J0. — LES GOUVERNEMENTS MONARCHIQUES

présence d'un parlement. Montesquieu a parfaitement indiqué la différence entre la monarchie despotique et la monarchie absohie. Seulement il appelle simplement monarchie ce que nous appelons monarchie absolue. « Le gouvernement monarchique, dit-il, est celui où un seul gouverne, mais pnr des lois fixes et élahlies, au lieu que dans le despotique, un seul sans loi et sans règle entraîne tout par sa volonté et ses caprices » {Esprit des lois, liv. II, chap. i). Ainsi, en effet, dans la monarchie absolue, le monarque fait la loi ; mais il est lié par la loi qu'il fait lui-même. Dans la despotie,\e chef commande sans être lié par aucune règle générale.

Il importe de noter d'ailleurs que si l'on parle de l'absolutisme et du despotisme en parlant de la monarchie, c'est parce que dans l'histoire, ce sont les monarchies qui se sont présentées le plus souvent avec ces caractères. Mais tout gouvernement peut être despotique ou absolu, un gouvernement républicain comme un gouvernement monarchique. Il y a despotisme tontes les fois qu'un gouvernement, composé d'un seul ou de plusieurs, commande sans être limité par des lois préétablies; il y a absolutisme toutes les fois qu'il n'y a qu'un seul organe de gouvernement réunissant en lui tous les pouvoirs, mais se considérant comme limité par des règles générales, préétablies par lui-même.

Lamonarchiepeutêtredespotiqueou absolue, quelle que soit son origine. Souvent les monarques absolus se sont présentés comme investis de leur pouvoir par la divinité elle-même. I/empereur de Russie, empereur absolu jusqu'aux réformes de lOO.'^l-lOOe, était en même temps chef de la religion orthodoxe. Les rois de France du xvii* et du xviii* siècle rattachaient leur pouvoir absolu à une délégation divine (cf. § 10). Mais le principe de la souveraineté originaire du peuple n'exclut point forcément l'absolutisme, même le despotisme monirchique. Le despotisme politique n'a

pas eu de défenseur plus logique et plus énergique que l'anglais Hobbes, qui affirmait l'existence du contrat social et de la souveraineté originaire du peuple, mais qu'il n'y avait de société politique possible qu'à la condition que chacun fît abandon complet à un seul ou <à quelques-uns de son indépendance naturelle. Et J.-J. Rousseau, tout en affirmant l'inaliénabilité de la souveraineté, aboutissait à l'absolutisme de la majorité, qui ne vaut pas mieux que celui d'un roi.

Les monarchies limitées. — I^es monarchies modernes sont des monarchies limitées. A côté du monarque et partageant avec lui les pouvoirs directeurs de l'Etat existe un autre organe, un parlement en général, dont une partie au moins est élue à un suffrage plus ou moins étendu.

Nous avons montré au §22 que la monarchie limitée était, comme tout gouvernement mixle ou composé, le résultat de la coexistence dans un pays donné de deux ou plusieurs forces sociales ou gouvernantes, qui s'organisent politiquement, partagent la puissance politique et se pondèrent réciproquement. C'est un fait naturel aux sociétés modernes à structure complexe, ayant un long passé historique. La monarchie limitée est la forme politique, qui dans la plupart des pays modernes a groupé dans une collaboration continuelle et réglée les forces gouvernantes coexistant dans ces mêmes pays. Si on laisse de côté les fictions et les hypothèses, si l'on n'admet, comme nous, que les faits, si l'on ne voit dans les gouvernements que des individus ou des groupes d'individus exprimant leur volonté propre, pouvant l'imposer par la force sociale dont ils disposent, quand elle est conforme au droit, la monarchie limitée ne soulève aucune difficulté. La loi, par exemple, y est le résultat du concours de volontés du monarque et du parlement. A cela nous n'apercevons aucune difficulté. Inutile d'ailleurs même de faire intervenir la notion de volontés concourantes, formant une volonté unique,

§ oO. — LES GOUVERNEMENTS MONARCHIQUES 181>

qui nous ramènerait à Thypollièse et à la fiction. II y a des volontés individuelles qui se conditionnent réciproquement et rien de plus.

Mais, au contraire, si comme la majorité des auteurs on admet le principe de la puissance politique une et indivisible appartenant à un sujet de droit, on se trouve en présence d'un problème insoluble, le problème des giiuverneinenls mixtes.

Si le monarque prétend à un droit antérieur à celui du peuple, un droit qu'il tiendrait de son hérédité, soit par prescription, soit par concession divine, on ne voit pas comment son pouvoir pourrait être limité par des organes représentatifs de la volonté nationale. Le roi peut bien alors concéder quelques libertés et quelques garanties, autoriser même la réunion d'une assemblée élue. Mais ces concessions ne peuvent être que précaires et révocables à la volonté du monarque.

Avec le principe de la souveraineté inaliénable, une et indivisible de I4 nation, on ne peut faire la théorie juridique de la monarchie limitée qu'en faisant de la monarchie, suivant l'expression du xviii^ siècle, une simple commission toujours révocable à la volonté du peuple. Or, évidemment, une pareille conception juridique n'est pas conforme à la réalité des faits. Il est incontestable que dans toutes les monarchies modernes, même les plus libérales, le roi est considéré comme délenteur dune part de la souveraineté, ou plus exactement, comme collaborant a l'exercice de la souveraineté, et, en fait, il participe vraiment ctTexercice de celte souveraineté. Si l'on ne peut voir en lui un représentant de la volonté nationale, il faut y voir la personnitication d'un autre élément de puissance publique, dune force sociale qui fait sentir son action dans ces pays à côté de la force appelée souveraineté nationale.

Pour M. Esmein, Droit conslilullonnel, C« édil., 1914, p. 291 et suiv., toute conciliation est impossible entre la forme monarchiqu et le principe de la souveraineté nationale. Ainsi pour le savan

auteur le régime politique de pre-que tous les pays européens est quelque chose d'anormal et de contradicloire.

51. Les gouvernements républicains. — Ce sont tous les gouvernements, dont le lilnlaire unique ou les titulaires en collectivité ne sont pas héréditaires, n'ont qu'un pouvoir viager ou temporaire. Peu importe donc que le gouvernement soit confié à un seul homme, ou qu'il soit exercé par une collectivité; il sera républicain, s'il n'y a pas hérédité. Le gouvernement qui appartiendrait à un collège de personnes héréditaires neserait point, à notre avis, gouvernementrépublicain. Un pareil gouvernement ne serait pas impossible ; mais à notre connaissance l'histoire n'en offre pas d'exemple. Si tous les pouvoirs non héréditaires étaient concentrés entre les mains d'un seul ou entre les mains d'une collectivité, il y aurait un gouvernement républicain absolu ou despotique.

Sur le principe même de l'organisation du gouvernement républicain, deux tendances se partagent les Etats républicains modernes.

Suivant l'une, qui procède directement de Rousseau, le gouvernement républicain n'est qu'une commission, nn emploi. L'individu ou les individus qui le forment n'ont point le caractère de représentants de la nation ; ils sont simplement des agents d'exécution, les commis du parlement, qui seul représente la volonté nationale ; ils doivent rendre compte de tous leurs actes au parlement, devant lequel ils sont responsables ; ils doivent lui obéir en tout et ne peuvent exercer sur lui aucune action. La constitution de 1793 avait voulu réaliser cette conception (art. 65).

Dans une autre conception au contraire, l'individu ou les individus qui forment le gouvernement sont véritablement des représentants de la souveraineté . nationale au même titre que le parlement ; ils constituent un organe, qui marche l'égal du parlement, soil que l'on admette que la souveraineté est partagée entre ces deux organes (théorie rigide de la séparation

s 51. — LES GOUVERNEMENTS REPUBLICAINS 187

des pouvoirs), soit que Ton considère que les deux organes collaborent ci l'exercice de la souveraineté, mais y participent d'une manière différente à cause de leur structure différente. Le gouvernement peut, doit pent-èlre même être soumis ici encore au contrôle du parlement ; mais il pourra exercer à son tour une action sur le parlement ; et la garantie de la liberté résultera précisément de cette action réciproque des deux organes l'un sur l'autre.

Nous ne voyons pas que l'existence d'un organe de gouvernement, ayant le caractère représentatif, placé à côté du parlement élu et collaborant avec lui à l'activité de l'Etat, puisse être une atteinte aux principes démocratiques et républicains. Nous croyons au contraire qu'elle en sera l'application et la garantie. La tyrannie sanglante de la Convention, assemblée unique réunissant les pouvoirs de législation et de direction, est, ce nous semble, une expérience suffisante.

Mais nous reconnaissons volontiers que c'est un problème délicat de déterminer la composition et le mode de nomination de l'organe représentatif d'exécution. Si on le constitue par un seul individu, nommé au suffrage universel, il est à craindre que dans un pays comme la France, centralisé politiquement et adminislrativemenl, imprégné de monarchisme, voire même de césarisme, le chef du gouvernement n'aspire et peut-être n'arrive à la dictature. Le coup d'Etat du 2 décembre 1851, fait par le prince Louis-Napoléon, président de la République, élu au suffrage direct et universel, démoutie que des craintes de ce genre ne sont pas chimériques. Si le chef de l'Etat est élu par un suffrage restreint, il est sans autorité et sans force sur le parlement élu au suffrage universel, [.e mode d'élection de notre président de la République actuel est la cause principale de son rôle de plus en plus effacé. Si Ton confie le gouvernement à un collège, on court le risque de ronipre son unité et de créer au

188 PREMIÉFlE PARTIE. — CIIAl'IÏRE m

sommet de TElat une véritable anarchie. I.a période du Directoire de Tan III à l'an VIII, pendant laquelle le pouvoir gouvernemental appartient à cinq directeurs, est marquée par une série de coups d'Etat et des conflits de tout genre, dont la cause principale est ranarchie gouvernementale provenant assurément de la collégialité du gouvernement.

La constitution de 1875 a créé un président de la République qui personnifie le gouvernement et qui a véritablement caractère de chef d'Etat. Aujourd'hui, en fait, à beaucoup d'égards, le président de la République est traité comme un simple agent; mais il est facile d'établir que, d'après le droit de 1873, le président de la République a véritablement le caractère représentatif et que le gouvernement qu'il personnifie est à côté du parlement un second organe de représentation.

Quand, le 24 mai 1873, sur l'interpellation du duc de Broglie et le vote de l'Assemblée nationale, M. Thiers fut obligé de se retirer, le maréchal de Mac-Mahon fut élu président de la République. Après les tentatives infructueuses d'une restauration monarchique au profit du comte de (^hambord, est votée la loi du 20 novembre 1873, dite loi du septennal, dont l'art. I porte : « Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon... <à partir de la promulgation de la présente loi ; ce pouvoir continuera à être exercé avec le litre de président de la République et dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient y être apportées par les lois constitutionnelles ». Le nouveau président de la République n'est pas, comme M. Thiers, responsable politiquement devant l'assemblée, puisqu'une durée fixe de sept années lui est assurée. On crée en la personne du Maréchal une sorte de monarchie constitutionnelle. Ne pouvant faire une monarchie définitive, l'Assemblée fait une monarchie temporaire. On dit bien, dans l'art, l*^"" de la loi, que « le président continuera

§ 51. — LE^ GOUVERNEMENTS RÉPUBLICAINS 1 8t)

à exercer le pouvoir exéculif dans les conditions actuelles ». Mais ces expressions ne peuvent viser la loi des Trente (L. 13 mars 1873) faite spécialement en vue de M. Tliiers; elles ne peuvent pas davantage impliquer une responsabilité du Maréchal devant l'Assemblée, puisqu'on donne k ses pouvoirs une durée fixe de sept années. I.e président devenait vraiment roi constitutionnel pour sept ans, et de même qu'au roi constitutionnel on reconnaît le caractère représentatif, de même on l'attribuait au président de la République.

Volée après de longues péripéties (cf. Duguit et Mon nier, /.es constitulions de la France, Notices historiques, p. cxxxiv et suiv.), la loi du 25 février 1875 reconnaît implicitement au président de la République le caractère qui lui était donné par la loi du 20 novembre 1873 Le maréchal de Mac-Mahon n'était que le premier président de la série indéfinie des présidents futurs de la République. L'amendement Wallon, devenu l'art. 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, règle le mode de nomination du président, mais ne détermine point son caractère juridique. Il reste fixé par la loi du 20 novembre 1873. La loi constitutionnelle nouvelle ne se borne pas, comme les septenna- Ixsles le demandaieni, ù, org.iniser une république de sept ans; elle fait de la république le gouvernement définitif du pays; elle organise le gouvernement, mais elle ne change rien au caractère du président de la République tel qu'il avait été fixé par la loi du 20 novembre.

Ainsi, d'après la constitution de 18T5, le président de la République est chef d'Etat personnifiant le gouvernement; il est investi du pouvoir exécutif; il n'est pas un simple agent du parlement; il est, comme le parlement, un organe de représentation. Mais, en fait, sous l'action de causes qui seront étudiées plus loin, le président de la République tend à n'être plus qu'un simple agent, un simple commis du parlement, et le

gouvernemenl à n'être plus un organe de représenlalioii, mais seulenienl une aniorilé adminisiralive.

52. Des rapports du parlement et du gouvernement. — l.orsqiie l'individu ou les individus, qui exercent les fondions de gouvernennent, ne sont rien antre chose que les agents ou les commis du parlement, la question de leurs rapports avec le parlement ne soulève aucune difticulté. Ils ne peuvent exercer aucune action sur le parlement ; ils ne peuvent par exemple ni Tajourner ni le dissoudre; ils sont responsables de tous leurs actes devant lui ; il doit pouvoir à chaque instant les congédier ; ils sont les simples exécuteurs de ses volontés. Ce système aboutit incontestablement à la concentration de toute la puissance entre les mains du parlement. C'était l'idéal des auteurs de la constitution montagnarde en 1793, et c'est celui de l'école radicale actuelle.

La question des lapporls du gouvernement et du parlement devient liés délicate, quand les hommes qui, en fait, sont investis des fonctions gouvernementales ne sont pas considérés comme les simples commis du parlement. La solution de cette question présente en même temps une importance de premier ordre. Si en effet un seul organe politique concentre tous les pouvoirs, c'est fatalement l'arbitraire, la tyrannie. Il faut donc deux organes politiques. Mais si les rapports de ces deux organes ne sont pas ingénieusement réglés, des conflits, des coups d'Etat, des révolutions sont à craindre ; l'expérience le prouve.

On peut concevoir que le chef du gouvernement, auquel on reconnaît un droit propre ou qui s'attribue en fait et en droit le caractère de représentant de la volonté nationale, concentre, en vertu de ce droit propre ou de ce caractère représentatif, tous les pouvoirs, mais néanmoins consente à l'élection d'un parlement venant limiter son pouvoir législatif, la loi ne pouvant être faite que du consentement du parlement et du chef de l'Etat. Un pareil système aboutit incontesla-

§ 53. — LE RÉGIME l'ARLEME.NTAIRE 191

blement à la subordination complète du parlement au chef de l'Etat et peut, suivant le tempérament de celui-ci et les circonstances, équivaloir, à peu de chose près, cl un régime de monarchie absolue. La présence d'un parlement élu, quelque limités que soient ses pouvoirs, constitue cependant au profil des gouvernés une garantie dont il ne faut pas méconnaître" l'importance, et parfois un pareil régime a conduit, par la force des choses, à l'établissement d'un véritable système parlementaire.

Si au contraire les deux organes, parlement et gouvernement, sont considérés comme ayant une puissance égale, soit parce qu'ils émanent de deux éléments différents auxquels cependant appartient en fait une force égale, soit parce qu'on voit dans l'un et l'autre des organes de représentation de la volonté nationale, comment doivent se régler leurs rapports?

La solution du problème a d'abord apparu dans le système de la séparation des pouvoirs : le parlement, a-t on dit, est organe de représentation pour le législatif et le gouvernement organe de représentation pour l'exécutif. C'est le système que les auteurs de la constitution de 1791 croyaient trouver en Angleterre et dans VEsprit des lois. Ils voulurent l'instituer en France; ou sait au prix de quelles contradictions et quel en fut le résultat (cf. supra, § 44). En l'an III et en 1848, on voulut revenir à ce système sans plus de succès.

53. Le régime parlementaire. — La solution la plus élégante et la plus pratique du problème posé, et en même temps celle qui assure les meilleures garanties à la liberté, est assurément l'institution du régime parlementaire. Sans doute il n'y a pas là un mécanisme créé de toute pièce par les théoriciens politiques à la manière de Siéyès. Elaboré surtout par la pratique du peuple anglais, le régime parlemenlaire ou gouvernement de cabinet a été transporté sur le continent, particulièrement en France, où de 1814 à

192 PKEMIÈHK PARTIE. CHAI'IIRE III

184"8 il s'est développé el précisé. Aujourd'iiui, quoique pio'duil spontané de l'histoire politique, le régime parlementaire, tel qu'il est sorli de révolution naturelle, nous apparaît avec des caractères parfaitement définis, qu'il n'est point inutile de mettre en relief.

II repose essentiellement sur l'égalité des deux organes de l'Etat, le parlement et le gouvernement, sur leur intime collaboration à toute l'activité de l'Etat et sur l'action qu'ils exercent l'un sur l'autre dans le but de se limiter réciproquement. Cette collaboration des deux organes et cette action réciproque qu'ils doivent exercer l'un sur l'autre sont assurées par un élément qui est la pièce essentielle de la ujachine politique, le conseil des ministres ou ministère ou cabinet.

La première condition pour qu'un régime parlementaire puisse fonctionner normalement, c'est que le parlement et le gouvernement soient égaux en prestige et en intluence, quelle que soit d'ailleurs l'origine de ces deux organes. Si le parlement se trouve, pour une i-aison ou une autre, dans une situation d'inféiiorité à l'égard du chef de l'Etat personnifiant le gouvernement, l'équilibre est rompu et le régime parlementaire fait biehlot place à la dictature personnelle.

La constitution de 1875 a placé k côté d'un parlement, dont les deux chambres sont issues du suffrage universel, l'une, du suffrage universel direct, l'autre, du suffrage universel à deux ou plusieurs degrés, un chef d'Etat, personnifiant le gouvernement, qui se trouve forcément, à côté des chambres, dans une situation inférieure, surtout parce qu'il est l'élu des chambres et que de ce fait même il est sans action effective sur elles. Les circonstances peuvent faire que tel président soit dans une situation particulière où son autorité forme un véritable contrepoids à celle du parlement; mais ce sera une situation tout exceptionnelle ; normalement, le chef de l'Etat ne peut pas être, dans le système de 1875, l'égal du parlement.

>; 53. — LE RÉGIME l'AULEMEMTAlRE 193

Aussi, nous ne pratiquons plus aujourd'hui, en réalité, le régime parlementaire, bien que la volonté certaine des constituants de 1875 ait été de l'établir (cf. i^ 54).

Le second caractère du régime parlementaire dérive directement du premier. Les deux organes politiques étant égaux devront collaborer à toutes les fonctions de l'Etat. On ne doit point parler alors de séparation des pouvoirs, parce que les pouvoirs sont les difterents éléments de la souveraineté démembrée entre différents organes de représentation, et qu'ici la souveraineté, si elle existe, n est point démembrée. Elle reste intacte dans son unité et son indivisibilité, et elle est exercée en représentation par les deux organes de l'Etat agissant de concert. La vieille règle du droit anglais, que le parlement est un et comprend dans son unité la couronne, la chambre des lords et la chambre des communes, correspond très exactement à cet élément essentiel du régime parlementaire.

Mais ce n'est pas à dire que le gouvernement et le parlement participent au niéme degré et de la même manière à toutes les fonctions de l'Etat. Ayant une structure dilférente, le parlement et le gouvernement participent nécessairement aux fonctions de l'Etat sous une forme différente. Et d'autre part, les fonctions de l'Etat étant diverses, leur mode d'accomplissement se présentant dans des conditions profondément différentes, le mode et le degré d'intervention et du gouvernement et du parlement devront être diff"érenls. Si donc on ne doit pas parler de séparation des pouvoirs entre le parlement et le gouvernement, on peut parler de répartition des fonctions, ou mieux de diversité de participation à l'accomplissement des fonctions de l'Etat. Quelques exemples vont éclairer cette proposition.

La vieille formule : au parlement le législatif, au gouvernement l'exécutif, n'est point exacte sous le

MaNI-'EL de DR. CONST. 7

régime parlementaire. II faut dire : au parlement un certain mode de participation au législatif et à ce qu'on est convenu d'appeler l'exécutif; au gouvernement un certain mode de participation aussi au législatif et fi ce qu'on est convenu d'appeler l'exécutif. Au législatif le parlement participe parfois en proposant la loi, toujours en la discutant et en la votant ; au législatif le gouvernement participe en proposant la loi, en prenant part à sa discussion, en la promulganf, parfois en la sanctionnant. Le gouvernement souvent participe encore à la fonction législative en formulant sous le contrôle direct du parlement des règles générales appelées ordonnances ou règlements, et cela dans une mesure qui varie beaucoup suivant les pays et qui sera expliquée plus loin pour la France (cf. § § î lo et 1 16). Quant au parlement, il participe à l'exécutif en votant toute une série de mesures qui certainement n'ont pas le caractère législatif, et au premier chef en votant le budget annuel. Sans doute la partie du budget qui contient rétablissement de nouveaux impôts ou même seulement le maintien pour l'année d'impôts précédemment établis, en un mot le vote annuel de l'impôt, a le caractère législatif (cf. supra, "i:, 30) ; mais toutes lesdispositionsdu budget, qui fixent le montant des dépenses publiques et déterminent les crédits affectés aux différents services publics, n'ont point le caractère législatif; et cependant leur vote rentre dans la fonction normale du parlement, agissant sur la proposition du gouvernement; il en est de même de la décision portant règlement du budget. En outre, beaucoup de décisions purement administratives, dont le nombre et le caractère varient suivant les pays, ne peuvent être prises que par les chambres, en général sur la proposition du gouvernement, comme, par exemple, les autorisations d'emprunts. Enfin, indirectement, le parlement est associé à toute l'activité gouvernante, parce que cette activité s'exerce sous son contrôle continuel, avec la sanction de la responsabilité ministérielle.

^ 43. — LE RH;(iI.ME l'ARLEME.NTAlRE 195

Le dernier caractère du régime parlementaire est l'action réciproque que le parlement et le gouvernement exercent l'un sur l'autre.

L'action du gouvernement sur le parlement s'exerce d'abord par les communications, les conseils que le gouvernement non seulement peut, mais doit même adresser au parlement, les représentants du gouvernement devant assister à toutes les délibérations du parlement, non seulement pour répondre aux questions, mais encore pour y exercer un rôle actif et même y faire sentir une influence directrice. L'action du gouvernement se traduit encore dans le droit qui doit lui être reconnu et qui lui est en etfel reconnu dans tous les pays parlementaires, sauf quelques variétés de détail dans l'étendue et le mode d'exercice, le droit de convoquer les électeurs pour procéder à l'élection de la partie élective du parlement, le droit de convoquer, d'ajourner, de proroger et de clôturer le parlement, et enfin le plus important de tous et le plus nécessaire, le droil de dissoudre la partie élective du parlement et d'appeler les électeurs, dans un certain délai déterminé par la constitution, à de nouvelles élections.

Le droil de dissolution du gouvernement, considéré par un certain parti comme une survivance du despotisme royal, est au contraire la condition indispensable de tout régime parlementaire et la garantie la plus efficace du corps électoral, de la souveraineté nationale contre les excès de pouvoir, les visées tyranniques, toujours à craindre, d'un parlement. Le gouvernement peut et doit dissoudre le parlement, quand il estime que la politique suivie par lui ne répond pas à la volonté du pays; il provoque ainsi un véritable référendum ; il doit convoquer les électeurs dans un délai en général très court et se soumettre au verdict prononcé par eux.

Mais ce droit de dissolution du parlement par le gouvernement doit avoir et a sa contre-partie : elle

consiste dans le contrôle général et incessant que le parlement a le droit d'exercer sur les actes du gouvernement et dans la responsabilité solidaire et politique des ministres devant le parlement. Il faut que le gouvernement soit obligé de se retirer toutes les fois que le parlement, ou même une des chambres, désapprouve la politique suivie par lui. Mais un pareil système, indispensable pour associer le parlement à l'activité gouvernementale, ne saurait se concilier avec les conditions de stabilité que doit présenter tout gouvernement. Il fallait donc trouver le moyen de concilier la stabilité gouvernementale avec la responsabilité politique du gouvernement. La pratique constitutionnelle anglaise a donné la solution du problème.

Elle a mis à profit un vieux principe du droit monarchique anglais. La maxime « The king can do no wrong », « Le roi ne peut mal faire >^ est une ancienne règle du droit public anglais, qui se rattache certainement au caractère de roi absolu appartenant anciennement au monarque anglais. Le roi ne peut mal faire, donc il est toujours irresponsable; non seulement il échappe à toute poursuite criminelle, mais encore il ne saurait être atteint par une décision quelconque du parlement critiquant la politique qu'il a suivie. Sa personne est ainsi inviolable, et il est irresponsable. Mais si le roi ne peut mal faire, il peut être entouré de mauvais conseillers; ceux-ci, parce que le roi ne peut mal faire, ne peuvent invoquer, pour écarter la responsabilité qui pèse sur eux, les ordres du roi, et ils sont eux toujours responsables devant le parlement. D'aboi-d, ils ne furent responsables qu'individuellement, par la procédure spéciale de Vimpeachmenl, accusation mise en mouvement par la chambre des communes, jugée par la chambre des lords ; puis à la fin du xvni« siècle, ils deviennent responsables solidairemenl et politiquement devant la chambre des communes. Dès lors, tout acte du roi doit

§ 'i4. — LE RKGIME PARL. ET LA GONSTIlCTrON DE 187;) 107

être fait avec le concours d'un ministre et contresigné (le lui, puisque celui-ci seul est responsable.

Ainsi la solution cherchée est trouvée. Le chef du gouvernement est inviolable et irresponsable ; il est placé au-dessus des partis ; il constitue l'élément stable et permanent du gouvernement. Certains des ministres qu'il choisit forment un conseil, un cabinet suivant l'expression anglaise, se réunissant et délibérant sous la présidence d'un premier minisire, et dirigeant la politique du pays, sous leur responsabilité politique et solidaire devant le parlement. Le cabinet est ainsi l'élément changeant et responsable du gouvernement, et partant l'élément véritablement actif.

La dissolution et la responsabilité poli tique du cabinet sont les deux moyens essentiels par lesquels s'exerce l'action réciproque des deux organes l'un sur l'autre. Le cabinet est la pièce maîtresse du mécanisme. Il est le représentant du chef de l'Elat au parlement, le représentant du parlement auprès du chef de l'État. Désapprouvé par le parlement, il doit se retirer, à moins qu'approuvé par le chef de l'Elat, il ne fasse la dissolution. En ce cas, le corps électoral prononce son verdict devant lequel tout le monde doit s'incliner. Finalement le caractère le plus saillant du régime parlementaire est la responsabilité politique et solidaire du cabinet devant le parlement, et quand on le définit un régime politique oii un chef d'Etat nomme des ministres, lesquels forment un conseil ou cabinet, solidaii'ement et politiquement responsable devant un parlement, on en donne à tout prendre une définition qui n'est point critiquable.

54. Le régime parlementaire et la constitution de 1875. — La majorité de l'.Xssemblée nationale, en 187o, ne pouvant faire la monarchie parlementaire, a voulu faire une république sur ce modèle. Dans aucune de nos constitutions les règles du régime parlementaire n'ont été aussi nettement formulées, quoique d'une manière très concise, que dans nos lois de 187,H,

198 PREM1ÈHE PARTIE. — CllAlMTRE tll

L'idée mailresse du régime parlementaire les a inspirées : égalité et équilibre des organes supérieurs de l'Etal, le parlement et le gouvernement, action réciproque de ces organes l'un sur l'autre. Eclairés par l'exemple de 1848. les auteurs de la constitution de 1875 n'ont pas voulu que le pi'ésident fût trop fort et l'ont fait élire, non plus par le suffrage direct universel, mais par un congrès formé des deux chambres (l>. 25 février 1875, art. T\. Mais le président de 1875 est néanmoins véritablement un représentant; il a le droit d'initiative et le droit de oelo suspensif en matière législative (L. 25 février 1875, art. 3, § 1, et L. 16 juillet 1875, art. 7, § 2); il a le droit de dissoudre la chambre des députés avec le concours du sénat i^L. 25 février 1875, art. 5). Le parlement n'est point permanent et sauf son droit de se réunir chaque année en une session ordinaire de cinq mois, le président de la République convoque, ajourne les chambres et prononce la clôture de leur session. Enlin le principe de la responsabilité politique et solidaire des ministres devant les chambres et le principe de l'irresponsabilité politique du clief de l'Etat sont expressément consacrés par l'art. 6 de la loi du 25 février 1875. C'est même le seul texte constitutionnel français qui parle expressément de la responsabilité politique et solidaire des ministres.

El cependant, malgré ces dispositions si précises, la France ne pratique certainement pas le système parlemenlitire. La prépondérance politique appartient exclusivement au parlement et dans le parlement à la chambre des députés. Le président de la République n'est plus, en fait, considéré comme un organe représentatif de la volonté nationale, l'égal du parlement, mais comme un simple agent exécutif, un simple commis du parlement. Le di-oit de dissolution, le droit de veto sont devenus lettre morte et depuis 1877 pas un président de la République n'a osé parler d'exercer ces droits. Enlin, la règle de l'irresponsabilité polili-

.!■ 54. — I.K RXGIME PARL. ET LA CONSTITUTION DE 1 87'j 100

que du chef de l'Elat a été souvent violée, puisque, des huit présidents qui se sont succédé au pouvoir depuis 1875, trois, le maréchal de Mac-Malion, M. Grévy et M. Casiuiir-Périer, ont été obligés de se retirer avant Texpiration légale de leur mandat. Ainsi, sans être expressément violée, la constitution de 1875 a été déformée : elle établissait un régime parlementaire; et nous avons vécu Jusqu'à la guerre sous une sorte de régime oligarchique où la toute-puissance appartenait à un groupe de politiciens qui ne représentait même pas la majorité numérique du corps électoral. Cf. § 22, p. 60.

Quelles élaient les causes de cet élat de choses? Elles étaient miilliples et diverses. Pour beaucoup de bons esprits, le régime parlementaire est en soi et par nature incompatible avec la démocratie. Né dans l'Anglelerre aristocratique, ce systi'-me si ingénieux et si savant suppose un corps électoral Irf-s restreint, avec des partis fortement organisés, agissant dans le pays, préparant les élections, se retrouvant dans le parlement et se succédant alternativement au pouvoir, suivant que l'un ou l'autre obtient la majorité aux élections générales. En France, pendant la Restauration et le Gouvernement de juillet, avec un chef d'Etat héréditaire et un corps électoral restreint, le régime parlementaire a pu fonctionner dans des conditions relativement normales. Mais cela, dit-on, est impossible avec lo suffrage universel; l'organisation des partis dan-; une démocratie est un rêve: d'autre part, une assemblée élue au suffrage universel se considérera toujours comme omnipotente et tendra fatalement à annihiler les autres pouvoirs.

Il y a certainement dans cette observation une grande part de vérité; cependant elle ne nous paraît pas concluante. Le sutTrage universel, tel qu'il se pratiquait en France avant la guerre, n'était ni éduqué ni organisé; mais il n'est point établi qu'il ne puisse pas l'être. (Jn a montré aux §§ 48 et iO que les idées de représentation proportionnelle et de représentation professionnelle ont fait beaucoup de chemin ces derniers temps: et rien ne prouve que. si l'on arrivait à substituer à une représentation diffuse des individus une représentation organique des groupes et des partis, le parlement ne pût être l'organe d'un régime parlementaire fonctionnant normalement.

Mais le régime parlementaire ne peut exister que si à côté du parlement, issu d'un suffrage universel organisé, existe un chef d'Etat personnifiant le gouvernement et véritablement fort parce qu'il représente une force sociale réelle. Or il n'en est point ainsi du président de la constitution de 1875. Son pouvoir ne repose sur

aucun élémeiil social susceptible de lui assurer une anlorilé polilique. Elu par les chambres, il ne sera forcémenl en fait qu'un commis du parlement. On aura beau dire qu'en droit il est cbef d'Etal, représentant de la volonté nationale, participant à toutes les fonctions de l'Etal, agissant sur le parlement, ce n'est là qu'une fiction ; en fait il est sans pouvoir. Elu par les chambres, le président de la République, quel que soit son bon vouloir, quelle que soit son énergie, est nécessairement dépendant des chambres et dans l'impossibilité absolue d'e.xercer contre elles les pouvoirs que la constitution lui attribue; et il arrivera toujours un moment où le parleaient peut rendre au chef d'Elat la situation intenable. Dans un article paru dans Le Figaro du JG février 1895, M. Wallon, justement nommé le " pre de la constitution de 1875 », répondait ainsi à un article de M. Melchior de Vogiié. paru dans le même journal : « Cette prétendue impuissance du président de la République n'est point la vérité constitulionnelle; le président a le pouvoir de convoquer et d'ajourner le parlement, de dissoudre la chambre des députés, d'exercer un véritable veto suspensif. Il n'y a donc point à reviser la constitution; il suffit que le président ail la volonté de pratiquer enfin la constitution dans son esprit comme dans sa lettre ». M. Wallon se trompait. Le président a beau vouloir exercer les prérogatives que la constitution lui confère, il n'en a pas matériellement le pouvoir. Son impuissance n'est pas sans doute la " vérité constitutionnelle », mais elle est la vérité de fait. Celte impuissance du président de la République a été reconnue par un haut personnage, bien placé pour connaître la vérité à cet égard, M. Casimir-Périer, président de la République de juin 1894 à janvier 1895. Dans une lettre adressée au journal Le Temps et publiée dans le n» du 12 février 1905. M. Casimir-Périer écrivait : « 11 semble, au premier abord, que la conslilulion de 1875 attribue au chef de l'Etat à peu près tous les pouvoirs que lui donnait la constitution de 1848. Quelle erreur! Le président de 1848 était toutpuissant. Le président, tel que l'a voulu l'Assemblée nationale, est réduit à l'impuissance... Parmi tous les pouvoirs qui lui semblent altribués, il n'en est qu'un que le président de la République puisse exercer librement et personnellement : c'est la présidence des solennités nationales ».

N'y aurait-il pas un moyen de remédier à cette impuissance du président de la République, sans toutefois le faire élire, comme en 1848, par le suffrage universel el direct, car alors le remède serait pire que le mal, l'élection du chef de l'Elat par la suffrage universel étant la porte ouverte au césarisme ? Quelques bons esprits estiment que le régime parlementaire pourrait fonctionner normalement si l'on élargissait le collège électoral qui nomme le président, par exemple si l'on donnait l'éleclorat présidentiel soit à tous les conseillers généraux, soit à un certain nombre de délégués des conseiU généraux. L'expérience mériterait d'èlre tentée.

>; o4 a. — LE GOUVER>. PARLEM. PENDANT LA GUERRE 201

Gons. Paul LafiUe, Le suffrage universel et le régime parlementaire, 1888; Moreau, Pour le régime parlementaire, ly03; Micelli, Revue du droit public, 1895, II, p. 41; Bloch, Le régime parlementaire en France sous la troisième République, Ihèse Paris, 1905; J. Barlhélemy. Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modentes, 1907, p. G22 el suiv., montre bien la déformation du rôle et ducaracti re que la constitution de 1875 attriLiuait au président de la Hépublique. Cf. Duguit, L'Etat, les gouvernants, 1903, p. 324 et suiv. ; Revue politique et parlementaire, août 19(H), p. 363; Traité de droit co7istitulionnel, 1911, I, p. 411 et suiv.

54 a. Le gouvernement parlementaire pendant la guerre. — Il est absoluinenl impossible de prévoir les Iransformalions politiques qui suivrotil la guerre; il sérail singulièrement téméraire de faire des prévisions. Mais sous la pression des événements, dès le début des hostilités, le gouvernement parlementaire, en France et en Anglelerre, a reçu des transformations profondes qu'il importe de signaler.

Le gouvernement parlementaire était avant la guerre un gouvernement essentiellement de parti. Le ministère était exclusivement pris dans la majorité politique du parlement. Dans le pays et dans les chambres, le ressort essentiel de la vie politique était la lutte des partis, tâchant de conquérir et de garder la majorité et par là le pouvoir. Dès les premiers jours de la guerre, devant l'attaque brutale et criminelle de rAllemagne, la lulle des partis a cessé et l'union s'est faite pour assurer avant tout la défense nationale.

Dans la séance de la chambre des députés du 4 août 11)14, au lendemain de la déclaration de guerre par l'Allemagne, M. Deschanel, président de la chambre, prononçant l'éloge de M. Jaurès qui venait d'être assassiné, disait : « Du cercueil de l'homme qui a péri, martyre de ses idées, sort une pensée d'union; de ses lèvres glacées sort un cri d'espérance pour la patrie, pour la justice, pour la conscience humaine; n'est-ce pas le plus digne hommage que nous puissions lui rendre? ■> Le même jour, dans le message qu'il adressait aux chambres, M. Poincaré, président

de la République, écrivait : « La France sera liéroïquernenl défendue par tous ses (ils, dont rien ne brisera devant l'ennenii l'union sacrée et qui sont aujourd'hui fraternellement nsseuïblés dans une même indignation contre l'agresseur et dans une même foi patriotique ».

Celte union sacrée s'affirmait aussitôt à la chambre et au sénat par le vote unanime et sans discussion des dix-huit projets de loi que présentait le gouvernement en raison des circonstances. Le même jour (4 août 1914), les chambres se séparaient en laissant à leur président le soin de les convoquer s'il y avait lieu.

Le26aoùt lUl 4, leministère était remanié. Entraient dans le cabinet des hommes appartenant à des partis qui s'étaient souvent combattus et notamment des modérés comme M. llibot, nommé ministre des finances, etdes socialistes unifiés, M. Marcel Sembat, nommé ministre des travaii.x publics, et M. Jules Guesde, nommé ministre sans portefeuille.

L'abandon des luttes de partis et l'union pour la défense nationale s'affirmaient encore plus nettement par la constitution du ministère Briand le 2U octobre i*Ji5. M. Viviani, président du conseil dans le précédent ministère, rentrait dans le cabinet comme garde des sceaux. M. Ribot conservait les finances, M. Marcel Sembat les lravau.\ publics. Cinq hommes politiques appartenant aux différentes fractions de la gauche et de la droite entraient dans le ministère avec le litre de ministres d'Etat : c'étaient MM. de Freycinet, Combes, Léon Bourgeois, .Iules Guesde et Cochin. Enfin, le 20 mars 1917, se constituait un ministère Ribot où figuraient encore M. Viviani, garde des sceaux du précédent ministère, M. Thomas appartenant au parti socialiste unifié et M. Cochin de la droite, lesquels faisaient aussi partie du ministère Briand.

Tandis que l'union des partis sest ainsi affirmée dans la composition des divers ministères, elle s'est

J; ij4 a. — LE GOL'VEriN. parlem. pendant la (;uerre 203

aussi monlrée dans les divers votes de la chambre. Il biiftit de rappeler le vote par lequel le 22 juin 1916, après de longues séances en comité secret, la chambre déclarait : « Faire confiance au gouvernement pour qu'il continue... à employer toute son énergie pour fortifier la direction de la guerre ». Dans ce vote émis par 440 voix contre 97, des députés appartenant à tous les partis se trouvaient confondus. Quelques jours après au sénat (9 juillet 1910), également après des séances en comité secret, l'ordre du jour de confiance était voté par 251 voix sur 257 volants. Le 7 décembre 1910, après de longues séances en comité secrel, la chambre votait encore un ordre du jour de confiance par 314 voix contre 100. Cette forte majorité comprenait coa)me les précédentes des députés appartenant à tous les partis. Au mois de mars 1917, c'est par 440 voix contre 0 que la chambre vote la confiance au ministère Ribot (séance du 21 mars 1917).

Ainsi dans les deux chambres la règle Iradilionnelle du régime pai-lementaire est abandonnée. Ce n'est plus un parti ayant la majorité, soutenant un ministère pris parmi ses membres; c'est la quasi-unanimité des partis exprimant sa confiance à un ministèie national. A un autre point de vue, depuis la guerre, sous la pression des événements, une autre atteinte a été apportée au principe même du gouvernement parlementaire. On a montré au paragraphe précédent que le caractère propre de ce régime politique consiste dans la collaboralion constante du gouvernement et du parlement et aussi dans Taclion réciproque que ces deux organes doivent pouvoir exercer l'un sur l'autre, ce qui implique notamment pour le gouvernement le pouvoir d'ajourner les chambres et de clore leur session.

Or, au début de la guerre, le parlement s'est réuni, on l'a vu, le 4jaoùt 1914; il a voté les lois que lui demandait le gouvernement. Les deux chambres se sont séparées aussitôt, spontanément, laissant à leur

204 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITHE 111

président le soin de les convoquer s'il y avail lien. Quelque temps après, par un décret du 3 septenibie 1914 daté de Bordeaux, le gouverneiuenl prononçait la clôture de la session extraordinaire et ne convoquait les chambres à nouveau, en une deuxième session extraordinaire, que pour le "l"! décembre 1914. Le 23, était lu aux chambres le décret de clôture de la seconde session extraordinaire de 1914 après le vote desciédits pour le premier semestre de Tannée 1915 et d'une loi (L. 24 décembre 1914) prorogeant les pouvoirs des sénateurs appartenant à la série sortante en janvier 19J5 et décidant qu'il ne serait pourvu aux vacances qui surviendraient qu'au moment des élections pour le renouvellement de cette série, et entin d'une loi (L. 24 décembre 1914) dont l'art. 2poitait : « Pendant la même période Jusqu'à la cessation des hostilités) et jusqu'à ce qu'une loi spéciale ait autorisé la convocation des collèges électoraux, il ne sera procédé à aucune élection législative, départementale, communale ou consulaire ».

Ainsi pendant la période qui s'étend du 4 août au 22 décembre 1914, le pouvoir exécutif a gouverné le pays, dans les circonstances les plus graves, sans le concours et le contrôle des chambres. Le régime parlementaire a cessé de fonctionner; et la France a vécu sous un gouvernement absolu, auquel le régime de l'état de siège, établi par le décret du 2 août 1914 et la loi du 5 août, donnait des pouvoirs exceptionnellement étendus (cf. § 62j. De nombreux décrets sont alors intervenus portant sur des matières dites législatives, c'est-à-dire sur des matières qui ne peuvent être réglementées que par une loi formelle. La légalité de ces décrets était plus que contestable. Si l'on peut, à la rigueur, invoquer le droit de nécessité dansdescirconsfances exceptionnelles pour défendre la validité de décrets portant sur des matières législatives, on peut soutenir qu'il n'en était pas ainsi pendant la période dont il s'agit, parce qu'il n'y avait point impossibilité

1^ b4 fl. — LE GOUVER.N. PARLES!. PENDANT LA GUERRE 205

matérielle à réunir les chambres. Le gouvernement a d'ailleurs implicitement reconnu que la légalité de beaucoup de ces décrets était douteuse, puisque postérieurement il a demandé aux chambres de les ratifier rétroactivement (cf. infra, !5§ 115 et 116).

Conforménient à Tart. 1"'' de la loi const. du 10 juillet 1875, les chambres se sont réunies de plein droit en session ordinaire le 12 janvier 1915. Depuis cette date le l'égime parlementaire a été rétabli; mais sous la pression des événements, il a subi de notables modificalions, qui font apparaître comme une réaction contre Féclipse qu'il avait subie pendant les cinq premiers mois de la guerre. Depuis le commencement de 1915, l'action des chambres sur le gouvernement apparaît certainement plus directe et plus active qu'elle ne devrait l'être d'après l'application normale des règles parlementaires.

Il est de tradition que dans le véritable régime parlementaire les chambres ne sont pas permanentes. Il appartient au gouvernement, dans une mesure que détermine la loi constitutionnelle, de les convoquer, de les ajourner et de clore leur session. Les règles à cet égard sont inscrites dans les art. 1 et 2 de la loi const. du 16 juillet 1875 : les chambres se réunissent de plein droit en session ordinaire le deuxième mardi de janvier; elles doivent rester réunies cinq mois au moins. Ces cinq mois expirés, le président de la République peut prononcer la clôture de la session et convoquer les chambres, quand il le juge à propos et pour la durée qu'il lui plaîi, en session extraordinaire (cf. § 93j. Or, dans le courant de l'année 1915, sans faire de déclaration officielle, le gouvernement a fait savoir par la voie de la presse que pendant la durée des hostilités il n'userait pas de son droit constitutionnel de clore la session parlementaire. Et de fait, depuis le commencement de 1915, les chambres sont devenues permanentes; elles n'ont d'autres congés que ceux qu'elles s'attribuent elles-mêmes; et les

206 l'RF.MlÈRE PARTIE. — CHAPITRE IH

grandes commissions de l'armée, des affaires étrangères siègent d'une manière ininterrompue et jouent en quelque sorte le rôle de commissions de permanence. Cela est en contradiction avec les règles traditionnelles du régime parlementaire et avec les dispositions formelles de la loi constitutionnelle toujours en vigueur du 16 juillet 1875 (art. 1 et 2).

D'autre part, les pouvoirs de contrôle des chambres s'exercent d'une manière plus active et plus directe qu'en temps normal et la chambre des députés a donné à ce conlrc^le une oiganisation permanente qui n'existait aucunement avant la guerre. Les deux chambres ont e.xpliqué d'une manière très précise la façon dont elles entendaient exercer leur contrôle, dans les ordres du jour votés par la chan)bre le 22 juin 1916 et par le sénat le 9 juillet 1916, ordres du jour acceptés par le gouvernement après les séances en comité secret.

D'après l'ordre du jour de la chambre, il semble même que ce n'est pas un simple contrôle qu'elle entend exercer, mais encore une véritable initiative dans l'organisation et le fonctionnement des services relatifs à la défense nationale. Les deux preniiers paragraphes de l'ordre du jour sont particulièrement significatifs : « La chambre, expression de la souveraineté nationale, se déclare résolue selon son devoir à continuer de donner en collaboration étroite avec le gouvernement une impulsion de plus en plus vigoureuse à la défense nationale... Tout en s'abstenant strictement d'intervenir dans la conception, la direction ou l'exécution des opérations militaires, elle entend veiller à ce que, en vue de ces opérations, la préparation des moyens offensifs et défensifs, industriels et militaires, soit poussée avec un soin, une activité et une prévoyance correspondant à l'héroïsme des soldats de la République ».

Ces pouvoirs de contrôle, directs et effectifs sur tous les services et particulièrement sur ceux relatifs

§ o4 a. — LE GOUVERN. PARLEM. PENDANT LA GUERRE 207

à la défense nationale, la chambre les a encore affirmés et exercés par l'ordre du jour qu'elle a volé le 27 octobre 1916, dans lequel elle invite le gouvernement à réparer les erreurs commises par suite d'une interprétation abusive de la loi du 17 août 1U15 (loi Dalbiez sur l'utilisation des effectifs) et en outre k prendre certaines mesures relatives à la défense nationale; elle y déclare de plus « faire confiance au gouvernement pour que soil renforcé par tous les moyens réguliers le contrôle administratif, pour que le contrôle parlementaire de l'utilisation des elïeclifs soit facilité et rendu efficace lunt à l'intérieur que dans la zone des armées et pour que toute violation de la loi soit sévèrement répiimée ».

Une troisième fois, la chambre a exercé et affirmé dans des conditions particulièrement remarquables son pouvoir de contrôle. Après neuf longues séances en comité secret, le 7 décembre 191G, elle vota un ordre du jour de confiance par 344 voix contre 170. Aussi bien dans la minorité que dans la majorité les députés de tous les partis se trouvaient confondus. Si l'on en juge par les termes de l'ordre du jour, toutes les questions militaires, diplomatiques et économiques soulevées par la guerre avaient été examinées en comité secret; et c'est à la suite du vote de cet ordre du jour que l'organisation du haut commandement fut modifiée (cf. § 113).

Tandis que les pouvoirs de contrôle des chambres et particulièrement de la chambre des députés s'accroissaient et s'exerçaient dans les conditions qui viennent d'être indiquées, tanMis que les chambres arrivaient même à imposer au gouvernement l'obligation de prendre certaines mesures d'ordre administratif, à un autre point de vue les pouvoirs que les chambres exercent normalement dans le régime parlementaire se trouvaient notablement amoindris. En temps normal le moyen par lequel les chambres peuvent pénétrer dans tous les rouages des services publics, se

rendre compte de leur fonctionnement, demander des explications au gouvernement et exercer le plus efficacement leur pouvoir de contrôle, est le vote annuel du budget par ministères et par chapitres. Or, depuis l'ouverture des hostilités, aucun budget régulier n'a été établi ni volé, et les chambres accordent en bloc au gouvernement pour chaque trimestre les crédits qu'il leur demande, afin d'assurer la défense nationale et le fonctionnement des services publics; elles laissent au gouvernement le soin de faire la répartition de ces crédits suivant les besoins prévus qui, pour le second trimestre de 1917. s'élevaient à la somme de 9.624.458.573 francs. Chaque loi provisoire autorise en même temps la perception pendant la même période des impôts, des produits et revenus. Ainsi depuis la guerre le vote annuel des impôts et du budget établi par ministères et par chapitres n'a plus lieu. Par suite a cessé de jouer ce qui était considéré comme un des rouages essentiels du régime parlementaire et la sanction par excellence des pouvoirs de contrôle appartenant aux chambres.

On voit par ces quelques explications la déformation qu'a subie, sous la pression des événements, le régime parlementaire traditionnel. Qu'en adviendra-t-il après la guerre? ÎN'ous nous garderons bien de faire des prévisions à cet égard.

La déformation du régime parlementaire n'a pas été moindre en Angleterre, pays d'origine de ce système politique. Il n'y a pas lieu de l'étudier ici en détail. Mais on doit marquer la véritable révolulion qui s'est produite par la constitution, le 2G mai 1915, d'un cabinet dit de conceniration nationale. Le principe essentiel du régime politique anglais était depuis la fin du xyu!*^ siècle la règle d'après laquelle le cabinet devait être exclusivement composé d'hommes appartenant au parti ayant la majorité à la chambre des communes. Pendant de longues années le pouvoir a appartenu au.x représentants des wigs et des tories, suivant que l'un ou l'autre des deux partis avait la majorité à la chambre des communes. La question du liome ville en Irlande a amené la dislocation de ces deux anciens et célèbres partis. Une fraction de l'ancien parti wig opposée au home ride est venue se joindre aux tories j)our former le parti unioniste. Le parti libéral qui lui est opposé, avec l'appoint du parti nationa-

§ 54 rt. — LE nOL'VERN. l'ARLEM. l'EXDAM LA GUERRE 20!)

liste irlandais, possède depuis de longues années déjà la majorité et les membres du cabinet étaient exclusivement pris dans ce parti suivant le principe essentiel du gouvernement parlementaire.

Le 26 mai 1915, pour affirmer l'union du pays tout entier contre l'ennemi, était constitué un ministère dit de concentration nationale- Le premier ministre restait iM Asquilb, chef du parti libéral; et la majorité des ministres appartenaient à ce parti. Mais entraient dans le cabinet quatre hommes politiques d'une haute autorité appartenant au parti unioniste. Lord Landsdowne, Lord Grewe,MM. Bonar Law et Chamberlain. C'est un des faits les plus remarquables et les plus importants de l'histoire politique de l'Angleterre.

Au début de décembre 1916 la démission de M. Lloyd George entraînait la démission du ministère Asquith tout entier. Chargé de former le nouveau ministère, M. Lloyd George devenait premier ministre et y faisait entrer douze libéraux, seize unionistes et deux travaillistes. Parmi les unionistes M. Balt'our était nommé ministre des afl'aires étrangères et M. Bonar Law restait chancelier de l'Echiquier. Par une innovation sans précédent était formé dans le cabinet un conseil de guerre se composant de cinq personnes chargées de prendre toutes les mesures nécessaires à la défense nationale. Le Times du 11 décembre 1916 appréciait ainsi cette nouvelle formation ministérielle : « Elle est le seul principe qui puisse assurer le succès, savoir la concentration des pouvoirs entre les mains de cinq hommes. La merveilleuse tlexibilité de la constitution anglaise nous a permis d'effectuer des innovations presque révolutionnaires ».

Cf. Revue du droil public 1916, p. 426 et 614.

55. Notions générales. — Il n'y a pas de droit sans société; il n'y a pas de société sans droit. L'Etat n'étant pas autre chose que le gouvernement d'une société humaine, il ne peut pas y avoir d'Etat sans droit. L'Etat moderne vit en quelque sorte dans un milieu juridique; il ne peut vivre que dans un pareil milieu. Il est, suivant l'expression allemande, un Elal de droit, un liechlsslaat, un Etat dont le but, la raison d'être unique, est la réalisation du droit ; il est obligé par le droit antérieur à lui de réaliser le droit, sans quoi il ne serait plus l'Etat (cf. <5§ 14-16).

On a montré (^§ 14) que, pour réaliser le droit, l'Etat intervient de tiois manières : 1" en faisant la loi, c'esttà-dire en constatant les l'ègles de droit et en formulant des règles générales destinées <à en assurer la réalisation (législation normative et législation constructive); 2° en faisant des actes juridiques proprement dits qui prennent le nom d'actes administratifs ; 3" enfin en faisant des actes juridictionnels.

Dans l'évolution générale des sociétés politiques, nous sommes arrivés aujourd'hui à ce qu'on peut appeler la période législative; ce qui veut dire que dans les pays civilisés la plus grande partie des règles de droit sont constatées par des lois positives, et que de nombreuses lois constructives existent dans le but d'assurer la réalisation des normes juridiques

212 DEI'XIKME PARTIE

On peut dire que le droit des sociétés modernes civilisées coïncide approxiiiiativement avec le droit législatif de ces sociétés. Sans doute la coutume joue encore un rôle; mais ce rôle, quoique notable, n'est pas assez important cependant pour qu'on ne puisse le négliger dans une théorie générale de l'Etat de droit. Aussi dirons-nous que l'Etal moderne, en tant qu'il administre et qu'il juge, ne peut agir que conformément cl la loi ; il est lié par la loi en ce sens que ses agents administratifs et juridictionnels ne peuvent faire aucun acte qui ne soit permis ou ordonné par la loi, en ce sens que tout acte fait en violation de la loi est nul, que tout acte fait en vue de créer une obligation à la charge de l'Etal s'impose à lui, en ce' sens enfin que l'Etat peut être partie devant ses propres juridictions et se trouve lié comme tout simple citoyen par leurs décisions.

Mais si lEtal administrateur et juge est lié par la loi qu'il a faite, est-il libre de faire la loi qu'il veut? L'Etat législateur est-il aussi lié par le droit? Y a-l-il certaines lois qu'il ne peut pas faire juridiquement? Y en a-l-il certaines autres qu'il est obligé juridiquement de faire? Nous avons déjk dit qu'il fallait que l'Etal législateur fût lié par le droit, que le droit était antérieur et supérieur à l'Etat et qu'il s'imposait par conséquent à lui (cf. § 16). Le moment est venu de montrer particulièrement quelle place occupe dans le droit moderne celte conception et de déterminer dans quelle mesure l'Etat législateur est lié négalivemeni el posiliveinent par le droit.

56. Le droit et la loi. — Nous avons essayé de montrer aux §§ 5-7 el 16 que le fondement du droit était la solidarité ou interdépendance sociale, que lojs les membres de la société étaient obligés par la règle de droit de ne rien faire qui fût contraire à la solidarité sociale el de faire tout ce qui était en leur pouvoir pour en assurer la réalisation, que s'il y avait des droits, ils dérivaient de celte règle de conduite,