LE SUFFRAGE UNIVERSEL EN FRANCE

teur, il faut être citoyen actif et en outre réunir certaines conditions de cens, notamment dans les ■villes au-dessus de 6.000 âmes, être propriétaire ou usufruitier d'un bien dont le revenu est égal à la valeur locale de deux cenis journées de travail (Const. 1791, lit. m, cliap. I, secl. ii, art. %!). Ces assemblées électorales nomment les députés, les administrateurs cl les juges. Les municipalités et les juges de paix sont élus par les assemblées primaires.

Le 10 août 1792, l'Assemblée législative, sous la pression de Témeute, décrète que le peuple français est invité à former une convention nationale; et le 11 août elle rend, sur le rapport de Guadet, un décret qui supprime la distinction des citoyens actifs et des citoyens passifs et décide que pour être admis aux assemblées primaires, il suffit d'être Français, âgé de vingt et un ans, domicilié depuis un an, de vivre du produit de son travail et de ne pas être en état de domesticité. Le suffrage à deux degrés était maintenu. Ainsi la Convention fut véritablement élue par le suffrage universel, mais à deux degrés.

La Convention admit d'abord, sous l'influence des idées de Jean-Jacques Rousseau, que le suffrage universel est la conséquence directe et nécessaire du principe de la souveraineté nationale. Aussi établitelle le suffrage universel dans la constitution de 1793. Tout homme né et domicilié en France, âgé de vingt et un ans, est citoyen français; tout citoyen français aie droit de voter (Const. 1793, art. 4, 7 et 11). Le suffrage est direct pour l'élection de l'assemblée législative (Const. 1793, art. 8 et 23); il est à deux degrés pour l'élection des administrateurs, des arbitres publics, des juges criminels et de cassation ((^onst. 1793, art. 9).

On sait que la constitution de 1793 ne fut point appliquée. Avec la constitulion de l'an III, la Convention revient au système de 1789-91. Elle rétablit le suffrage à deux degrés pour toutes les élections. Pour

334 TROISIÈME PARTIE. — ClIAriTRE l'REMIER

êlre électeur au premier degré, il faut être né et résider en France, êlre âgé de 21 ans accomplis, s'être fait inscrire surle registre civique de son canton, demeurer depuis une année surle territoire de la République et payer une contribution foncière ou personnelle, d'ailleurs quelque minime qu'elle soit. Quant aux conditions exigées pour être électeur au deuxième degré, elles sont analogues à celles de la constitution de 1791 Const. an III, art. 33. Rapp. const. 17!)i, lit. III, cliap. I, sect. II, art. 7).

Ce régime élecloral ne donna point les heureux résultats qu'en attendaient les constituants de 1791 et de l'an III. Aussi en l'an VIII, après le coup d'Etat du 18 brumaire, on tenta d'instituer un système, qui, tout en respectant en la forme le principe démocratique de l'élection, en fait le réduisait à rien. Ce fut Sieyès qui l'imagina et le fit adopter grâce à une formule vide de sens : « La confiance doit venir d'en bas et l'autorité doit venir d'en haut ». C'est à la faveur de cette phrase qu'on institua dans la constitution de l'an VIII le système des listes d'éligibilité pour remplacer le système élecloral. En voici le principe :

Les ciloyens de chaque arrondissement communal doivent désigner le dixième d'entre eux et forment ainsi les listes communales. Les citoyens portés sur les listes communales dans chaque département désignent le dixième d'entre eux et forment les listes départementales. Les électeurs portés sur les listes départementales choisissent le dixième d'entre eux et forment la liste nationale. Les fonctionnaires sont choisis par le gouvernement sur cliacune de ces listes suivant qu'ils sont fonctionnaires comiiiunaux, départementaux ou nationaux (Const. an VIII, art. 7-9).

En fait, ce système de listes d'éligibilité ne fonctionna jamais. L'art. 14 de la constitution de l'an VIII portait que ces listes ne seraient établies que dans le courant de l'an IX, ce qui permettait au premier consul de

§ 79 a. — LE SUFFRAGE UNIVERSEL EN FRANCE 335

faire librement loules les premières nominations.

Les listes furent supprimées par le sénatus-consulte du 16 thermidor an X, avant d'avoir fonctionné. Cet acte créiiit des assemblées de canton, des collèges électoraux d'arrondissement et de département. Mais malgré ces expressions, il n'y a point véritablement d'élections. Ces collèges ne fout que des présentai ions, notamment ils présentent chacun des citoyens pour former la liste sur laquelle doivent être choisis les membres du corps législatif; les collèges électoraux d'arrondissement présentent des citoyens pour former la liste sur laquelle doivent être choisis les membres du tribunat, et les collèges électoraux de département, celle sur laquelle doivent être choisis les sénateurs (S.-C. 10 thermidor an X, art. 4 à 38).

Le sénatus-consulte du 28 Ooréal an XII maintient le système qui fonctionne pendant tout le premier empire et qui en fait laisse à l'empereur le libre choix de tout le personnel politique et administratif.

I^a charte de 1814 (art. 35) décide que la chambre des députés sera élue par les collèges électoraux dont l'organisation sera déterminée par la loi, qui devra être faite sur les principes suivants : l'âge de l'électorat sera trente ans et le cens électoral 300 francs (art. 40). La loi ainsi annoncée fut promulguée le 5 février 1817. L'art. 1 porte : « Tout Français réunissant les conditions exigées par la loi est appelé à concourir directement à l'élection des députés du département où il a son domicile politique ». La loi rejetait ainsi le système des collèges électoraux du premier empire, qui n'était qu'un simulacre de système électoral ; elle réalisait un pas important dans le sens libéral eu établissant l'élection directe et réelle des députés par les citoyens. Conformément à l'art. 40 de la charte, la loi de 1817 fixait l'âge de i'électorat à trente ans et le cens à 300 francs. L'élection avait lieu au scrutin de liste par département. Celte loi relativement libérale donnait cependant une prépondérance marquée à la bourgeoisie moyenne.

336 TROISIÈMK PAUTIE. - CHAPITRE PREMIER

Dès sa promulgation, la droite commença une campagne très active contre elle. Après l'assassinat du duc de Berry, le 13 février 1820 et la chute du ministère Decazes, se produisit un mouvement de réaction très actif, à la faveur duquel fut votée, après de très longues et de très vives discussions, la loi du 29 juin 1820. Elle institue des collèges électoraux de département et des collèges électoraux d'arrondissement; certains électeurs peuvent voter dans les uns et les autres, d'où son nom de loi du double vole.

D'après cette loi de 1820 il y a autant de collèges électoraux d'arrondissement qu'il y a de circonscriptions électorales déterminées par une ordonnance royale. Elles sont au nombre de 238. Les collèges d'arrondissement comprennent tous les Français âgés de trente ans et payant 300 francs de contributions directes. Ils nomment chacun un député. Les collèges de département se composent des électeurs les. plus imposés en nombre égal au quart de la totalité des électeurs du département. Us nomment au scrutin de liste 172 députés suivant une répartition faite par un tableau annexé à la loi. Ainsi les électeurs les plus riches votent deux fois et la loi de 1820 assure la prépondérance à la bourgeoisie riche. Elle resta en vigueur jusqu'à la fin de la Restauration.

Une des quatre ordonnances du 23 juillet 1830, dont la publication provoqua la i-évolution de 1830 et l'abdication de Charles X, modifiait illégalement le régime électoral en décidant que la chambre ne se composerait plus que des députés de département, que les collèges d'arrondissement éliraient chacun un nombre de candidats égal au nombre des députés du département, que les collèges de département éliraient les députés en en prenant la moitié parmi les candidats présentés par les collèges d'arrondissement, enfin que pour déterminer le cens électoral on ne tiendrait pas compte de la contribution des patentes.

§ 79 rt. — I-E SUFFRAGE UNIVERSEL EN FRANCE 337

La révolution de Juillet empêcha l'application de ces dispositions.

L'art. 30 de la charte de 1830 reproduisait textuellement le texte de Tart. 35 de la charte de 1814; mais l'art. 34 abaissait à 25 ans l'âge de Télectorat et à l'art. 69 il était dit : « Il sera pourvu par des lois séparées et dans le plus court délai possible aux objets qui suivent : ... 9° l'abolition du double vote et la fixation des conditions électorales et d'éligibilité )i.

La loi ainsi annoncée fut promulguée le 19 avril 1831. Elle supprinie le double vole, établit le suffrage direct au scrutin uninominal. La division des déparlements en arrondissements électoraux est déterminée par un tableau annexé à la loi. Conformément à l'art. 34 de la charte, l'âge de l'électoral est fixé à 25 ans. L'art. 1*'" réduit à 200 francs le cens électoral. On établit quelques capacités en nombre très restreint : sont électeurs en payant seulement 100 francs de contributions directes : 1° les membres et correspondants de l'Institut; 2'^ les officiers des armées de terre et de mer jouissant d'une pension ds retraite de 1.200 francs au moins et justifiant d'un domicile réel de trois ans dans l'arrondissement. Celte loi, comme celle de 1817, assurait la prépondérance à la bourgeoisie moyenne.

Ce fut pour l'opinion libérale une véritable déception. La question de la réforme électorale n'était point résolue; elle resta posée pendant lout le règne de Louis-Philippe et ce fut la cause de sa chute. La campagne en faveur de la réforme électorale fut surtout active àpartir de 1840. Sous le nom de réforme, des partis très opposés et coalisés demandent des choses très différentes : le parti républicain veut le suffrage universel direct et égalitaire; la droite libérale demande seulement le droit de vote pour tous les Français faisant partie de la garde nationale; la gauche dynastique demande l'adjonction des capacités,

338 TROISIÈME PARTIE. — Cil. !ITRE PREMIER

c'esl-à-dirc le droit de vole pour les fonctionnaires nommés par le roi et exerçant des fonctions gratuites, les officiers en retraite, les docteurs et licenciés des facultés, les membres et correspondants de l'Institut et des autres sociétés savantes reconnues, les notaires. Diverses propositions de réforme électorale déposées à la chambre furent toutes repoiissées sur la demande du ministère Guizot, notamment la proposition Duvergier de Hauranne (23 mars 1817).

C'est à la suite de ce vote que cotnmence la campagne dite des banquets, où fraternisent socialistes, républicains avancés et modérés, bonapartistes, monarchistes libéraux. L'interdiction d'un banquet dans le 1"^^ arrondissement provoque une émeute qui le lendemain est devenue une révolution (24 février 1848). Louis-Philippe abdique. Un gouvernement provisoire est constitué, dont tous les membres sont partisans du suffrage universel.

Le 5 mars 1848 est porté le décret suivant : « Les assemblées électorales de canton sont convoquées au 9 avril prochain pour élire les représentants du peuple à l'assemblée nationale qui doit décréter la constitution. Le suffrage sera universel. Sont électeurs tous les Français âgés de 21 ans, résidant dans la commune depuis six mois et non judiciairement privés ou suspendus de l'exercice des droits civiques ».

Ainsi la première assemblée française qui a été élue au suffrage direct et universel est l'assemblée nationale constituante nommée le 23 avril 1848 et qui s'est réunie le 4 mai 1848. Elle fit elle-même du suffrage direct et universel un principe constitutionnel en votant les articles 24 et 25 de la constitution : « Le suffrage est direct et universel... Sont électeurs sans condition de cens tous les Français âgés de 21 ans et jouissant de leurs droits civils et politiques ». La loi du 15 mars 18i9 dcUermine les conditions de fonctionnement du suffrage universel.

Depuis, le suffrage universel est devenu l'institution

§ 79 a. — LE SUFFRAGE UNIVERSEL EX FRANCE 330

fondamentale de noire pays. Cependant la deuxième république devait, pour un temps très court il est vrai, apporter, sinon dans la forme, mais certainement dans le fond, une restriction notable au sutïrage universel. Après les élections du 10 mars 1850, qui avaient été favorables aux partis extrêmes, les monarchistes et les républicains modérés de l'assemblée législative attaquèrent violemment le système électoral de la loi de 1849. N'osant pas s'attaquer au principe même du suffrage universel, ils demandent qu'il soit réglementé.

C'est dans ces conditions que fut volée la loi du 31 mai 1850. Il était dit dans l'exposé des motifs : « Le but de la loi est de moraliser l'élection en écartant les hommes tarés ou suspects sans assiette fixe et ne présentant aucune garantie ». On ajoutait que la loi n'était point contraire à la constitution qui se borne à iixer l'âge de l'électoral à 21 ans et à proscrire le cens et le vote à deux degrés, que tous ces principes étaient respectés. Voici les dispositions principales de la loi : elle étend les cas d'indignité électorale; elle subordonne (c'était la disposition essentielle) l'exercice des droits électoraux à un domicile de trois années continues dans la même commune ou dans le même canton et la preuve de ce domicile ne peut s'établir en principe que par l'inscription au rôle de la contribution personnelle ou des prestations en nature (L. 31 mai 1850, art. 3).

Malgré ces artifices, cette loi était une atteinte au principe même du suffrage universel. Elle fut immédiatement impopulaire. Le gouvernement du Princeprésident comprit le parti qu'il pourrait en tirer dans sa lutte contre l'assemblée. Le 4 novembre 1851, il demande à l'assemblée l'abrogation de la loi de 1850. Par 355 voix contre 348, l'assemblée la refuse. C'était une erreur qui allait lui être funeste. Le président se présente au pays comme le défenseur du suffrage universel contre l'assemblée. Au jour du coup d'Etat,

340 TROISIEME PARTIE. — CIlAriTRE PREMIER

un décret est publié ainsi conçu : « L'Assemblée nationale est dissoute. Le sufîi-age universel est rétabli >>. C'était Tabrogation de la loi du 31 mai 18."50 (D. 2 décembre 1851).

Pendant la période dictatoriale qui s'étend du 2 décembre 1851 au 31 mars 185:i, sont portés le décret organique et le décret réglementair(» du 2 février 1852, qui forment encore le fond de noire législation électorale. Cf. § 7î>.

19 h. Le suffrage universel à l'étranger. —

La plupart des pays praliqueiiL aujourd'lîui le suffrage universel égalilaire et direct. Son extension dans le monde est comme l'application d'une loi naturelle.

Le suffrage universel est pratiqué dans tous les Etats du nouveau monde. Cependant M. Esmein (Droit constitulionnel. G" édif., p. 379) fait justement observer qu'il y a une tendance manifeste à refuser le droit électoral à ceux qui ne savent ni lire ni écrire. Il en est ainsi notamment dans les Etats de Massacbussets,de Mississipi, de Louisiane et de Californie.

En Europe, la plupart des Etals pratiquent le suffrage universel.

Il a été établi en Grèce par la constitution de 1864.

En Suisse, il est consacré par l'art. 43 de la conslitutien de

Introduit une première fois en Espagne par la constitution éphémère de 1869, il a été supprimé en 1877 et rétabli par la loi du 26 juin 1890.

Depuis la loi du 25 septembre 1893, la Belgique a le suffrage universel, mais mitigé par le vote plural. Tout citoyen belge, non frappé de déchéance prévue par la loi, est électeur à l'àge de 25 ans. Un certain nombre de voix en sus sont attribuées aux électeurs réunissant certaines conditions. Un vote supplémentaire est accordé à raison de chacune des conditions suivantes : l» être âgé de 35 ans accomplis, être marié ou veuf, ayant descendance légitime et payer à l'Etal au moins 5 francs de contribution personnelle; 2° être âgé de 25 ans accomplis et être propriétaire, soit d'immeubles d'une valeur d'au moins 2.0(X) francs ou d'au moins 100 francs de rente au grand livre ou à la caisse d'épargne. Deux votes supplémentaires sont attribués au citoyen âgé de 25 ans accomplis et se trouvant dans un des cas suivants : 1° être porteur d'un diplôme d'enseigiiement supérieur ou d'un certificat d'un cours complet d'enseignement du degré supérieurs ans distinction entre les établissements publics ou privés ; 2" remplir ou avoir rempli une fonction publique, occuper ou avoir occupé une position qui implique l'enseignement moyen du degré supérieur. Mais nul ne peut cumuler plus de trois voles ((^onsl. belge, revisée en 1893, art. 47)»

§ 79 6. — LE SUFFRAGE UNIVERSEL A l'ÉTRANGER 34Î

La loi du 12 avril 1894 a réglé les détails du fonctionnement du vole plural et la confection des listes électorales. Le vote est obligatoire (Const. art. 82).

Le 6 février 1913, après quinze jours de débats très mouvementés, la chambre des représentants de Belgique a refusé de prendre en considération une proposition du parti socialiste tendant à l'établissement du suffrage universel pur et simple. Cependant quelque temps après était formée uns commission e.vtra-parlementaire chargée de préparer la réforme électorale sur la base du suffrage universel pur et simple pour l'élection de la chambre et de la représentation des intérêts au sénat.

Cette commission n'avait pas encore achevé ses travaux quand la Belgique fut envahie par l'armée allemande (août 1914).

En Finlande, la loi du 21 juillet 1906 a accordé le droit de vote à tous les citoyens finlandais de l'un et de l'autre sexe âgés de 24 ans.

La Norvège a le suffrage universel et direct depuis la loi du 29 mars 1906.

En Suède, la réforme électorale opérée par la loi du 14 mai 1907 n'est devenue exécutoire qu'en 1909 après avoir été votée de nouveau le 10 février 1902. Est électeur tout citoyen qui a atteint l'âge de 24 ans, n'a pas de casier judiciaire, a régulièrement acquitté ses impôts, rempli ses devoirs militaires et ne figure pas parmi les assistés.

Eîi Auliiche, après de très longs débals, ont été votées, sanctionnées et promulguées par l'empereur le 26 janvier 1907 quatre lois qui ont établi et oi-ganisé le suffrage direct et universel et ainsi réalisé une transformation profonde dans le droit public de ce pays. L'art. 21, § 1 de la première de ces lois porte : « Est électeur pour la nomination des députés toute personne du sexe masculin âgée de 24 ans accomplis, qui possède le droit de cité dans l'Etal, qui n'a pas été privée du droit de vote par les dispositions de la loi électorale el qui réside depuis un an au moins au jour du vote dans la commune ».

Eji Italie, la loi du 30 juin 1912 a introduit le suffrage universel. Sont électeurs à partir de 21 ans tous les citoyens exerçant un emploi, possédant un diplôme ou ayant satisfait à un examen prescrit el quelques catégories de censitaires. A partir de 30 ans sont électeurs tous les citoyens non frappés de déchéance légale, même les illettrés, d'après l'expression italienne, les analfabétes.

En Danemark, la nouvelle constitution du 4 juin 1915 a donné le droit de vote et d'éligibilité à tout homme et à toute femme de nationalité danoise âgés de 25 ans.

En Allemagne, d'après l'art. 20 de la constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord du 16 avril 1867, devenu l'art. 20, § 7 de la constitution de l'Empire allemand du 12 avril 1871, le Reichstag de l'Empire allemand est élu au suffrage universel et direct. Est électeur pour le Reichstag tout Allemand du sexe mas' culin âgé de 25 ans accomplis.

Mais en 1871 aucun des Etats confédérés n'avait le suffrage universel. Depuis, beaucoup l'ont adopté : le grand-duché de Bade par la loi du 24 août 1904; la Bavière par la loi du 9 avril 1906; le Wurtemberg par la loi constitutionnelle du 16 juillet 1906. En Saxe, la loi électorale du ô mai 1909 a adopté le suffrage universel tempéré par le vote plural : une, deux, trois et même quatre voix sont accordées à rélecteur d'après sa fortune, sa fonction et son degré d'instruction. En Alsace-Lorraine, la loi constitutionnelle volée par le Heichstag le 31 mai 1911 a établi le suffrage universel pour l'élection <je la seconde cbambre.

En Prusse, une tentative de réforme électorale a échoué en 1910; on y pratique toujours un système électoral suranné. Sans doute tous les Prussiens âgés de 24 ans et jouissant de leurs droits sont électeurs. Mais pour le vote ils sont répartis en trois classes suivant le montant des impôts qu'ils paient, le chiffre d'impôt payé par chaque classe devant être égal au tiers de l'impôt global payé par l'ensemble des électeurs de la circonscription. Ainsi la première classe comprend un petit nombre d'électeurs très riches ; la seconde classe un nombre plus grand d'électeurs de richesse moyenne et la troisième classe la grosse masse des électeurs. Chaque classe nomme le même nombre d'électeurs du second degré qui, à leur tour, élisent les députés au Landtag. Ainsi une prépondérance considérable est accordée à la fortune. De plus, le vote est public.

Le 8 avril 1917, inquiet de la fermentation que la révolution russe paraissait produire dans les esprits, troublé par les mouvements populaires qui, à plusieurs reprises, s'étaient produits à Berlin et dans plusieurs grandes villes de la Prusse, l'empereur adressait au chancelier un rescrit dans lequel il était dit: « La réforme du Landtag de Prusse et la libération de la vie entière de notre politique me sont particulièrement chères. En raison des exploits gigantesques de tout le peuple il n'y a plus de place, à mon avis, dans la Prusse pour une loi électorale des classes. 11 faut établir un projet de loi pour l'élection directe et secrète des députés ».

Que résullera-t-il de cette promesse? L'avenir nous l'apprendra.

Dans les pays d'Europe qui n'ont pas encore le suffrage universel, la tendance est d'accorder le droit de suffrage dans des conditions de plus en plus larges.

En Hongrie, le régime électoral est encore déterminé par la loi de 1848 revisée en 1874, qui a organisé un système assez compliqué de suffrage censitaire avec adjonction des minorités. Pendant les deux années qui ont précédé la guerre, une agitation très vive s'est produite en faveur du suffrage universel. Un projet de réforme électorale tendant à une très large extension du droit de suffrage a été déposé par le gouvernement le 31 décembre 1912. Mais (juand la guerre a éclaté il n'avait pas encore abouti. Au moment où nous écrivons ces lignes, le ministère Tisza vient de se retirer, et la question du suffrage universel se pose à nouveau devant le parlement hongrois.