S 99. — LES LOIS ET LES RÉSOLUIIO-NS

L'une quelconque d*^s chambres peut être saisie en premier lieu ; elle vole un texte; ce texte est transmis à l'autre chambre, qui peut l'adopter tel quel, le repousser en bloc ou voter un texte différent. Si la chambre saisie en second lieu vote le même texte, les chambres ont achevé leur rôle; le texte volé par les deux cliambres est transmis au président de la République, qui doit le promulguer dans un certain délai, sauf son droit de demander aux chambres une seconde délibération (L. const. H» juillet 1875, art. 7, §§ 1 et 2). Si le texte voté par la chambre saisie en premier lieu est repoussé en bloc par la chambre à laquelle il est transmis, rien n'est fait et le parlement a repoussé le projet de loi. Si enfin le projet volé par l'une des chambres est volé par l'autre chambre en termes différents, le projet sera transmis d'une chambre à l'autre, jusqu'à ce que finalement le même texte soit adopté par les deux chambres. Jamais le lexle volé par l'une des chambres ne peut s'imposera l'autre. Le principe essentiel de noire droit constitutionnel est l'égalité des chambres et leur complète indépendance. I/une n'est pas une chambre de contrôle, l'aulre une chambre de décision. L'une et l'autre ont, en principe, des pouvoirs absolument égaux ; l'une n'est point tenue de céder devant l'autre.

Ce principe de l'égalité complète des chambres ne reçoit d'excep^on qu'en matière financière ; il en sera parlé plus loin §§ 100 et 100.

Les résolutions sont toutes les décisions qui résultent du vole d'une seule chambre. Il va de soi que ces résolutions n'ont pas la valeur de lois, puisque, aux termes de l'art, l*"^ déjà cité de la loi consl. du 25 février 1875, le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées, la chambre des députés et le sénat. Mais cependant ces résolutions ne sont point sans produire des effets importants.

D'abord c'est par voie de résolution que les chambres votent toutes les décisions qui s'appliquent à

i^^' TROISIEME PARTIE. — CHAPITRE II

elles-mêmes: les décisions par lesquelles elles fixent leur ordre du jour, ordonnent des renvois à la commission, etc.. ; toutes les dispositions qui forment le règlement de leurs travaux (cf. § 96) ; les décisions par lesquelles les chambres lèvent l'inviolabilité protégeant leurs membres, acceptent leur démission, prononcent leur déchéance, intligent la censure.

Outre sa participation à la confection des lois, chaque chambre exerce un pouvoir de contrôle sur les actes du gouvernement et de ses agents (cf. art. 6, î; 1 de la loi const. du 25 février 1875). Toute résolution votée par l'une des deux chambres dans le but d'exercer ce contrôle s'impose au respect du gouvernement et de ses agents sous la sanction de la responsabilité ministérielle. C'est ainsi que par des résolutions chaque chambre vote des ordres du jour de confiance, de défiance ou de blâme à l'égard du ministère, l'invite à prendre telle ou telle mesure, nomme des commissions denquèle pour examiner le fonctionnement de tel ou tel service, ordonne des communications de pièces, etc..

Enfin il est des résolutions qui sont prévues expressément par la constitution et qui produisent leurs effets en vertu du texte constitutionnel qui donne formellement compétence à cliaque chambre pour les prendre. Ce sont d'abord les résolutions par lesquelles chaque chambre statue sur la régularité de l'élection de ses membres et sur leur éligibilité L. const. 16. juillet 1875, art. 10). Ce sont ensuite les décisions par lesquelles la chambre des députés peut mettre en accusation devant le sénat le président de la République et les minisires !.. consl. 10 juillet 1875, ait. 12, !5§ 1 et 2). Ce sont enfin les résolutions que peuvent prendre la chambre et le sénat déclarant qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles (L. const. 25 février 1875, art. 8).

Que les chambres volent des projets de loi ou des résolutions, la procédure parlementaire est la même.

^ 100. — l'initiative 425

Elle est, sauf quelques différences de détail, la même dans les deux chambres. Aussi ne parlerons-nous que de la chambre des députés, restant entendu qu'à moins d'observation contraire, ce qui est dit de la chambre est vrai du sénat. Cette procédure parlementaire est surtout déterminée par le règlement des chambres; les lois constitutionnelles et les lois ordinaires ne contiennent pas de dispositions à cet égard. Elle comprend quatre phases : 1*^ la proposition faite par ceux qui ont ce qu'on appelle l'initiative ; 2" l'étude de la proposition en commission; 3" la discussion en séance publique; 4" le vole. Enfin l'existence des deux chambres fait naître forcément des relations entre elles, que le législateur constituant a eu le tort de ne point réglementer et qui sont régies par la coutume parlementaire et par quelques articles des règlements des chambres.

100. L'initiative. — C'est le droit de saisir une chambre d'une proposition tendant au vote d'un projet de loi on d'une résolution. Dans notre constitution, qui repose sur l'idée très juste de la collaboration des organes et sur le principe d'une pondération respective du parlement et du gouvernement, l'initiative appartient également au président de la République personnifiant le gouvernement et aux membres de chacune des deux chambres. Le principe en est formulé très nettement dans l'art. 3, îj 1 de la loi const. du 25 février 1875 : « Le président de la République a l'initiative des lois concurremment avec les membres des deux chambres ». Rap. L. const. 24 février 1875, art. 8, § 1. Cependant de fait le droit d'initiative du gouvernement s'exerce d'une manière plus large que le droit d'initiative parlementaire.

Il est indispensable que le droit d'initiative appartienne au gouvernement. C'est lui qui est l'organe dirigeant par excellence dans l'Etat; c'est lui qui connaît surtout les besoins du pays, les difficultés auxquelles il faut parer; c'est donc lui qui, mieux que

426 TROISIÈME PARTIE. — CHAPllRE II

personne, peut savoir quels projets doivent être soumis au parlement.

Initiative du gouvernement (L. const. 25 février 1875, art. 3, § 1). — Le droit d'initiative du gouvernement s'exerce avec la plus entière liberté. Le texte présenté par le gouvernement prend le nom de projet, projet de loi ou projet de résolution. Le mot proposition désigne plus spécialement le texte présenté par un membre du parlement.

Les projets du gouvernement sont établis sous forme de décrets signés du président de la République, contresignés par un ministre. Ils ne sont soumis ni à l'examen d'une commission d'initiative, ni à la formalité de la prise en considération.

Le droit d'initiative du gouvernement s'exerce à son choix ou devant le sénat ou devant la chambre. C'est la conséquence du principe de l'égalité des chambres. Il n'y a qu'une exception, qui, peut-on dire, est traditionnelle dans les pays qui pratiquent le régime représentatif : les lois de finances doivent être en premier lieu présentées à la chambre des députés et votées par elle (L. const. 24 février 1875, art. 8, î; 2).

Celle règle que les lois de finances ne peuvenl êlre présentées en premier lieu à la chambre haule a été pour la première fois formulée en France par la conslitulion du (3 avril 1814, dile constitution sénatoriale (art. 5, § 3). Elle a été reproduite dans les Chartes (Chartes de 1814, art. 17 et 1830, art. 15, § 2), le sénalus-consuite consl. de 1870 (art. 12, § 3) et enfin l'art. 8 de la loi const. du 24 février 1875. Elle était empruntée au droit constitutionnel anglais. Elle avail, en effet, en Angleterre, sa raison d'être : les lois de finances doivent être proposées en premier lieu à la chambre des communes, parce qu'elle seule est une chambre élue et qu'à ce titre elle seule représente vraiment le pays et par suite peut créer des impôts, engager des dépenses. La chambre des lords, chambre nommée parle roi et en grande partie héréditaire, ne peut exercer en matière de finances qu'un droit de contrôle. Celle règle se concevait aussi très bien sous la monarchie de 1814 à 1848 et sous le second empire, où la chambre haute, chambre des pairs ou sénat, n'élail point élective, mais nommée par le roi ou l'empereur, dont certains membres même étaient nommés à litre héréditaire sous la Reslauralion (Charte de 1814, art. 27). Mais aujourd'hui celte i-eslriclion au droit d'initiative du gouvernement, cette dis-

^ 100. — I.'l.MTIA'IIVE 427

Unclion enlre les deu\ chambres, n'ont pas leur raison d'être : le sénat est électif comme la chambre; le sénat sort du suffrage universel comme la chambre; il est vrai que pour le sénat le suffrage universel s'exerce à deux ou trois degrés: mais il n'y a pas là une raison suflisante pour établir au profit de la chambre le privilège de la priorité en matière financière.

Il importe toutefois de ne pas exagérer l'importance de ce privilège. Les projets de loi de fiuances sont les projets de lois créant des impôts nouveaux, modifiant l'organisation ou l'assiette d'impôts existant déjà, tendant à autoriser un emprunt d'Etal ou de ville ou à convertir un emprunt, les projets d'ouverture de crédit, d'annulation de crédit et enfin le projet de budget. Aucun de ces projets ne peut être présenté en premier lieu au sénat et tous doivent être déposés d'abord à la chambre. Mais le gouvernement n'est point obligé de présenter en premier lieu à la chambre un projet de loi qui aurait pour conséquence indirecte d'entraîner une augmentation de dépenses. Ainsi, par exemple, la loi du 14 juillet 1905 sur l'assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables et même le projet de loi sur les retraites ouvrières auraient pu être certainement présentés en premier lieu au sénat.

D'autre part, ce droilde priorité de la chambre des députés n'empêche pas le gouvernement de faire devant le sénat une proposition qu'il a déjà faite à la chambre, mais qui a été repoussée. Sans doute, si le gouvernement demande un crédit isolé à la chambre et qu'il lui soit refusé en totalité, il ne pourrait pas le demander ensuite au sénat. Puisque rien n'a été voté à la chambre, il ne pourrait rien transmettre au sénat et sa demande y serait une proposition nouvelle. Mais si la chambre n'a pas accordé le chiffre demandé par le gouvernement ou si, s'agissant du budget, la chambre a repoussé totalement un des crédits budgétaires, en transmettant au sénat le texte voté par la chambre, le gouvernement peut lui demander de voter le chiffre qu'il avait demandé à la chambre ou de rétablir le crédit qu'il avait proposé à la chambre et qu'elle avait refusé.

Pendant quelque temps on a soutenu à la chambre que celle-ci ayant refusé un crédit budgétaire demandé par le gouvernement, le sénat ne pouvait pas le rétablir, même sur la demande du gouvernement. -Vujourd'hui celte opinion est tout à fait abandonnée, et l'on reconnaît que le gouvernement peut demander et que le sénat peut rétablir un crédit budgétaire non volé par la chambre. En effet, la règle de la priorité est alors respectée : le projet a été présenté en premier lieu à la chambre: il a été voté par elle; transmis au sénat, c'est le gouvernement qui demande au sénat de le voter tel qu'il avait été présenté à la chambre. V. in/'ra, même §, la question (le l'initiative des sénateurs en matière financière.

Inilialive parlementaire. — Elle apparlient en principe en loule malière à tout député, à tout sénateur

(LL. consl. 25 février 1875, art. 3, § 1 et 24 février 1875, art. 8). Cependant, d'après le règlement de la chambre (art. 4, §3), une proposition de loi ne peut pas être déposée par un député avant son admission. Pareille restriction n'existe pas au sénat.

Le droit dinilialive appartenant aux députés et aux sénateurs comprend naturellement le droit d'amendement, c'est-à-dire le droit de proposer des modifications partielles aux projets du gouvernement ou aux propositions parlementaires.

Le droit d'initiative est en principe le même pour les députés et pour les sénateurs. Il est restreint pour les sénateurs en matière financière par l'art. 8, § 2 de la loi const. du 24 février 1875. Pour les députés, il peut s'exercer en toute matière à la condition, bien entendu, que la proposition déposée ne soit pas contraire à la constitution. Les députés peuvent donc proposer des ouvertures de crédit, soit l'introduction de crédits nouveaux dans le budget, soit l'augmentation de crédits déj<à inscrits au budget, soit louverture de crédits isolés.

GepeiKlanl la chambre a voulu limiter l'abus de ce droit d'initiative financière en volant, le 16 mars 1900, sur la proposition de M. Berthelol, la disposition suivante devenue l'art. 102, § 1 de son règlement : « Aucune proposition tendant soit à des augmentations de traitements, d'indemnités ou de pensions, soit à des créations de services, d'emplois ou de pensions ou à leur extension en dehors des limites prévues par les lois en vigueur ne peut être laite sous forme d'amentlemenl ou d'article additionnel au budget ».

Le droit d'initiative des sénateurs en matière financière se trouve très réduit par la disposition déjà citée de la loi const. du 24 février 1875 'art. 8, § 2). Il importe encore ici de ne pas étendre outre mesure la portée de ce texte.

D'abord il est incontestable qu'un sénateur ne pourrait pas saisir pour la première fois le sénat d'une proposition d'ouverture d'un crédit isolé ou d'un crédit budgétaire, dune proposition d'emprunt ou d'une proposition tendant à la création d'un impôt

^ 100. - l'initiative 429

nouveau. A notre avis, les sénateurs ne peuvent pas non plus proposer au sénat de relever un crédit, budgétaire ou isolé, volé par la chambre, ni a fortiori de rétablir un crédit budgétaire refusé par la chambre. Une dépense nouvelle ne peut jamais être engagée sur rinitialive d'un sénateur. Voilà la règle essentielle. Elle serait violée si le sénat pouvait, sur l'initiative d'un de ses membres, relever ou rétablir un crédit voté ou refusé par la chambre. Mais le sénat peut relever le crédit voté par la chambre ou rétablir un crédit refusé par elle quand la proposition de relèvement ou de rétablissement lui est faite par le gouvernement et que le chiffre proposé au sénat ne dépasse pas le chitrre proposé primitivement à la chambre. Alors en ellel la règle de la priorité et de l'initiative est parfaitement respectée : la loi linancière a été d'abord présentée à la chambre, et, d'autre part, l'initiative du relèvement ou du rétablissement de crédit ne vient pas d'un sénateur, mais du gouvernement.

11 est incontestable que l'initiative des sénateurs peut s'exercer librement en matière financière, quand elle tend à une diminution des crédits. Le sénat, en matière financière, est avant tout chargé de s'opposer aux entraînements toujours possibles de la chambre des députés, en contact continuel avec le suffrage universel et facilement tentée, dans un intérêt électoral, d'accroître les dépenses. Le gouvernement démocratique coûte très cher : le sénat est chargé de mettre un frein à l'entraînement des dépenses.

Enfin les sénateurs peuvent certainement faire au sénat des propositions de loi qui ne sont pas précisément des lois financières, mais dont le vote entraînera forcément une augmentation de dépenses.

Observation. — Le droit d'initiative gouvernementale et parlementaire est évidemment limité par l'obligation de ne faire aucune proposition tendant à faire voter un texte qui serait en contradiction avec

les lois constitutionnelles. C'est le président de la chambre où est faite la proposition qui est chargé d'en apprécier la constitutionnalité. Il peut toujours demander à la chambre de repousser le projet ou la proposition par la question préalable. Cf. § 102.

Procédure de l'inilintive parlementaire. — I^es règlements de la chambre et du sénat ont minutieusement fixé la procédure qui doit être suivie pour les propositions dues à l'initiative parlementaire.

Toute proposition doit être formulée par écrit et à la chambre toute proposition de loi doit être précédée d'un exposé des motifs (Hègl. sénat, art. 75; chambre, art. 23, § 1).

Au sénat, toute proposition due à l'initiative parlementaire, avant d'être l'objet d'une délibération et d'un vote sur le fond, doit en principe être l'objet d'une délibération et d'un vote sur la prise en considération. A cet effet, elle est renvoyée à une commission dite commission d'inilialive. Cette commission fait un rapport sommaire qui conclut, ou à la non-prise en considération, ou à la prise en considération . Elle peut conclure aussi au vote de la question préalable, si elle estime par exemple que la proposition n'est pas constitutionnelle, et à la déclaration d'urgence. Mais elle ne peut proposer des amendements sur le fond et ne doit faire qu'un rapport sommaire.

Si l'on vote la non-prise en considération, la proposition ne peut plus être représentée avant un délai de six mois. Si la proposition est prise en considération, la procédure suit son cours (Régi, sénat, art. 75-79).

Au sénat, ce renvoi à la commission d'initiative doit avoir toujours lieu, et c'est elle qui, lorsqu'elle reconnaît que la proposition rentre dans les attributions d'une commission déjà saisie d'une autre proposition ou d'un projet de loi, demande par un rapport verbal au sénat le renvoi à cette autre commission (Uègl. sénat, art. 76, § 2).

La formalité de la prise en considération n'a pas

§ 100 a. — LES BUREAUX ET LES COMMISSIONS 431

lieu poQP les propositions déjà, votées par la chambre des députés (Régi, sénat, art. 127).

La formalité de la prise en considération n'a pas lieu non plus lorsqu'il y a eu déclaration d'urgence.

A la chambre des députés toute proposition de loi faite par un député doit être formulée piir écrit en articles et précédée de l'exposé des motifs. Elle est remise au président qui après en avoir donné connaissance à la chaïubro la leuvoie, sauf décision contraire de l'assemblée, à la commission permanente dans les attributions de laquelle elle rentre. Toute proposition de résolution est soumise à la même procédure. Les propositions de lois adoptées par le sénat sont remises de plein droit et sans délai aux commissions compétentes (Régi, chambre, art. 23 et 2o). Cf. infra, § 100 a pour les grandes commissions ou commissions permanentes.

100 a. Les bureaux et les commissions. — Le sénat est divisé en neuf bureaux. Ils sont renouvelés chaque mois par voie de tirage au sort (Régi, sénat, art. M). Après leur formation les bureaux sont convoqués par décision du sénat sur la proposition du président. Chaque bureau nomme un président et un secrétaire. Chaque président peut convoquer son bureau.

Le rôle des bureaux pour l'étude des projets et propositions de loi est actuellement bien restreint; cette étude est faite par les commissions. Leur rôle consiste es.sentiellement dans la nomination des commissions.

A la chambre des députés, d'après le nouveau règlement voté le 4 février 1915, il n'y a plus de bureaux à titre permanent. Il n'y en a plus qu'à titre exceptionnel pour procéder à l'examen des élections en vue de la vérification de leur régularité par la chambre, et en outre quand la chambre le décide pour non>mer une commission.

Aux termes de Tari, l»'' du règlement, au déhul d'une nouvelle législaliire, on procède par la voie du sort à la division de la

432 TROISIÈME l'ARTlK. — CHAPITRE II

chambre en onze bureaux, qui procèdent sans délai à l'exanieiudes procùs-verl)aux d'élection.

Il est aussi procédé à la nomination des bureaux lorsque la chambre, en vertu de l'art. 15 de son règlement, décide qu'en dehors des grandes commissions permanentes dont il sera parlé plus loin, sera constituée une commission permanente ou spéciale nommée dans les bureaux (Règl. chambre, art. 15 et 19).

Lorsque, dans l'un de ces deux cas, il y a lieu à la nomination des onze bureaux de la chambre, le président procède à cette opération en séance publique par la voie du sort. La liste est aussitôt affichée dans les couloirs (Hègl. chambre, art. 17, § 1).

Les bureaux ne peuvent procéder à aucun vole que si le tiers au moins de leurs membres est présent. Chaque bureau est présidé par le plus âgé des membres présents. Le plus jeune est appelé à remplir les fonctions de secrétaire (Règl. chambre, art. 17, .îJS 2 et s.).

Les commissions. — De tout temps les assemblées politiques ont désigné quelques-uns de leurs membres pour faire une élude préliminaire des questions et leur présenter un texte devant servir de base à la discussion en séance publique.

Jusqu'à la résolution votée par la chambre des députés le 17 novembre 1902 dans nos deux assemblées les commissions étaient en principe spf-ciales et temporaires. Elles étaient spéciales, c'est-à-dire qu'elles étaient nommées en vue de l'étude d'un ou de plusieurs points déterminés, et qu'elles ne pouvaient s'occuper que de la question en vue de laquelle elles avaient été nommées. Elles étaient temporaires, c'està-dire qu'elles disparaissaient du moment où la question en vue de laquelle elles avaient été nommées était résolue, du moment où le projet, la proposition en vue desquels elles avaient été constituées étaient votés ou repoussés.

Ce système des commissions temporaires el spéciales était la règle de notre droit parlementaire depuis la constitution de l'an 111 (arL 67). Il avait pour but d'éviter que des commissions permanentes ne prissent trop d'influence, n'empiétassent sur le domaine du gouvernement et ne portassent atteinte à sa liberté d'action. On voulait éviter le retour des abus et de la

^ 100 a. — LES itinEAUx et les commissions 433

tyrannie des comités de la Convention et de la Constituante.

Depuis longtemps ce système des commissions spéciales et tempoi-aires était très critiqué. On reprochait à ces commissions leur inaction et leur lenteur; on disait que des propositions ou projets absolument connexes étaient confiés à l'examen de commissions différentes, d'où un défaut de coordination dans le travail, un véritable gaspillage de temps et d'efforts.

Depuis 1902 la chambre des députés pratique le système des grandes commissions permanentes, entre lesquelles sont réparties toutes les affaires; et ce n'est qu'à titre tout à fait exceptionnel qu'est nommée une commission spéciale. Pendant la guerre, c'est surtout par ces commissions permanentes que la chambre a jBxercé son contrôle sur le gouvernement; elles ont joué un rôle de premier ordre.

Par sa résolution du 7 décembre 1911 le sénat, tout en maintenant le principe des commissions spéciales, a décidé la création d'un certain nombre de commissions générales et permanentes.

Commissions de la chambre des députés. — Le 17 novembre 1902 la chambre décidait la créalioii de seize grandes commissions permanentes. Le nouveau règlement volé le 29 janvier et le 4 lévrier 1915 porte le nombre des grandes commissions à dix- neuf.

Ces commissions prennent les dénominations suivantes : 1» commission de Tadministration générale, départementale et communale; 2» commission des affaires extérieures, des protectorats et des colonies; 3" commission de l'agriculture; 4® commission de l'armée; 5" commission d'assurance et de prévoyance sociales; 6° commission du budget; 7° commission du commerce et de l'industrie; 8» commission des comples définitifs et des économies; 9" commissions des douanes; 10" commission de l'enseignement et des beaux-arts; 11° commission de l'hygiène publique; 12" commission de la législation civile et criminelle: 13" commission de la législation fiscale ; 14° commission de la marine de guerre ; 15° commission de la marine marchande; 16" commission des mines; 17" commission des postes et télégraphes; 18" commission du travail ; 19" commission des travaux publics, des chemins de fer et des voies de communication (Rf'gl. chambres art. 11, §§ 1 et 2).

La chambre a voulu assurer dans ces grandes commissions la représentation proportionnelle des divers groupes politiques qui la

composent et voici pour la nomination des grandes comiîîissionï le système qu'elle a adopté.

Les grandes commissions permanentes sont nommées au scrutin de liste en assemblée générale. Elles sont composées chacune de 44 membres (Règl. chambre art. 12>.

Cinq jours avant la date fixée pour la nomination de ces commissions les bureaux des différents groupes de la chambre doivent remettre au président de la chambre, pour être publiée à la suite du compte rendu in extenso, la liste électorale de leurs membres. Nul ne peut figurer à la l'ois sur la liste électorale de deux groupes. Trois jours avant la date fixée pour la nomination les bureaux des groupes, après s'être concertés, remettront au président de la chambre la liste de candidats qu'ils auront établie conformément à une règle de proportionnalité. Cette liste sera immédiatement insérée à la suite du compte rendu in ejctenso.

Toute liste de candidats ainsi déposée sera considérée comme ayant reçu la ratification de la chambre si, avant le jour fixé pour la nomination, cinquante députés ne s'y sont pas opposés par une déclaration écrite remise au président de la chambre. Dans le cas d'opposition la chambre doit procéder à ce vote par scrutin de liste. 11 est pourvu par le même procédé aux vacances qui se produisent (Règl. chambre, art. 12).

Aucun député ne peut faire partie simultanément de plus de trois grandes commissions permanentes (Règl. chambre, art. 13).

Les grandes commissions permanentes nomment un président, quatre vice-présidents et six secrétaires. Elles sont saisies, sauf décision spéciale de la chambre, de tous les projets et propositions de lois entrant dans leur compétence (Règl. chambre, art. 14).

C'est au début de chaque législature que la chambre des députés se divise ainsi en 19 grandes commissioi7s permanentes, qui restent en fonction pendant toute la durée de la législature (Règl. chambre, art. H).

Mais cela n'exclut pas le droit de la chambre de nommer quand elle le juge à propos d'autres commissions, soit spéciales, soit permanentes, nommées soit d'après le procédé qui vient d'être décrit, soit au scrutin de liste en assemblée générale, soit dans des bureaux tirés au sort (Règl. chambre, art. 15).

Dans toute commission la présence du quart au moins de ses membres est nécessaire pour la validité de ses votes (Règl. chambre, art. 30, § 1).

Il est établi au moins deux fois par an un état des travaux de chaque grande commission permanente, état qui doit être inséré au Journal officiel (Kègl. chambre, art. 35).

Après le renouvellement intégral de la chambre, les rapports sur le fond déposés par les commissions de la précédente législature peuvent être repris et renvoyés aux commissions nouvelles, soit sur l'initiative des commissions elles-mêmes, soit sur l'initiative de vingt membres (Règl. chambre, art. 30).

§ 100 a. — LES BURF.AUX ET LES COMMISSIONS 435

Commissions du sénat. — Le sénat a mainlenu en principe le système des commissions spéciales. Mais dans la séance du 7 décembre 1911 il a volé une résolution qui forme une disposition additionnelle aux art. 16, 18 et 23 de son règlement et dont voici la substance :

Les bureaux au commencement de chaque session ordinaire doivent nommer pour l'année entière : 1" une commission de 18 membres chargée de l'examen de la comptabilité des fonds alloués pour les dépenses administratives du sénat; 2" une commission de 27 membres chargée de l'examen de tous les projets et propositions de lois intéressant les chemins de fer; 3° une commission de 27 membres chargée de l'examen de tous les projets et propositions de lois intéressant l'armée; 4» une commission de 27 membres chargée de l'examen de tous les projets et propositions de lois intéressant la marine.

Les bureaux nomment aussi, tous les trois ans, une commission des douanes composée de 27 membres.

Un sénateur ne peut être commissaire dans plus d'une des quatre commissions précitées.

Toute commission spéciale disparait trois mois après la promulgation de la loi au Journal officiel ou du retrait du projet ou de la proposition qu'elle était chargée d'examiner.

Au sénat comme à la chambre, les commissions permanentes ou spéciales ont une entière latitude pour la direction de leurs travaux : elles peuvent faire des enquêtes, demander des explications au gouvernement, aux administrations, aux bureaux des ministères, appeler les ministres à s'expliquer devant elles. C'est par là qu'elles peuvent être pour les chambres, non seulement un instrument pour la préparation des textes de lois, mais aussi un instrument précieux pour l'exercice des pouvoirs de contrôle qui appartiennent constitutionnellement aux chambres sur tous les services publics et par lesquels elles ont pu pendant la guerre rendre au pays les plus éminents services.

Mais il importe de noter qu'une commission parlementaire ne peut faire des actes qui auraient le caractère juridictionnel, ni prendre des décisions qui auraient le caractère d'actes administratifs exécutoires.

Le travail d'une commission doit aboutir en principe à un texte de loi ou de résolution présenté au vote de la chambre. Ce texte est accompagné d'un rap-

port, fait par un des commissaires, déposé sur le bureau de la chambre, lu en séance si la chambre le demande, plus souvent imprimé et distribué. Ce projet et ce rapport servent de base à la discussion en séancp publique, où va se dérouler la troisième phase de la procédure parlementaire.

101. Les séances des chambres. — Conformément au principe précédemment indiqué, suivant lequel chaque chambre prend elle même les mesures nécessaires pour assurei- son fonctionnement, chaque chambre tixe le lieu, la date et Tordre du jour de ses séances. Mais il est une règle qui s'impose aux chambres parce qu'elle aie caractère constitutionnel, c'est celle de la publicité des séances.

Publicité des séances. — Le principe en est formulé à l'art. 5, § 1 de la loi const. du 16 juillet 187o : « Les séances du sénat et celles de la chambre des députés sont publiques ». Cette règle esl la conséquence même du principe représentatif et la condition indispensable pour le fonctionnement normal du système. Les chambres délibèrenl au nom et pour le compte de la nation -^ il faut donc que la] nation tout entière connaisse l'objet et l'esprit de ces délibérations, non seulement les décisions prises, mais aussi les raisons qui les ont inspirées.

Eli réalité, la publicité proprement dite n'existe pas. .lusqu'en 1893, année de l'attentat de Vaillant, une tribune de 40 places environ était ouverte au public. Depuis, on n'est admis dans les tribunes que sur la présentation d'une carte signée d'un député ou d'un sénateur. La vraie publicité des séances parlementaires est assurée par le compte rendu in extenso publié par le Journal officiel le lendemain de cbaque séance. Le service sténograpbique de chaque chambre est placé sous la haute direction et le contrôle du président et du bureau. D'autre part, un compte rendu analytique établi par les secrétaires-rédacteurs est mis chaque soir à la disposition des journau.x de Paris et des déparlements. Enfin un compte rendu sommaire est transmis par voie télégraphique, au cours même de la séance, au président de la République, à l'autre chambre et à son président.

Comité secret. — Les séances des chambres sont publiques, mais aux termes de Part. 5, §§ 2 et 3 de la loi const. du 16 juillet 1875 :

!^ iOl. — LES SÉANCES DES CHAMBRES 437

« Chaque chambre peut se former en comité secret sur la demande d'un certain nombre de ses membres fixé par le rèfjlement. Elle décide ensuite à la majorité absolue si la séance doit être reprise en public sur le môme sujet ».

Le sénat peut décider qu'il se formera en comité secret. La demande doit être signée de cinq membres et remise au président, La décision est prise par assis et levés sans débat. Quand le motif qui a donné lieu au comité secret a cessé, le président consulte le sénat sur la reprise de la séance publlcjne (Règl. sénat, art. 45).

A la chambre des députés la demande de comité secret doit être signée de vingt membres. Elle est remise au président; la chambre doit statuer sans débat. Quand le motif du comité secret a cessé, le président consulte la chambre sur la reprise de la séance publique (Règl. chamiu'e, art. 54)

Depuis 1875 jusqu'à 191 > ni la chambre ni le sénat ne s'étaient constitués en comité secret. Dans le courant de l'année 1915 la question d'un comité secret, dans lequel serait disculées les interpellations sur la situation militaire et diplomatique, l'ut très vivement agitée au parlement et dans la presse. Enfin, au printemps de 1916, la chambre et le sénat se sont constitués en comité secret pour discuter ces interpellations. Du IG au 22 juin 1916 la chambre a tenu sept séances secrètes .suivies d'un vote de confiance au ministère Briand émis en séance publique. Du 28 au 7 décembre 1916 la chambre, a tenu dix séances secrètes suivies encore d'u» vole de confiance au ministère Briand. Le 26 janvier 1917, nouveau comité secret pour discuter les interpellations sur les affaires de Grèce et le 28, nouveau vote de confiance au ministère Briand. Le 14 mars 1917 la chambre se constituait encore en comité secret pour discuter une interpellation sur 1 aéronautique militaire. A la suite d'un incident à la séance publique suivant le comité secret, le général Lyautey, ministre de la guerre donnait sa démission, ce qui a entraîné la chute du ministère Briand. Du 29 juin au 6 juillet 1917 la chambre a tenu encore sept séances en comité secret pour discuter des interpellations sur la situation mililaire; dans la séance publique du 7 juillet elle votait un ordre du jour de confiance au ministère Ribot.

Du 4 au 9 juillet 1916 le sénat a tenu six séances en comité secret pour discuter comme la chambre les interpellations relatives à la guerre. En séance publique le 9 juillet il votait un ordre du jour de confiance au ministère Briand. Du 19 au 23 décembre 1916 le sénat tenait encore cinq séances en comité secret pour discuter toujours (les interpellations relatives à la guerre et encore en séance publique il votait la confiance au ministère Briand.

On voit que les chambres ont considéré comme une règle constante qu'elles ne devaient pas voler en séance secrète et que, si les discussions, dans l'intérêt du pays, pouvaient avoir lieu en comité secret, les votesetlesexplications de vote devaient toujours avoir lieu en séance publique.

Lieu des séances. — Chaque chambre détermine le lieu de ses séances. Puisque chaque chambre est maîtresse de prendre toutes les mesures qu'elle croit nécessaires pour sa sécurité, elle doit pouvoir déterminer librement le lieu de ses séances. Cependant elle ne peut les tenir qu'à Paris; mais, dans Paris, elle peut les tenir oîi elle le juge convenable. La règle est formulée à cet égard, dans des termes très clairs, par l'art. 2 de la loi du 22 juillet 1879 : « Le palais du Luxembourg et le palais Bourbon sont afTeclés : le premier au service du sénat; le second à celui de la chambre des députés. Néanmoins, chacune des deux chambres demeure maîtresse de désigner, dans la ville de Paris, le palais qu'elle veut occuper ». L'art, l'''" de celle loi décide que le siège du pouvoir exécutif et des ■deux chambres est à Paris. Il ne peut appartenir à une chambre seule de modifier cette règle et de décider qu'elle siégera dans une autre ville que Paris. Mais, dans Paris, elle peut siéger où elle veut.

A cela cependant il y a une exceplion. Lorsque le sénal est constitué en haute cour de justice, conformément à l'arl. 9 de la loi const. du 24 lévrier 1875 et à l'art. 12 de la loi const. du 16 juillet 1875, il désigne lui-même non seulement le local où il entend tenir ses séances, mais aussi la ville, qui peut être autre que Paris. Le législateur a pensé qu'en pareil cas il pourrait être nécessaire pour la sécurité de la haute cour de justice qu'elle tînt ses séances ailleurs qu'à Paris et il lui laisse le soin d'apprécier elle-même ce point.

Date des séances. — Pendant la durée de la session, chaque chambre est absolument libre de déterminer comme elle l'entend le jour, l'heure et la durée de ses séances. Les sessions des deux chambres sont absolument identiques (L. const. IG juillet 187o, art. 1, !:;2); mais les séances peuvent être n.xées à des jours difïérents pour les deux chambres, qui peuvent ainsi se donner des congés différents.

Ordre du jour. — En vertu de ces mêmes textes, les chambres fixent leur ordre du jour, c'est-à-dire les objets sur lesquels portera la discussion d'une séance