Caractères généraux de cette situation

Ou a montré aux §§ 39 et 43 que le membre du parlement n'est point, dans la conception française

;; 88. — srruATiON des membres du parlement 30r>

moderne, mandataire de la circonscription. qui l'a élu, qu'il est simplement partie composante de cet organe appelé parlement, qui est un organe représentatif de la souveraineté nationale. Le membre du parlement n'a donc pas de pouvoir qui lui soit propre. On dit souvent qu'il est un fonctionnaire, et l'expression n'est pas inexacte, puisque le membre du parlement concourt dune façon normale et permanente à l'exercice d'une fonction de l'État. Mais quoique fonctionnaire, le membre du parlement n'est pas investi d'une compétence personnelle ; il concourt seulement <à former la décision émanant du parlement.

Les membres du parlement n'ayant pas de compétence personnelle, étant parties composantes de la chambre à laquelle ils appartiennent, ne peuvent perdre leur qualité de membres du parlement qu'avec le consentement de la chambre dont ils font partie. Cette proposition reçoit d'importantes applications au cas de démission et au cas de déchéance.

Déinixsion. — 11 est de principe qu'une démission donnée par un membre du parlement ne produit d'efTet qu'au moment oîi elle a été acceptée par la chambre dont fait partie le démissionnaire. Le principeestformulé par la loi constitutionnelledu IGjuillet 1873, art. JO in fine : « Elle (chaque chambre) peut seule recevoir leur démission (^de ses membres) ».

La chambre, dont un membre donne sa démission, peut surseoir à l'accepter ou la refuser. Le sénateur ou le député dont la démission est acceptée devient immédiatement étranger à la chambre et doit sortir de la salle. Cependant, les propositions qu'il a déposées ne deviennent point caduques.

Déchéance. — On suppose que, au cours de son mandat, un député ou un sénateur est frappé d'une déchéance qui le rend inéligible. Perd-il de plein droit son mandat? Non. Il ne cesse d'être député ou sénateur qu'au moment oîi la chambre k laquelle il apparient l'a expressément déclaré déchu.

396 ÏROISIKME PARTIE. — CHAPITHË H

Le principe à cet égard est formulé par Tart. 28 du décret organique du 2 février 1832 reproduisant Tart. 80 de la loi du 15 mars 1849 : « Sera déchu de la qualité de membre du corps législatif tout député, qui, pendant la durée de son mandat, aura été frappé d'une condamnation emportant la privation du droit d'être élu. La déchéance sera prononcée par le corps législatif sur le vu des pièces justificatives ».

Celte disposition, qui ne vise expressément que le corps législatif, s'applique évidemment au sénat. Elle ne parle que des condamnations emportant privation (i\i droit d'être élu; il faut l'appliquer incontestablement à toutes les causes entraînant perle de l'éligibililé.

Celte règle est la conséquence directe du principe formulé plus haut : un membre d'une chambre ne peut cesser de faire partie de celte chambre que par la volonté de celle-ci. D'autre part, aux termes de l'art. 10 de la loi const. du 16 juillet 1875, chaque chambre est juge de l'éligibilité de ses membres. Par conséquent chaque chambre est seule compétente pour juger si efl'ectivement existe une condamnation ou une autre cause faisant perdre à l'un de ses membres l'éligibilité.

89. Indemnité parlementaire. — L'indemnité des députés et des sénateurs, lixée à 9.000 fj-aiics par les lois du 30 novembre 1875 (art. 17) et du 2 août 1873 (art 26), a été élevée à 15.000 francs par la loi du 23 novembre 1900.

La loi du 23 novembre 1906 porte : « Elle (l'indemnité législative) est réglée par le 2" paragraphe de l'art. 96 et par l'art. 97 de la loi du 15 mars 1849, ainsi que par les dispositions de la loi du 16 février 1872 ». De cela il résulte que toutes les règles dérivant de ces dispositions restent applicables, depuis la loi nouvelle, à l'indemnité parlementaire portée à 15.000 francs.

Le principe de l'indemnité parlementaire a été très vivement discuté. Il nous semble cependant que dans

§ 90. — iNCAPACiiK d'Être fonctionnaihe 397

un régime démocralique il n'est pas sérieusement contestable. Il faut que tout citoyen, riche ou pauvre, puisse être envoyé au parlement; autrement la liberté de choix des électeurs n'est plus complète, et d'autre part on s'expose ii priver le pays du concours d'hommes très distingués, auxquels leur absence de fortune ne permettrait pas d'abandonner leurs affaires ou leur profession pour venir siéger au parlement. Cependant on a dit qu'en supprimant l'indemnité parlementaire, on écarterait du parlement, au grand avantage du pays, tous les politiciens de carrière, tous ceux qui font de la politique un véritable métier et qu'on assurerait par là un meilleur recrutement des chambres. Cela ne nous paraît pas certain ; et l'absence d'indemnité serait plutôt un encouragement pour les députés sans fortune à protiter, comme beaucoup n'ont déjà que trop de tendance à le faire, de leur qualité de député pour se livrer à des spéculations financières. La raison de principe qui justifie l'indemnité parlementaire reste donc tout entière.

Cette indemnité est établie non pas vraiment dans l'intérêt personnel du député, mais pour assurer un recrutement vraiment démocratique du parlement. Il résulte de cela une conséquence importante. Les députés et les sénateurs ne peuvent pas renoncer à leur indemnité. Ce principe était formulé dans l'art. 38 de la constitution de 1848. Il n'a pas été reproduit dans les lois constitutionnelles et électorales de 1875, mais il est incontesté et incontestable.

90. Incapacité d'être nommé à une fonction publique. — Pour assurer l'indépendance des chambres, il est nécessaire que leurs membres soient soustraits auiantque possible à l'action du gouvernement. C'est le gouvernement qui dispose des places et des emplois; d'où cette idée très juste que pendant la durée de leur mandat les représentants ne doivent pas pouvoir être nommés par le gouvernement à une fonction publique. Une règle absolue en ce sens devrait

398 TUOISIF.ME PAUTIE. — CIIAFITRK II

êlre établie par noire législation. Or il n'en est rien. Le législateur s'est contenté de décider dans l'art. H, i; 1 de la loi du 30 novembre 1875 qu'un député nommé ou promu à une fonction publique salariée cesse d'appartenir à la chambre par le fait même de son acceptation; mais il peut être réélu si la fonction est compatible avec le mandat de député.

On ne trouve aucune disposition de ce genre pour les sénateurs, ni dans, la loi du 2 août 1873, ni dans la loi du y décembre 1881; et comme d'autre part la loi du :26 décembre 1887 n'a déclaré applicables aux sénateurs que les articles 8 et 0 de la loi du 30 novembre 1875, les sénateurs en fonction peuvent être nommés à une fonction publique salariée par l'État sans perdre leur mandat, et ils ne cessent d'appartenir au sénat que si la fonction à laquelle ils sont nommés est incompatible avec leur mandat. Cette différence entre les députés et les sénateurs est injustifiable; nous ne serions pas étonné qu'elle fût le résultat d'un oubli commis par le législateur de 1887.

Au reste, même la disposition de l'art. H, § 1 de la loi du 30 novembre 1875 est complètement insuffisante pour assurer l'indépendance des députés à l'égard du gouvernement, puisqu'un député peut toujours être nommé fonctionnaire et que, si la fonction est compatible, il peut être réélu ; que si la fonction n'est pas compatible, le gouvernement peut toujours exercer une pression sur tel député en lui faisant miroiter sa nomination à une charge grassement rétribuée. L'expérience prouve que ces promesses ne laissent point les députés indifférents, surtout ceux qui ont des craintes pour leur réélection. A notre sens, le législateur devrait établir l'incapacité absolue des députés et des sénateurs d'être nommés à une fonction publique, non seulement pendant la durée de leur mandat, mais encore pendant un certain temps, deux ans par exemple après son expiration. C'était la régie de la cons'itution de 1791.

§ 91, — IRRESI'ONSABILITK PARLEMEN lA IRE 399

Aujourd'hui, la règle ne s'applique qu'aux députés; elle ne s'applique pas aux sénateurs. Le député qui est nommé ou promu à une fonction publique cesse, par le fait même de son acceptation, d'appartenir à la chambre. Il faut qu'il soit nommé à une fonction salariée par l'Etat. Par exemple lo député nommé maire reste député.

La règle est générale et s'applique à toutes les fonctions salariées par TEiat. Il n'est fait exception que pour les députés nommés ministres ou sous-secrétaires d'Etat « qui ne sont point soumis à la réélection » (L. 30 novembre 1875, art. 1 i, § 2).

Par le fail de sa nomination à une fonction publique salariée, le député est placé dans la situation oii il aurait été s'il avait été fonctionnaire avant d'être député. Si la fonction publique est compatible avec le mandat de député, comme celle de professeur titulaire dans une faculté par exemple, l'ancien député peut se représenter, être régulièrement nommé et exercer à la fois la fonction et le mandat de député. Si, au contraire, la fonction est incompatible et qu'il soit réélu député, il perd sa fonction et on lui fait application des art. H-10 de la loi du liO novembre 1875.

Il faut noler l'ai't. 3 de la loi du 30 mari 1910 ainsi conçu : « L'article 3 de la loi du 10 juillet l'.X)6, disposant que les membres du parlement ne peuvent être, à quelque titre que ce soit, l'objet d'une nomination ou promotion dans la légion d'honneur ou la médaille militaire, ne s'applique pas aux nominations ou promotions dont ces membres peuvent cire l'objet à raison des faits de guerre ».

Cette interdiction se rattachait à la même idée que les règles sur la nomination à des fonctions pul)liques. L'exception qu'y apporte la loi de 1915 se justifie d'elle-même.

91. Irresponsabilité parlementaire. — Il importe d'assurer l'indépendance du député, non seulement à l'égard du gouvernement, mais encore à l'égard des parliculiers. Pour que le député puisse remplir son mandat avec une entière liberté et une pleine indépendance, il faut qu'il soit soustrait à tonte possibilité de poursuite pénale à l'occasion d'actes rentrant dans ses

altribulions parlementaires, ii faut qu'il échappe à toule responsabilité pécuniaire envers des particuliers à l'occasion des actes rentrant dans les dites attributions. Tels sont les raisons et le principe de l'art. 13 de la loi const. du 10 juillet 1875 : « Aucun membre de l'une ou de l'autre chambre ne peut être poursuivi ou recherché h l'occasion des opinions ou votes émis par lui dans l'exercice de ses fonctions ». De ce texte constitutionnel il convient de rapprocher tout de suite l'art. 41, iiM et 2 de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse, qui formule une conséquence du principe : « Ne donneront ouverture à aucune action les discours tenus dans le sein de l'une des deux chambres ainsi que les rapports ou autres pièces imprimés par ordre de l'une des deux chambres. Ne donnera lieu à aucune action le compte rendu des séances publiques des deux chambres fait de bonne foi dans les journaux ».

l/irresponsabilité parlementaire n'existe que pour les actes faits par le député ou sénateur dans l'exercice de ses fonctions; mais elle existe pour tous ces actes. Cela comprend d'abord les discours prononcés, non seulement en séance publique, mais encore en commission, tous ces discours, alors même qu'ils auraient été l'objet d'une publicité spéciale par suite d'un affichage ordonné par la chambre, les rapports lus en séance publique ou publiés par le Journal officiel ou les journaux, et aussi les votes exprimés par les députés ou sénateurs. Celle irresponsabilité protège également le député 'd l'égard des actes faits par lui dans une commission d'enquête parlementaire.

Le député échappe à toute action publique, qui serait mise en mouvement par le mini.stère public pour un prétendu délit. Il échappe aussi ci toule poursuite des particuliers qui useraient du droit de citation directe, par exemple pour une poursuite en difî'amation, ou qui formeraient simplement une action en responsabilité devant les tribunaux civils.

Tout tribunal, qui serait saisi d'une action publique

§ 92. — INVIOLABlLlTl'; l'ARLEMENTAIRE 401

OU civile, dirigée contre un député à l'occasion d'un acte de sa fonction, devrait se déclarer incompétent, même d'office et cela en tout état de cause.

92. Inviolabilité parlementaire. —Toujours pour assurer l'indépendance des membres du parlement, les législations politiques modernes décident qu'ils ne peuvent être poursuivis pendant les sessions des chambres, à l'occasion d'une infraction étrangère à leur fonction, sans l'autorisation de la chambre dont ils font partie. Celte règle est inscrite dans l'art. 14, t^ 1 de la loi const. du 16 juillet 1875 : « Aucun membre de l'une ou de l'aulre chambre ne peut pendant la durée de la session être poursuivi ou arrêté en matière criminelle ou correctionnelle qu'avec l'autorisation de la chambre dont il fait partie, sauf le cas de flagrant délit ».

La règle de l'inviolabilité, consacrée aujourd'hui par l'art. 14, § 1 précité de la loi du 16 juillet 1875, constitue pour les membres du parletnent un véritable privilège. Mais ce privilège se justifie amplement par la nécessité d'assurer l'indépendance du parlement, de soustraire ses membres à lespèce de chantage que le gouvernement, qui dispose de l'action publique, pourrait exercer sur eux, et aux tracasseries que des particuliers, par le droit de citation directe, pour:aient susciter à des députés dont ils croient avoir à se plaindre. L'inviolabilité, comme l'irresponsabilité (§ 91), n'est pas établie à vrai dire dans l'inférêt du député qui eu profite, mais dans l'intérêt du parlement, dans rinlérêf, peut-on dire, de la souveraineté nationale elle-même, que le parlement est censé représenter. Les immunités ne constituent donc point des droits subjectifs, mais bien une situation objective. Par conséquent le député ne peut y renoncer. Il ne pourrait pas être poursuivi pour un fait relatif à ses fonctions, alors même qu'il accepterait cette poursuite; il ne pourrait pas être poursuivi pour une infraction sans l'autorisation de la chambre à laquelle il appartient.

alors même qu'il accepterait la poursuite. Le tribunal saisi devrait, mêine d'office, et nonobstant une demande formelle du député tendant à être jugé, se déclarer incompétent jusqu'à ce que la chambre ait autorisé la poursuite. Ces solutions sont hors de toute contestation.

Uinviolabililé n'existe que pendant la session. — Elle commence avec la session et finit avec elle (cf. § 9.3\ Les ajournements que les chambres s'ociroient ellosmêmes n'interrompent pas la session et parconséquent ne suspendent point l'inviolabilité. On peut se demander s'il en est de môme au cours d'un ajournement prononcé par le président de la République, en vertu des pouvoirs à lui conférés par l'art. 2, § 2 de la loi const. du 16 juillet 1873. On décide en général que l'inviolabilité n'est point suspendue pendant cet ajournement, précisément parce qu'il ny a là qu'un ajournement et que la session n'est point close. La session n"est close qu'au moment où le décret de clôture a été lu aux chambres.

.1 (juels faits s\ipplique V inviolabilité? — Seulement à des faits constituant une infraction, que la poursuite soit exercée par le ministère public ou par un particulier agissant en vertu du droit de citation directe en matière correctionnelle, établi par l'art. 182 C. instr, crim. L'inviolabilité s'applique à toutes les infractions qualifiées crimes ou délits. L'art. 14 porte : « Ln matière criminelle ou correctionnelle ». Elle ne s'applique point aux contraventions de police. H y a là une règle tout à fait exceptionnelle qu'il faut interpréter leslrictivement ; or le texte ne parle que des crimes et délits. D'ailleurs cela se conçoit; les poursuites en matière de contravention ne sont jamais assez graves pour qu'elles puissent porter atteinte à l'indépendance des députés.

Flagrant délit. — L'inviolabilité judiciaire n'existe pas lorsqu'il y a flagrant délit. Il faut considérer qu'il y a flagrant délit et que par conséquent l'immunité

,^ 92. I.NVlOLAlilLlïK l'ARLEMEMAlHE 403

est supprimée dans tous les cas qui sont indiqués par l'art. 41 du Code d'inslr. crim. : le délit se conir met ou vient de se commettre; le prévenu est poursuivi par la clameur publique; le prévenu est trouvé saisi d'elTels, armes, instruments ou papiers faisant présumer qu'il est auteur ou complice, pourvu que ce soit dans un temps voisin du délit. Lorsqu'il y a flagrant délit, l'inviolabilité parlementaire, à notre avis, cesse complètement; le droit commun reprend son empire; le député, présumé auteur du flagrant délit, peut être poursuivi et arrêté comme s'il n'était pas député; il n'y a point lieu de demander à la chambreune autorisation quelconque, et celle-ci ne peut requérir la suspension ni de la détention ni de la poursuite.

Ces solutions nous paraissent incontestables devant le texte de l'art. 14 qui excepte sans aucune réserve le tlagrant délit. Comme l'inviolabilité parlementaire est une dérogation profonde au droit commun, une exception grave au principe primordial de l'égalité devant la loi, on ne peut l'étendre en dehors des termes stricts du texte.

Effets de Vinviolahililé. — Elle n'a point pour conséquence de soustraire le représentant à toute poursuite judiciaire; seulement les poursuites sont nulles et le représentant ne peut être arrêté, tant que l'autorisation n'a pas été donnée par la chambre à laquelle il appartient.

L'inviolabilité judiciaire couvre-t-elle non seulement la personne du député, mais encore son domicile? C'est-à-dire l'autorité judiciaire (ou l'autorité administrative dans le cas où elle a ce pouvoir) peutelle ordonner et faire des perquisitions au domicile d'un membre du parlement, pendant la session, sans l'autorisation de la chambre dont il fait partie? En vertu de la règle d'interprétation restrictive déjà invoquée, la solution affirmative nous paraît certaine. La constitution ne parle que de poursuite et d'arrestation et non point de perquisitions domiciliaires;

par conséquent, pour celles-ci, les membres du parle ment doivent être soumis au droit commun.

De la ponrsuile et de la détention commencées pendant l'intewalle des sessions. — On a dit plus haut que les députés ne bénéficiaient de l'inviolabilité que pendant la durée des sessions. On peut donc supposer que pendant l'intervalle des sessions un député soit poursuivi et mis en état de détention préventive, puis que la session des chambres commencée, ces poursuites n'étant pas achevées, cette détention subsiste. Quels sont alors les droits de la chambre à laquelle il appartient? Ni les constitutions ni les lois antérieures ne prévoyaient cette hypothèse. La loi const. du IG juillet 1875 Ta prévue : « La détention ou la poursuite d'un membre de l'une ou de l'autre chambre est suspendue pendant la session et pour toute sa durée, si la chambre le requiert » (art. 14, § !2j.

Le lexle paraît très clair: il a cependant donné lieu à quelques dilTicullés dont on trouvera la discussion dans notre Tvailé, II, S 135.

92 a. Les membres du parlement et le service militaire. — On a dit § 87 que nul ne peut èlre élu membre du parlement s'il n'a satisfait définitivement aux prescriptions de la loi militaire concernant le service actif (L. 20 juillet 1895, art. 1,§ 1 et L. 21 mars 1905, arl. 7).

Cette même loi du 20 juillet 1895 règle minutieusement la situation des membres du parlement en temps de paix an point de vue du service militaire.

En temps de paix les membres du parlement ne peuvent faire aucun service militaire pendant les sessions. Ils ne le peuvent qu'à trois conditions : 1° il faut que le minisire de la guerre le demande; 2° il faut qu'ils y consentent ; 3" il faut qu'ils y soient auto risés par l'assemblée à laquelle ils appartiennent. 11 s'agit évidemment des périodes d'instruction des hommes appartenant à la réserve ou à l'armée territoriale, aussi bien d'ailleurs des officiers que des simples soldats (L. 20 juillet 1895, art. 2).

§ 92fl. — MEMBRES DU l'ARLEM. ET SERVICE MILITAIRE 405

Dans rintervalle des sessions les membres du parlement sont, au point de vue des périodes d'instruction militaire, soumis au droit commun.

Les membres du parlement ne peuvent, pendant qu'ils font leur service, venir siéger à l'assemblée à laquelle ils appartiennent. « Ils ne peuvent, dit la loi de 1895, participer aux délibérations ni aux votes de l'assemblée à laquelle ils appartiennent (art. 3, § 1) ». Mais en cas de convocation de rassemblée nationale, soit pour l'élection du président de la République, soit pour la revision de la conslilution, leur service militaire est suspendu de plein droit pendant la durée de la session de cette assemblée (L. 20 juillet 1895, art. .-{, § 2).

L'art. 4 de la loi de 1895 stipule que les dispositions des art. 2 et 3 ne s'appliquent pas aux officiers généraux maintenus sans limite d'âge dans la première section du cadre de l'état-major général et aux officiers généraux et assimilés placés dans la 2« section du cadre de l'état-major général.

L'art. 2 do cette loi du 20 juillet 1895 porle expressément qu'elle ne s'applique qu'en temps de paix. Mais avant la guerre actuelle on s'était préoccupé des conditions dans lesquelles pourrait se réunir le parlement au cas de mobilisation générale, un grand nombre de députés et quelques sénateurs devant être alors appelés sous les drapeaux. Diverses propositions avaient été faites tendant à régler cette situation, mais aucune n'avait abouti au moment où éclata la guerre au mois d'août 1914.

A ce moment tous les membres du parlement touchés par la mobilisation répondirent à l'appel du pays. Quand s'ouvrit la session ordinaire de janvier 1915 la question se posa de savoir si Ton ferait une loi pour régler d'une manière spéciale la situation militaire des membres du parlement en temps de guerre, et sur le fonctionnement du pouvoir législatif pendant ce temps. Une proposition de loi sur cet objet fut

40t'i THOISIK.ME l'ARTIE. — CHAPITRE II

même déposée à l.i chambre le 14 janvier 1913 par M. Accainbray; mais elle n'eut point de suite.

Il fut en quelque sorte tacitement convenu entre le gouvernement, les chambres et Tautoriié militaire qu'un sursis serait accordé à tous les parlementaires mobilisés pour leur permettre de prendre part aux travaux du parlement, lieaucoup n'ont pas voulu profiter de cette possibilité et ont combattu vaillamment.