LES PARLEMENTS. LEUR COMPOSITION

sonne; toute personne est indivisible; toute volonté qui en émane Test aussi. Celte conception d'un pouvoir souverain, un en trois pouvoirs, est une conception métaphysique analogue au myslèie chrétien de la Irinité, qui a séduit les esprits parfois chimériques de l'Assemblée de 1789, mais qui est inadmissible dans une constiuction vraiment positive du droit public. Quand il y a plusieurs organes de représentation, ils collaborent forcément à toute Tactivité générale de l'Etat; mais leur mode de participation est naturellement différent; il est réglé par la constitution de chaque pays et ce qu'on appelle improprement séparation des pouvoirs, c'est la diversité de participation des dilTérents organes à l'activité générale de l'Etat.

Enfin, il existe dans tous les grands pays des agents, qui entrent en relation avec les particuliers et qui agissent sous le contrôle et sous l'impulsion des organes de représentation. Presque partout ces agents sont divisés en deux grandes catégories : les agents administratifs et les agents judiciaires. Il paraîtrait logique que les uns eussent seulement la fonction administrative et toute la fonction administrative, les autres seulement la fonction juridictionnelle et loute la fonction juridictionnelle. En France, par suite dintluences historiques, de raisons pratiques, d'habitudes prises, la répartition des fonctions entre les deux catégories d'agenis n'est pas ainsi faite, et notamment la fonction juridicliontielle appartient aux agents de l'ordre administratif quand son exercice implique l'appréciation d'un acte administratif. Cette séparation des agents judiciaires et des agents administratifs est aussi parfois appelée séparation des pouvoirs. Expression inexacte, qui est la cause de beaucoup de confusions et même d'erreurs; on devrait dire tout simplement, séparation des deux ordres judiciaire et administratif.

46. Les parlements. Leur composition. — Le mot parlement est aujourd'hui passé définitivement

164 PaEMtÈHE l'.VrtTIE. — chapitre III

dans la langue politique pour désigner les assemblées délibérantes, qui ont en général pour mission principale de voter les lois et le l)udget et aussi, souvent, de contrôler les ministres. Ce mot, qui vient du bas latin partiamenlum, sert en Angleterre depuis le xv" siècle à désigner les deux assemblées qui exercent avec le roi la puissance souveraine. En France, le mot était employé très anciennement pour désigner toute assemblée. Mais depuis le xV siècle il était réservé pour désigner les coins de justice souveraines, dont la plus ancienne, le Parlement de Paris, sorti de l'ancienne cour du roi, voulut, grâce à son droit d'enregistrement des édits du roi, jouer un rôle politique, invoquant parfois la similitude de nom et l'exemple du parlement anglais, fies parlements cours de justice disparaissent en 1790, et au xix^ siècle, sur le continent comme en Angleterre, le mot parlement est devenu le terme générique par lequel on désigne les assemblées politiques.

Les parlements modernes ont, en général, une structure assez complexe. Le plus habiluellemenl, ils sont élus, à un suffrage direct ou indirect, par un corps électoral plus ou moins étendu ; et l'on voit dans les parlements élus les organes par excellence de la représentation nationale. Cependant, on peut concevoir très bien qu'un parlement ne soit pas élu, qu'il soit nommé tout entier ou en partie, par exemple, par le chef de l'Etat, ou qu'il se compose tout entier ou en partie de personnes y siégeunt par droit de naissance. Dans quelques pays, il en est encore ainsi.

La question des deux ch'imbres. — Aujourd'hui, dans la plupart des pays, les parlements se composent de deux chambres. Parfois une seule des deux chambres est élective; le plus souvent les deux chambres sont élues, mais élues avec un mode de suffrage différent. Tantôt les deux chambres ont les mêmes pouvoirs, tantôt elles ont des pouvoirs différents. Peu importe; le fait capital et général, c'est la coexistence de deux

§ 46. — LES PARLEMENTS. LEUR COMPOSITION lOîi

chambres dans le même parlement; c'est, suisant l'expression consacrée, la dualité du parlement.

Une institution, qui se présente avec un tel caractère de généralité et de permanence, répond inconleslable- (iient à un besoin réel. Il y a en efTet, dans l'existence de deux chambres se limitant réciproquement, une garantie sérieuse et indispensable contre les empiétements du parlement. Montesquieu avait dit très justement, en parlant de la constitution d'Angleterre : « Le corps législatif y étant composé de deux parties, l'une enchaînera l'autre par sa faculté mutuelle d'empêcher « (Esprit des lois, liv. XI, chap. vi). La tyrannie d'une assemblée élue est aussi redoutable que celle d'un prince héréditaire. Les constitutions ont d'abord été faites pour protéger l'individu contre l'arbitraire royal, et pour cela on a donné la prépondérance dans l'Etat à un parlement élu. Mais l'élection n'est point une garantie suffisante que le parlement n'excédera pas ses pouvoirs. Le meilleur procédé qu'on ait encore trouvé pour éviter dans la mesure du possible la tyrannie parlementaire, c'est de créer deux assemblées, dont le concours sera nécessaire pour le vote des lois et du budget et qui se limiteront ainsi réciproquement. L'exemple de la Convention en France montre ce que peut être la tyrannie d'une assemblée, et nous ne supposons pas qu'on ose l'invoquer en faveur de l'unité du ]>ailement.

Cependant le système de la dualité a rencontré de tout temps des objections d'ordres divers et des adversaires très convaincus.

On a fait d'abord une objection tirée de la nature même de la souveraineté : la souveraineté, a-t-on dit, est la volonté nationale; la volonté nationale est une et indivisible dans son essence; elle ne peut être divisée dans sa représentation ; il serait contradictoire de lui donner deux organes de représentation.

L'existence de deux chambres n'est point incom-

166 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITr.E III

palible avec Tiinité el l'indivisibilité de la souveraineté. Si Ton admet qne la souveraineté est la volonté même de la nation, certainement elle ne peut pas ètie fragmentée, et ses divers éléments ne peuvent pas être délégués séparément à des organes distincts ; la séparation des pouvoirs, au sens rigoureu.x de l'expression, telle qu'on l'entendait en 1789-91 et peutêtre encore en 1848, est logiquement impossible. Mais la création de deux chambres n'implique aucunement, à la différence de la séparation des pouvoirs, le morcellen)eiit' de la souveraineté dans sa représentation, lin effet, malgré la dualité des chambres, le parlement reste un ; il est complexe dans sa structure, mais il est un en son essence, et la délégation n'est donnée qu'a un seul organe. Le parlement est composé d'individus; on ne dira pas que la représentation est divisJe entre autant d'individus qu'il y a de membres du parlement ; on ne peut pas dire davantage que la représentation est coupée en deux, parce que les membres du parlement sont groupés en deux chambres. En créant deux chambres, on ne distingue point deux volontés dans le peuple; on donne seulement à l'organe un de représentation une structure interne qui paraît devoir lui permettre de remplir plus utilement sa fonction.

Les partisans de l'unité du parlement, reconnaissant aujourd'hui que l'argument théorique n'a pas grande valeur, font valoir des raisons d'ordre pratique. Us font d'abord observer que la division rend possibles des conflits entre les deux chambres, que ces conflits peuvent affaiblir le parlement, le rendre impuissant devant un pouvoir exécutif entreprenant, d'autre part, peuvent retarder des réformes heureuses, et même entraver le fonctionnement du gouvernement. A ces arguments, les faits répondent d'eux-mêmes. L'unité du parlement, consacrée par la constitution de 18i8, n'empêcha point le coup d'Etat du 2 décembre 1851, moins de trois ans après la mise en application de la

^ 4C. — I.E5 PARLEMEMS. LEUR COMPOSITION 167

conslilulion Malgré la dualité du parlement, créée par les lois conslilulionnelles de 1873, la lettre de la constitution n'a pas été violée une seule fois depuis quarante-deux ans; et si, pendant cette durée, l'un des pouvoirs a grandi au détriment de l'autre, ce n'est pas assurément le pouvoir exécutif. Quant au danger d'un conflit entre les deux chambres, assez grave pour provoquer l'anarchie, il est purement chimérique. Le plus souvent, le conflit se termine par une transaction fondée sur des concessions réciproques, et ce régime (le transaction est le propre des gouvernements modérés. Sans doute, dans ces transactions, la logique pure n'est pas toujours satisfaite ; mais si la liberté est respectée et si les affaires du pays sont bien gérées, cela suffit. Au reste, à défaut de transaction, il est un moyen légal de lésondre les conflits parlementaires qu'aucun législateur prudent ne doit omettre d'inscrire dans la constitution (le législateur de 1848 a commis la grande faute de l'oublierj, c'est la dissolution d'une des chambres ou des deux chambres, le corps électoral, le souverain, étant ainsi appelé à juger le conflit, tous les corps de l'Etat devant se soumettre à son verdict sans appel.

Quant à la composition respective des deux chambres, le meilleur .système apparaît .si l'on comprend qu'une société, une nation se compose non seulen)ent d'individus, mais encore de groupes d'individus qui constituent autant d'éléments sociaux distincts des individus : les groupes communaux, familiaux, les associations ouvrières, agricoles, industrielles, commerciales, scientifiques et même religieuses. Si l'on veut que le parlement soit une exacte représentation (lu pays, il faut qu'il soit composé de deux chambres, dont l'une représentera plus particulièrement les individus (la chambre des députés) et dont l'autre (le sénat) représentera plus particulièrement les groupes sociaux, suivant un système que l'art politique saura déterminer pour chaque pays. Cf. § 49 la question de

108 PHEMIÈRE PARTIE — CHAPITRE 111

la représenlalion professionnelle. Les deux chambres ont alors un mode de recrulemenl démocratique, national; le parlement contient alors tous les éléments constilutifs du pays; il est véritablement un organe de représentation.

47. Les parlements. Leur nomination. — Si dans quelques pays une des parties du parlement est héréditaire ou nommée par le prince, dans tous les pays Tune des chambres et, dans la plupart, les deux chambres sont élues. Nous avons indiqué la tendance qui se manifeste dans tous les pays modernes vers l'adoption du suffrage universel, et nous indiquerons plus loin l'étal actuel des législations modernes sur ce point (cf. s; 79 6). Nous voulons seulement montrer ici comment le suffrage, restreint ou universel, intervient en général et doit intervenir pour la nomination des membres du parlement, organe de représentation.

Suffrage direct ou indirect. — La première question qui se pose est celle de savoir si le suffrage doit être direct ou indirect, à deux ou à plusieurs degrés. La plupart des pays pratiquent aujourd'hui, au moins pour la chambre basse, le suffrage direct.

l/expérience du suffrage à deux degrés faite pendant le Directoire, en application de la constitution de Tan IIl, n'est certainement pas favorable à ce mode de votation. On peut dire, il est vrai, que pendant cette période le fonctionnement de ce système a été faussé par diverses circonstances extérieures et que l'expérience ne s'est point faite dans des conditions normales. Le système du vote à deux degrés n'est point cor)lraireau principe démocratique. Nous croyons que la solution de la question ne peut être donnée d'une manière absolue et dépend des circonstances, des mœurs du pays et surtout de son degré de culture et de sagesse politique, il est hors de doute que le suffrage indirect assure une nieilleure sélection, atténue l'ardeur des luttes électorales, évite les entraînements irrétléchis. Par conséquent, dans les pays où l'instruc-