LE GOUVERNEMENT DIRECT

1907 modifiés par la loi du 15 novembre 1908 qui donnent aux femmes rélectoral et l'éligibilité aux conseils des prud'bommes. Il faut dire que les femmes qui usent de ces diverses prérogatives sont encore très peu nombreuses. Un doit citer aussi la loi du 20 mars 1917 modifiant certains articles du code civil relatifs à l'accession des femmes à la tutelle.

Cependant le 10 juillet 1906, M. Dussaussoy, député, déposait sur le bureau de la chambre une proposition tendant à conférer aux femmes Télectorat pour les conseils administratifs (conseils municipaux, d'arrondissement et généraux). La commission du suffrage universel a adopté cette proposition, en ajoutant l'éligibililéàrélecloral. Le rapport très documenté de M. Buisson a été déposé dans la l""» séance du 10 juillet 1909 (./. off.. Chambre, doc. pari., sess. ord., 1909, p. 2495). Voyez un rapport complémentaire de M. Buisson, J. off., Chambre, doc. pari., session ord., 1913, p. 1389, et les annexes du rapport, Ibidem, p. 1428.

42. Le gouvernement direct. — Si Ton se place au point de vue réaliste pur, le corps des citoyens est tout simplement un certain nombre de membres delà nation qui détiennent une force gouvernante, soit parce qu'ils sont les plus nombreux, soit parce qu'ils sont les plus riches, en un mot parce qu'ils sont les plus forts. Ce corps est plus ou moins étendu suivant les pays; et, d'après lu terminologie reçue, le pays est d'autant plus démocratique que ce corps est plus étendu, que les conditions établies par la loi pour en faire partie sont plus larges. Mais quelque étendu que soit le corps des citoyens, on ne peut y voir, dans notre conception réaliste, la nation elle-même personnifiée et manifestant sa volonté. On ne peut y voir davantage l'organe de vouloir de la nation ou le corps représentatif de la nation. On sait que pour nous toutes ces conceptions sont sans valeur. Nous ne pouvons voir dans le corps des citoyens que ce qu'il est en fait: c'est-à-dire un groupe d'hommes appartenant à la même nation, plus ou moins étendu, et exerçant en fait une certaine puissance politique.

Dans la doctrine française, le corps des citoyens n'est point un corps représentatif de la nation ; c'est la nation elle-même en tant qu'elle est organisée pour exprimer sa volonté ; il exprime directement la volonté souveraine de la nation.

Cela rappelé, on conçoit deux systèmes de gouvernement. Le corps des citoyens exerce lui-même les diverses fonctions de l'Etal. Ce mode de gouvernement est, suivant une terminologie traditionnelle, appelé (jouvernemenl direct. Au contraire, le corps des citoyens peut constituer un individu, ou plusieurs individus, ou un groupe d'individus, ou plusieurs groupes d'individus qui seront ses leprésentants et exerceront en son nom les fonctions étatiques. Ce mode de gouvernement est appelé gouvernement par représentation ou gouvernement représentatif.

Le gouvernement direct dans sa plénitude implique que le corps des citoyens exerce lui-même toutes les fonctions de l'Elal, la fonction légi.slative, la-fonction administrative et la fonction juridictionnelle. Mais il est une fonction qu'il est à peu près dans l'impossibilité absolue d'exercer, c'est la fonction administrative. Il est matériellement impossible que le corps des citoyens fasse lui-même tous les actes de cette fonction, et exerce l'action continuelle qu'implique sa mise en œuvre.

Rousseau lui-même, l'apôlre du gouvernement direct, déclare qu'un (gouvernement démocratique absolu, c'est-à-dire un gouvernement où toutes les fonctions publiques seraient exercées par le corps des citoyens, est impossible. " S'il y avait un peuple de dieux, il se gouvernerait démocratiquement » (Contrat social, liv. 111,. chap. iv) Dans les cités antiques, qui ont poussé le plus loin le système du gouvernement direct, les fonctions administratives et la plupart des fonctions juridictionnelles étaient exercées par des magistrats institués par le peuple. La fonction juridictionnelle pénale fut à Rome exercée pendant longtemps par le peuple pour certaines infractions. La fonction quia été surtout exercée directement par le corps des citoyens est la fonction législative. On sait que dans les cités grecques et romaines, le vote direct de la loi par l'assemblée du peuple a été le mode normal et général de la confection des lois. A Rome, on trouve encore sous Auguste et sous Tibère des lois votées par les comices.

Dans les Etals modernes le vote direct des lois par l'assemblée du peuple est en général matériellement impossible, à cause de la grandeur du territoire et du nombre de la population. C'est la raison qui a dû con-

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tribuer surtout à ladoption du gouvernement représentatif.

Il y a cependant en Europe quelques petits Etals où se pratique encore aujourd'hui le vote direct des lois par l'assemblée du peuple. Ce sont deux cantons suisses : Uri et Unterwalden. L'assemblée du peuple (Landgemeinde) se réunit sur la place publique à certaines époques, vole les lois, statue sur toutes les questions d'intérêt général et nomme les magistrats. C'est le gouvernement direct véritable. Il paraît remonter par une tradition ininterrompue jusqu'à la constitution des civitates germaniques décrites par Tacite. Mais à l'époque moderne le gouvernement direct ainsi compris reste tout à fait une exception. Au contraire, une part très considérable a élé faite en France à certaines époques et encore à l'étranger à une forme atténuée du gouvernement direct, qu'on a quelquefois même appelée le gouvernement semi-reprêsenlalif (Esmein, Revue du droit public, 1895, I, p. 15), et qui consiste essentiellement dans le système du référendum. Les lois sont discutées et volées par un parlement; mais elles nont l'autorité de lois et ne peuvent s'imposer à l'obéissance des citoyens que lorsqu'elles ont été approuvées par le corps des citoyens directement consulté. Le référendum se distingue très nettement du plébiscite. Le référendum est une part faite au gouvernement direct; le plébiscite tend au contraire à établir un gouvernement représentatif ; c'est l'acte par lequel le peuple délègue la souveraineté à un homme et le charge parfois, en outre, de faire une constitution. Le vote du 20 décembre 1851, chargeant le prince Louis-Napoléon de faire une constitution sur les cinq bases de la proclamation du 2 décembre, était un plébiscite et non un référendum.

Du référendum doit aussi être distingué le veto populaire, qui s'en rapproche cependant. Au cas de veto populaire, la loi est votée par le parlement qui lui donne lui-même la force de loi; mais dans un certain

délai déterminé par la constitution, et sur une initiative dont Texercice est aussi déterminé par la constitution, le peuple peut être directement consulté sur le point de savoir s'il ne s'oppose pas à l'application de la loi. Le veto populain^ équivaut à ce qu'on appelle quelquefois le référendum facultatif.

Parfois on a usé de ce qu'on appelle le référendum consultatif. Ce n'est plus une loi faite que l'on soumet à la ratification populaire; c'est une loi à faire dont on soumet le principe au peuple, pour éclairer le parlement et, si le principe de la loi est adopté, pour donner plus d'autorité à la loi qui sera faite.

Enfin certains pays, notamment des cantons suisses, ont fuit une part à l'initiative populaire : lorsqu'une proposition de loi réunit un certain nombre de signatures, le corps législatif est régulièrement saisi et doit délibérer sur la proposition due à l'initiative populaire.

La Convenlion ne se conlenla pas de déclarer que loule loi conslilulionnelle devait être approuvée par le peuple, elle voulut aussi, toujours sous l'influence de Rousseau, l'aire participer le peuple à la confection des lois ordinaires. Le comité qui prépara le projet de constitution connu sous le nom de conslilulion girondine comprit qu'il était impossible de soumellre toutes les lois à l'approbation populaire: mais il proposa un système assez compliqué qui se résumait en un droit d'initiative et un droit de veto populaires. Cf. le titre VIII du projet de constitution girondine intitulé : l>e la censure du peuple sur les actes de la représentation nationale et du droit de pétition, Duguil et Monnier, Les constitutions de la France, p. 55, et le rapport de Gondorcet, Moniteur, Réimpression, XV, p. 456 et suiv.

On sait que le projet de constitution girondine, entraîné dans la chute de ses auteurs, ne fui jamais voté. La constitution montagnarde de 1793 voulut aussi assurer la participation du peuple à la confection des lois. Elle distingue les décrets et les lois et déclare que le corps législatif rend des décrets et propose des lois (art. 53) ; elle éuumère les matières qui doivent faire l'objet des décrets (art. 5i et 55j. La loi est proposée par le corps législatif et votée parle peuple: voilà le principe. Mais en fait la constitution de 1793 organise un veto populaire plutôt qu'un véritable référendum. Si quarante jours après l'envoi dans les communes de la loi proposée par le corps législatif, dans la moitié des déparlements plus un, le dixième des assemblées primaires de chacun d'eux n'a pas réclamé.