifs, est aujourd'hui à peu près unanimement rejetée, l/acte administratif ne peut changer de nature suivant qu'il est inspiré à l'autorité par telle ou telle considération. Il a une certaine nature indépendante de son but, et cette nature ne peut changer suivant le but particulier en vue duquel il est fait. Dune manière générale, on l'a déjà dit, l'idée de but doit rester complètement étrangère à la détermination juridique des fonctions de l'Etat et des actes qu'elles comportent.

Cf. Iribunal des conflils, 4, 5, 13, 17 et 20 novembre 1880, S., 1881, I]l, p. 85 el suiv.; cons. d'Etat {princes d'Orléans el prince Mural] 20 mars 1887, S., 1889, III, p. 19; Irib. des conflits, 25 mars 1889, S., 1890, 111, p. 32.

En parlant des actes politiques el en disant qu'ils ne sont pas des actes administratifs, nous avons en vue les actes qui sont relatifs aux fonctionnement et aux rapports des organes politiques et à l'action qu'ils exercent les uns sur les autres.

On sait que dans l'organisation politique des Etats modernes et particulièrement de la France, le gouvernement, compris comme l'ensemble des organes politiques, a une structure complexe et se compose essentiellement de deux organes : le parlement et le gouvernement proprement dit. Ces deux organes doivent se limiter et se pondérer réciproquement; pour cela ils exercent une action réciproque l'un sur l'autre ; et c'est même sur cette limitation mutuelle de ces deux organes que repose toute la protection des libertés publiques. Cette limitation mutuelle implique naturellement des rapports entre ces deux organes et aussi des actes faits à cette fin par l'un et l'autre. Ce sont vraiment des actes de la vie intérieure de l'Etat, Ils sont le résultat direct du fonctionnement de la

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conslitulion, et Ton conçoit dès lors aisément qu'ils ne puissent pas être critiqués devant un tribunal par la voie contentieuse. Us n'émanent à aucun titre d'une autorité administrative. Ils ne sont point placés hors de la légalité. Mais comme ils ne viennent pas d'une autorité administrative, la sanction de la légalité ne peut se trouver dans les voies de droit organisées pour les actes faits par des autorités administratives. Voilà la vraie raison pourquoi ils échappent au recours contentieux pour excès de pouvoir ; et il n'y a point à faire intervenir l'idée indiquée précédemment pour justifier l'ancienne théorie des actes de gouvernement.

Comme exemple d'actes politiques, n'ayant pas comme tels le caractère d'actes administratifs, on peut citer les suivants. Ce sont d'abord tous les actes par lesquels le parlement exerce son contrôle sur le gouvernement : vote d'ordres du jour de confiance ou de blâme, nomination de commissions d'enquête, invitation à communiquer tel ou tel document ou à prendre telle mesure, etc. ; l'élection du président de la République par les deux chambres réunies en assemblée nationale conformément à l'art. 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Ce sont, d'autre part, les nombreux actes par lesquels le président de la République exerce l'action que la constitution lui reconnaît sur le parlement : décret de convocation des collèges électoraux pour l'élection des sénateurs et des députés, décret de convocation, d'ajournement, de clôture du parlement (L. const. 16 juillet 1875, art. 1 et 2), décret par lequel le président de la République, avec l'assentiment du sénat, dissout la chambre des députés {L. const. 25 février 1875, art. 5). Aucun de ces actes n'a le caractère d'acte administratif et n'émane d'une autorité agissant comme autorité administrative.

Il est facile de montrer qu'on doit en dire autant des décrets conférant des grâces, déclarant l'état de siège et des actes diplomatiques.