La liberté en général. — Cesl le pouvoir qui

appartient à tout individu d'exercer et de développer son activité physique, intellectuelle et morale, sans que le législateur y puisse apporter d'autres restrictions que celles qui sont nécessaires pour protéger la liberté de tous. La Déclaration des droits de 1789 contient de la liberté une définition à laquelle il n'y a rien à reprendre : >* La liberté consiste à pouvoir faire tout ce (|ui ne nuit pas à autrui; ainsi Texercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi ». Rapprochez l'art. 6 de la Déclaration de 1793, qui dans un langage emphatique et moins clair exprime la même idée : << La liberté est le pouvoir qui appartient à l'homme de faire tout ce qui ne nuit pas aux droits d'autrui : elle a pour principe la nature; pour règle la justice; pour sauvegarde la loi ; sa limite morale est dans cette maxime : Ne fais pus à un autre ce que tu ne veux pas qu'il te soit fait » (Hap. Déclaration de l'an III, art. 2 ; Const. de 1848, Préambule, IV, el art. 8).

Ces bornes, qui, pour que la vie sociale soit possible, doivent être apportées à la liberté individuelle, ne peuvent être déterminées que par la loi (Déclaration de 1789, art. 4). Cela veut dire d'abord qu'elles ne peuvent être déterminées que par l'organe spécialenîent chargé de faire la loi, et ensuite que ces bornes ne peuvent être établies qu'au moyen d'une décision prise par voie générale et abstraite, sans considération d'espèce el de personne, et non point par une décision individuelle et concrète prise en vue d'une personne ou d'une espèce déterminées. Enfin ces restrictions apportées dans l'intérêt de tous à la liberté individuelle de chacun doivent être les mêmes pour tous. C'est la conséquence directe du principe d'égalité.

La loi seule peut apporter des restrictions aux liber-

MaNUEL de DR. CONST. 8

lés in<lividuelles, sous la condilion expresse qu'elles soieiil les mêmes pour tous, el qu'elles soient nécessaires pour assurer le libre développement de l'activité de chacun. Toute loi qui apporterait à la liberté individuelle des restrictions dépassant cette limite violerait le droit, comme aussi toute loi qui limiterait la libertéde quelques-uns dans des conditions plusrigoui*euses que la liberté des autres.

Mais ce régime légal de la liberté peut être un régime de droit ou un régime de police. Ou plutôt, il doit être en principe un régime de droit; il peut être exceptionnellement un régime de police.

Régime de droit. — C'est celui dans lequ 1 en principe l'activité individuelle, physique, intellectuelle, morale, religieuse, peut se manifester librement, sans aucune restriction préventive, sans aucune autorisalion préalable; et sous ce régime c'est seulement lorsque l'activité individuelle s'est manifestée contrairement au droit, que le législateur autorise l'autorité publique à iniervenir pour punir, pour forcer à réparer on pour annuler.

Par exemple, je peux manifester mon activité physique comme je l'entends; mais si je lue ou si je vole, je serai arrêté, jugé et condamné. Je peux circuler librement sur la voie publique à pied, eir voiture, à bicyclette ou en automobile; mais si je cause à quelqu'un lin préjudice par mon imprudence ou ma négligence, je devrai le réparer. Je peux publier par la parole ou par l'écrit une opinion quelconque ; mais si l'expression de cetteopinion s'accompagned'injtire, de diffamation, d'excitation à des fails qualiliés crimes, l'autorité sera compétente en vertu de la loi pour prononcer conlre moi une répression, une réparation, ou l'une et l'autre en même temps. Je puis faire tel contrat que je crois devoir faire, telle association qui me conviendra, mais si les faisant j'ai poursuivi un but contraire h la loi, l'autorité compétente, en vertu de la loi, prononcera l'annulation de ce contrat ou la dissolution de cette association.

^ 60. — LA LIliERTÉ EN GKNKRAL 227

Ces exemples font bien comprendre ce qu'est le régime de droit, lequel est le droit commun, dans le monde moderne, et constitue la condition essentielle de toute liberté. Mais si le régime de droit est le principe, il n'est pas exclusif, et une part peut et doit être faite à ce que nous appelons le régime de police.

Uégime de police. — La loi, qui limite la liberté de chacun dans l'inlérét de la liberté de tous, permet à l'autorité publique d'intervenir par voie préventive avant qu'aucune atteinte au droit ne soit faite, et cela en vue de prévenir, dans la mesure du possible, le fait ou Pacte contraire au droit. C'est toujours la loi qui limite la liberté individuelle, qui la limite dans la mesure où cela est nécessaire pour protéger la liberté de tous. Mais la loi donne à l'autorité des pouvoirs particuliers, qui s'appellent des pouvoirs de police, et en vertu desquels elle peut d'avance prendre certaines mesures pour empêcher que tel acte ou que tel fait, contraire au droit, ne se produise.

Par exemple il est défendu de luer et de voler; la loi qui permet d'arrêter et de condamner le meurtrier ou le voleur n'est point ntie loi de police. Mais est au contraire une loi de police la loi qui permet aux autorités compétiniles de prendre toutes mesures préventives (rondes d'agents, patrouilles, tournées de gendarmerie) pour éviter autant que possible qu'il ne soit commis des vois et des meurtres. Je puis circuler librement à pied ou par un moyen de locomotion quelconque sauf à réparer le préjudice que je cause par ma faute ou ma négligence. Mais cette circulation est en même temps .soumise à un régime de police, puisque des lois ont établi ou permis aux autorités compétentes d'établir des dispositions portant interdiction d'employer tel moyen de locomotion, de marcher au delà d'une vitesse déterminée, etc.. Je peux habiter telle maison que bon me semble et y mener la vie qu'il me plaît. Mais si une loi permet à l'autorité publique de m'ordonner de faire à ma maison, con-

sidérée comme dangereuse pour la santé publiqut^, telles réparations qu'elle juge convenables, je suis soumis à un régime de police. Il y a encore régime de police si je ne puis entreprendre certain travail, exercer certaine industrie ou certain commerce, signer certain contrat ou former certaine association sans l'autorisalion de l'autorité.

Ces exemples sont suffisants pour montrer la différence du régime de police et du régime de droit, et qu'il n'y a véritablement de liberté que là où existe le régime de droit. En France, en vertu tnème de la Déclaration des droits, le régime de droit est et doit être la règle. Cependant on n'a pas pu ne pas faire une certaine place au régime de police. Voici, k notre sens, les idées générales qui doivent guider le législateur, [jorsque la liberté veut s'exercer sur la voie publique ou, d'une manière générale, dans des endroits accessibles au public et particulièrement dans les endroils où (suivant l'expression de la loi du 3 avril 18S4, art. 97, n'' 3j il se fait de grands rassemblements d'hommes, il est juste et nécessaire qu'elle soit soumise à un fort régime de police, et l'on ne saurait dire que le législateur qui l'établit porte atteinte ci la liberté individuelle. Ainsi se justifient toutes les lois de police destinées à assurer l'ordre, la tranquillité et la sécurité sur la voie publique et dans les lieux publics.

D'autre part, le législateur doit établir un régime de police, toutes les fois que le régime de droit, fondé sur le système répressif ou réparateur, serait impuissant à effacer le dommage social ou individuel. En pareil cas, il est évidemment légitime que le législateur établisse un régime de police tendant à prévenir, s'il est possible, le mal social, le préjudice individuel, qu'on ne pourrait réparer si l'on avait maintenu le pur régime de droit. La liberté est restreinte; nul ne peut se plaindre, puisqu'elle est restreinte dans l'intérêt de tous. Elle est restreinte

§ 61. — LA LinERTK INDIVIDUELLE 229

préventivement; nul ne peut non plus se plaindre, parce que si elle ne l'était pas préventivement, la répression, la réparation seraient impuissantes à etTacer Iq mal. Nulle part mieux qu'en matière d'hygiène publique n'apparaît la nécessité de lois soumettant la liberté à un régime de police. Mais le régime de police doit toujours être l'exception ; et il est en effet l'exception.

Aujourd'hui, le régime de police est surtout employé pour assurer la sécurité et la tranquillité dans les endroits publics et au point de vue de l'hygiène publique. La grande loi du 15 février 1902 sur la protection de la santé publique a apporté de nombreuses restrictions préventives ci l'exercice de la liberté en vue de l'hygiène et a donné dans le même but des pouvoirs très étendus aux autorités administratives. Au contraire, la liberté d'opinion, la liberté de réunion, la liberté de la presse, la liberté religieuse, la liberté d'association sont placées sous un véritable régime de droit, sauf quelques très rares exceptions, comme cela sera expliqué plus loin.

D'autre part, si l'existence d'un régime de police à côté du régime de droit est une chose très légitime, il faut, pour qu'il ne présente pas de graves inconvénients, que le législateur prenne des précautions sérieuses contre l'arbitraire, et il ne faut pas oublier que le régime de police doit être en même temps un régime légal. L'autorité administrative ne doit jamais pouvoir intervenir en matière de police, pas plus que dans les autres matières, que dans les cas et sous les conditions déterminées par la loi.

61. La liberté individuelle. — On appelle généralement ainsi la liberté qu'il serait peut-être plus exact d'appeler physifiue et que le législateur de 1791 a définie en disant : « La constitution garantit .. la liberté à tout homme d'aller, de rester, de partir sans pouvoir être arrêté ni détenu que selon les formes déterminées par la constitution » (Const. 1791, lit. I,

§2). Il faut rapprocher l'art. 7 de la Déclaration des droits : « Nul homme ne peut être accusé, arrêté ni détenu que dans les cas déterminés par la loi et selon les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicilenf, expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires doivent être punis ; mais tout citoyen appelé ou saisi eu vertu de la loi doit obéir à l'instant; il se rend coupable par la résistance ».

Rapp. Const. 1791, lit. III, ch. V. art. 10-16: Décl. des droits de 179.3, art. 10; Décl. des droits de l"an III, art. 8, el Const. an lit, arl. 222-2.S2: Const. an Vltl. arl. 77-82; SénaUis-consulle 28 tloréal an XII, art. 606.3, 101, 112, 119; Charte 1814, arl. 4; Consl. 1848, art. 2; Coiist. \8')2, art. 26. On voit par ces cilalions qu'il est peu de principes de notre droit public qui aient é!é plus souvent et plus solennellement alfirmés.

Il résulte de ces textes que pour que la liberté individuelle soit véritablement reconnue et protégée par la loi, il faut que trois conditions soient réunies : 1" Il faut que nul individu ne puisse être arrêté et détenu que dans les cas qui sont expressément déterminés par la loi; 2° il faut que l'arrestation et la détention d'un individu ne puissent être ordonnées que par des fonctionnaires qui présentent des garanties particulières d'indépendance, garanties que, dans l'organisation française et dans les organisations similaires, ne paraissent devoir présenter que les fonctionnaires dits judiciaires ; 3" il faut qu'une responsabilité efTective puisse atteindre les fonctionnaires qui permettent, ordonnent ou maintiennent des arrestations illégales. Ainsi la liberté individuelle a été conçue, par les auteurs de nos Déclarations el de nos constitutions, comme intimement liée aux institutions sociales qui la protègent.

Par là, l'Etat moderne est obligé, non seulement de ne faire aucune loi qui porte atteinte à la liberté individuelle en elle-même, mais encore d'établir et de maintenir dans ses lois les trois éléments qui viennent d'être indiqués et qui constituent la protection de la liberté individuelle. La liberté individuelle ainsi pro-

§ 02. UKGI.Mh; DE POLICE 231

légée, c'est la sûreli'. Or, connue aux termes nièines de l'arl. '2 de la Déclaralion de 1780 la sùrelé est un droit individuel, le législateur ne peut porter aucune atteinte à la sûreté, c'est à-dire à aucun des trois éléments qui constituent la protection de la liberté individuelle.

62. Des cas où la liberté individuelle est soumise à un régime de police. — Quoi qu'on pense de l'insuffisance des dispositions légales qui protègent en France la liberté individuelle, il n'est pas douteu.v cependant qu'elle y est en principe soumise à un régime de droit. Mais il y a des cas, et des cas trop nombreux, où la liberté individuelle est encore en France soumise à un régime de police. Il n'est pas inutile d'indiquer les deux cas principaux.

Uélal de siège. — Il ne faut pas confondre l'état de siège fictif s'appliquanl à une ville ouverte ou à un territoire en temps de paix, et l'état de siège réel, situation faite a une place de guerre ou à un poste militaire. Dans les places de guerre et postes militaires, la déclaration de l'état de siège peut être faite par le commandant militaire au cas d'investissement, d'attaque de vive force ou par surprise, de sédition intérieure et lorsque des rassemblements armés se sont formés dans un rayon de dix kilomètres ; L. 10 juillet 1791, D. 24 décembre 1811, art. 53, L. 9 août 1849, ait. 5, et D. 7 octobre 19U9 sur le service de place, art. 155 .

Au cas d'étal de siège léel, les pouvoirs dont l'uulorité civile était revêtue pour le maintien de l'ordre et de la police passent tout entiers i\. l'autorité militaire. L'autorité civile continue néanmoins d'exercer ceux de ces pouvoirs dont l'autorité militaire ne l'a pas dessaisie et le gouverneur de la place délègue en conséquence aux magistrats telle partie de ses pouvoirs qu'il juge convenable i D. 7 octobre lî>09, art. loti et 157).

I/élat de siège peut être déclaré dans des villes

ouvertes el dfs lerriloires. C'est alors un élat de siège fictif, procédé auquel ou a recours dans des circonstances exceptionnelles (L. 3 avril 1878).

A la suite des événements de 1870-71, on eut recours à l'élat de siège fictif dans des proportions inconnues jusque-là. A un moment donné, plus de 42 départements étaient en état de siège. Pendant la période dite du 16 mai 1877, le gouvernement abusa de la déclaration d'état de siège. C'est pour éviter le retour d'un pareil abus que fut votée la loi du 3 avril 1878, eu vertu de laquelle, en principe, l'état de siège ne peut être déclaré que par les chambres et pour une durée déterminée; il cesse de plein droit à l'expiration de ce temps (L. 3 avril 1878, art. 1 j.

Un décret du 2 août 1014, c'est-à-dire de la veille du jour où l'Allemagne a déclaré la guerre à la France, a prononcé la déclaration de l'état de siège sur tout le territoire de la France et de l'Algérie. Une loi du o août 1914 l'a maintenu pour toute la durée des hostilités, permettant cependant au gouvernement de le lever et de le rétablir sur tout ou partie du territoire.

Quant aux effets de l'étal de siège, ils restent déterminés par la loi du 9 août 1849 i !.. 3 avril 1878, art. 6). l/effet essentiel est la substitution de l'autorité militaire à l'autorité civile : « Aussitôt l'état de siège déclaré, les pouvoirs dont l'autorité civile était revêtue pour le maintien de l'ordre et de la police, passent tout entiers à l'autorité militaire. L'autorité civile continue néanmoins à exercer ceux de ces pouvoirs dont l'autorité militaire ne la pas dessaisie » (L. 9 août 1849, art. 1). — Les garanties normales de la liberté individuelle sont par là même supprimées et se trouve renversé le principe protecteur d'après lequel l'autorité militaire est essentiellement subordonnée à l'autorité civile fConst. 1791, tit. IV, art. 12).

D'autre part, l'art. 8 de la loi de 1849 donne compélencç aux tribunaux militaires pour connaître des

,^ (52. — RKGIME DE POLICE 22'\

crimes et délits contre la sûrelé de la République, contre la constitution, contre l'ordre et la paix publique, quelle que soit la qualité des auteurs principaux et des complices.

Enfin l'art. 9 donne à l'nutorilé militaire le droit : 1" de faire des perquisitions de jour et de nuit au domicile de s citoyens ; 2° d'éloigner les repris de justice et les individus qui n'ont pas leur domicile dans le lieu soumis à l'étal de siège; 3" d'ordonner la remise des armes et munitions et de procéder à leur recherche et à leur enlèvement; 4" d'interdire les publications et les réunions qu'elle juge de nature à exciter ou k entretenir le désordre. Ainsi la liberté individuelle se trouve restreinte et l'inviolabilité du domicile, la liberté de la presse et la liberté de réunion supprimées.

L'art. H spécifie que les citoyens continuent, nonobstant l'état de siège, à exercer tous ceux des droits garantis par la constitution dont la jouissance nest pas suspendue par la loi.

Il importe aussi de noter que bien que l'aulorité m.iiilaire, pendant la durée de l'état de siège, ait des pouvoirs exorbitants, il restent toujours limités par la loi, et que si l'aulorité militaire faisait un acte que la loi ne lui donne pas le droit de faire, il y aurait excès ou abus de pouvoir avec toutes leurs conséquences, notamment recours pour excès de pouvoir et aussi responsabilité du fonctionnaire, suivant le droit commun.

Au moment où nous écrivons ces lignes, la France est encore sous le régime de l'état de siège et il est probable qu'elle y restera jusqu'à la fin des hostilités. Cependant une atténuation a été en fait apportée à la rigueur du régime. Le 3 septembre 1913, en exécution d'une décision du conseil des ministres, le minisire de l'intérieur a adressé aux préfets des départements restés en dehors de la zone des armées, des instructions les avisant qu'à dater du a septembre 1915

Taulorilé civile (préfelsel maires; sérail réinveslie (Jef> pouvoirs de police qu'elle exerce nonnalemenl en temps de paix et dont, depuis la déclaration de réial de siège, elle avait pu être dessaisie pai- raulorité militaire en application de j'arl. 7 de la loi du 9 août 1849. L'autorité militaire continue au reste à exercer les quatre pouvoirs exceptionnels que lui confère l'art. 9 de la loi du 9 août 18i9 et qui ont été indiqués plus haut : 1" faire des perquisitions de jour et de nuit; 2° éloigner les repris de justice et les personnes non domiciliées dans le lieu soumis à l'état de siège; S" ordonner la remise des armes et des munitions; 4* interdire les publications et les réunions jugées de nature à entretenir ou à exciter le désordre. Cf. i^69a.

Silualion des rlrangcrs rèsidmil sur le territoire français. — Les étrangers, comme les Français, ont droit de la part de l'Rtat au respect et à la protection de leur liberté individuelle. On considère que c'est un droit naturel de l'homme, et que par conséquent tous ceux. Français ou étrangers, qui se trouvent sur le territoire fi-ançais, en sont également investis. Toutes les lois précédemment indiquées, qui garantissent le respect de la liberté individuelle, s'appliquent également aux étrangers et aux Français. D'ailleurs les étrangers étant soumis aux » lois de police et de sûreté qui obligent tous ceux qui habitent le territoire » (C. civ., art. A, § 1), il est juste qu'en retour ils profitent des garanties que les lois assurent à la liberté individuelle.

A un cei'tain point de vue cependant la silualion des étrangers en France est soumise h un régime de police. C'est une règle, admise d'ailleurs dans tous les pays, que le gouvernement peut, par mesure de police, et en dehors de toute condamnation, expulser du territoire les étrangers y résidant. Ce droit d'expulsion est consacré par les articles 7 et 8 de la loi du 3 décen)bre 1849. Le ministre de l'intérieur peut, par mesure de police, et par un simple arrêté, qui n'a pas

i 63. — l'i.wiolabilitk du domicile 235

besoia dèlre motivé, enjoindre à tout étranger voyageant ou résidant en France de sortir immédiatement du territoire, et peut même le faire reconduire à la frontière par les agents de l'autorité. Ce droit appartient au ministre même pour les étrangers qui ont obtenu du gouvernement l'autorisation de fixer leur domicile en France; mais l'arrêté d'expulsion cesse d'avoir effet dans un délai de deux mois, si Tautorisation de fixer le domicile en France n'est pas révoquée. Dans les déparlements frontières le préfet peut ordonner l'expulsion des étrangers, mais seulement des étrangers non résidants, et il doit en référer immédiatement au ministre del'inléripur. Rap. C. peu., art. i27^. L'art. 8 de la loi du 3 décembre 1849 établit une sanction pénale au cas de violation des arrêtés d'expulsion.

63. L'inviolabilité du domicile. — Elle est une conséquence et comme le prolongement de la liberté individuelle. En parlant ici du domicile, on n'entend pas le mot dans son sens Juridique tel qu'il est défini aux art. 102 et suiv. du code civil, et désignant le lien juridique qui rattache une personne à un certain lieu. Quand on parle d'inviolabilité du domicile, on entend la maison ou l'appartement qu'un individu occupe régulièrement en fait, à un moment donné, pour y loger seul ou avec les membres de sa famille.

Le principe de l'inviolabilité du domicile doit être formulé dans des termes correspondant à ceux dans lesquels nous avons formulé le principe de la liberté individuelle. Nul ne peut pénétrer dans le domicile d'un individu sans le consentement de celui-ci; même les agents de l'autorité ne peuvent en principe y pénétrer qu'en vertu d'une décision de lautorité judiciaire, sous les conditions et dans les formes déterminées par la loi.

La règle pratique de l'inviolabilité du domicile est foimulée à l'art. 7G de la constitution de l'an VIII, encore en vigueur aujourd'hui. Le texte distingue sui-

vanl qu'il y a lieu de péuélrer dans un domicile piive pendant la nuit ou pendant le jour.

Pendant la nuit personne, même les agents de Taulorilé porteurs dun mandat de justice, n'a le droit de pénétrer dans linlérieur d'une maison, à moins qu'il n'y ait réclamation venant de l'intérieur ou qu'il n'y ait un cas de force majeure. La loi prévoit les cas d'inondation ou d'incendie. Le temps de nuit se détermine par les dispositions de Tart. 1037 du code de procédure, 11 s'étend de six heures du soir à six heures du malin, depuis le l^*" octobre jusqu'au Si mars, et de neuf heures du soir à quatre heures du matin, depuis le l" avril jusqu'au 30 septembre. H est bien entendu que cette inviolabilité du domicile pendant la nuit ne s'applique qu'au domicile privé, et non pas aux maisons ouvertes au public (L. 19-22 juillet 1791, lit. 1, art. 9 et 10).

Pendant le jour les agents de l'autorité publique peuvent entrer dans le domicile d'un citoyen contre son gré; mais ils ne le peuvent en principe qu'en vertu de la décision d'une autorité judiciaire. De même que, d'après la Déclaration de 1789, la liberté individuelle ne se sépare pas de sa garantie judiciaire, de même aussi ne saurait s'en séparer l'inviolabilité du domicile, laquelle n'est que le prolongement de la liberté individuelle. Cf. C. instr. crim , art. 36, 37, 50, 59, 61, 62, 87, 89; C. proc, art. 587.

64. La liberté du travail, du commerce et de l'industrie. — Elle est encore la conséquence du principe de la liberté individuelle. Si l'homme doit être laissé libre par la loi de développer et d'employer son activité physique, il doit étrelibrede travailler comme il l'entend, de louer ses services à d'autres, de créer tel produit que bon lui semble, de faire tel trallc qu'il juge avantageux. Tout cela n'est que le prolongement naturel de la liberté physique.

Ni la Déciaraliou des droils de 1789, ni la conslilulion de 1791 ne formulent expressément le principe de la liberté du travail. On