ATTRIBUTIONS DE CONTROLE

chant à leur service. C'est une obligation qui dérive de leur fonction même. Le fonctionnaire quel qu'il soit, qui refuse de comparaître devant une commission d'enquête parlementaire ou qui, ayant comparu, refuse d'y déposer, commet certainement une faute disciplinaire, qui pourra être punie conformément aux lois et règlements s'appliquant à sa fonction.

.\u contraire les simples particuliers ne sont point tenus de comparaître et de témoignei- devant une commission d'enquête parlenientaire. Citer un témoin, le contraindre à venir déposer est un acte rentrant dans la compétence de magistrats et de juridictions déterminés par la loi. Une commission d'enquête n'a pas le pouvoir do se substituer à ces magistrats ou juridictions.

Cependant une loi du 23 mars 1914, votée après de violents incidents parlementaires, provoqués par une afïaire financière (l'affaire Roclietle) qui à l'époque fit grand bruit, permet à la chambre qui nomme une commission d'enquête de lui donner des pouvoirs analogues à ceux appartenant à une juridiction d'instruction.

Quand la chambre, qui a nommé une commission d'enquête, lui a donné expressément ces pouvoirs, toute personne citée comme témoin est tenue de déférera la citation qui lui est délivrée par un huissier ou par un agent de la force publique, à la requête du président de la commission. Le témoin défaillant est puni d'une amende de 100 à 1.000 francs et en outre il peut être, sur les réquisitions de la commission, l'objet d'un mandat d'amener délivré par le procureur de la République. Le refus de prestation de serment est puni de la même peine et le faux serment tombe sous l'application de l'art. 363 du code pénal; le coupable de subornation de témoins est puni de la même peine que le faux témoin. Les procès-verbaux constatant ces infractions sont transmis au garde des sceaux à toutes fins utiles (L. 23 mars 19iij.

Il importe de noter que ces pouvoirs n'appartiennent aux commissions d'enquête que lorsqu'ils leur ont été expressément conférés par la chambre qui les nomme. Même ainsi réduites, les dispositions de cette loi cadrent assez mal avec le principe de la séparation des chambres et de Tordre judiciaire.

Commissions de contrôle et de surveillance. — l^es chambres peuvent aussi nommer des commissions chargées spécialement de contrôler et de surveiller le fonctionnement de tel ou tel service. C'est la conséquence naturelle de leurs pouvoirs de contrôle. Mais il est évident qu'une pareille pratique est susceptible de présenter certains inconvénients parce que l'intervention des commissaires ainsi nommés peut entraver ou du moins gêner l'action gouvernementale. C'est une question de mesure pour la solution de laquelle on ne peut formuler aucune règle générale. Elle doit être résolue en fait par un accord du gouvernement et de la chambre qui nomme la commission, le gouvernement devant conserver sa liberté d'aclion tout en facilitant aux commissaires l'accomplissement de leur mission et ceux-ci devant s'abstenir d'une intervention active et se borner à leur rôle de contrôleurs et de surveillants.

Du contrôle parlementaire pendant la guerre. — Depuis l'ouverture des hostilités cette question des pouvoirs de contrôle des chambres a donné lieu à beaucoup de discussions. Dès le commencement de l'année 1915 la chambre des députés et le sénat ont souvent invoqué leurs pouvoirs de contrôle, prétendant l'exercer non seulement sur les services de l'intérieur, mais encore sur l'action diplomatique du gouvernement et aussi sur la direction générale des opérations militaires. Des groupes importants de la chambre demandaient que les interpellations sur les affaires diplomatiques et militaires fussent discutées en comité secret. Pendant toute l'année 1915 et les premiers mois de l'année 1916 le gouvernement s'y

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opposa. Il répondait qu'il y aurait de graves inconvénients à discuter en séance plénière, même en comilé secret, des interpellations touchant la situation diplomatique et la conduite des opérations militaires, qu'il ne contestait point les pouvoirs de contrôle du parlement, qu'il demandait même au parlement de les exercer, mais fiu'il les exerçait bien plus utilement par l'intermédiaire des grandes commissions parlementaires de l'armée, des finances, des affaires étrangères, que par des discussions en séance générale.

Finalement, le gouvernement a été obligé de céder; il a accepté de discuter en comité secret toutes les interpellations à lui adressées relatives à la guerre (Cf. § 101).

A la suite des séances tenues en comité secret du 14 au 22 juin 1916, la chambre a voté le 22 juin un ordre du jour de confiance au ministère Biiand, dont deux paragraphes sont ainsi conçus : « ... Tout en s'abstenant strictement d'intervenir dans la conception, la direction ou l'exécution des opérations nriililaires, la chambre entend veiller à ce que, en vue de ces opérations, la préparation des moyens offensifs et dépensifs, industriels et militaires, soit poussée avec un soin, une activité et une prévoyance correspondant à l'héroïsme des soldats de la République... Elle décide d'instituer et d'organiser une délégation directe qui exercera, avec le concours du gouvernement, le contrôle effectif et sur place de tous les services ayant la mission de pourvoir aux besoins de l'armée ».

En prenant une pareille décision, la chambre n'excédait aucunement la limite de ses pouvoirs constitutionnels.

Dans la séance du 9 juillet 1916, le sénat affirma aussi nettement ses pouvoirs généraux de contrôle. Dans l'ordre du jour de confiance voté à cette date, il était dit : « Le sénat compte sur le gouvernement pour prendre avec la collaboration des chambres et des grandes commissions parlementaires, dont le

contrôle permanent est indispensable, toutes les mesures d'organisation et daction qui rapprocheront l'heure de la victoire ».

Quand la chambre voulut instituer la délégation directe de contrôle qu'elle avait instituée par son ordre du jour du 22 juin 1916, elle se trouva en présence de très grosses difficultés. Après de très longues et de très vives discussions, elle finit par adopter un système de contrôle qui impliquait au fond l'abandon de la délégation spéciale. Elle votait en effet le 27 juillet \^)ï(\, sur la proposition de M. Charles Chaumet, la résolution suivante : « La chambre délègue à ses grandes commissions les pouvoirs nécessaires pour exercer le contrôle effectif et sur place dans le cadre de leurs allribulions et dans les conditions prévues par l'ordre du jour du 22 juin. Le gouvernement est invité à faire assurer aux délégués au contrôle le libre et complet exercice de leur mandat ainsi que toutes les facilités nécessaires à son exécution. Les délégués rendent compte par écrit de chacune de leur mission aux commissions compétentes, qui transmettent le compte rendu au gouvernement et en saisissent la chambre par des rapports d'ensemble au moins une fois par trimestre » (Séance de la chambre, 27 juillet 1916).

Etendue et sanction du contrôle parlementaire. — -La sanction du contrôle parlementaire réside essentiellement dans la responsabilité des ministres, qui peut être politique, pénale et civile. Cf. §§ 121 et 122.

Le texte essentiel des lois constitutionnelles concernant la responsabilité des ministres est l'art. 6, i> 1^' de la loi const. du 25 février 1875 ainsi conçu : « Les ministres sont solidairement responsables devant les chambres de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels ». Ce texte détermine en même temps d'une manière très nette l'étendue des pouvoirs de contrôle.

Les chambres peuvent contrôler la politique gêné-

§ 104. — ATTRIBUTIONS DE CO^TKOLE 45o

raie du gouvernement. Il est d'ailleurs difficile de définir ce qu'on appelle ainsi. Tout ce que l'on peut dire, c'est que chaque chambre est appelée à dire si elle approuve ou désapprouve l'objectif qui dirige l'ensemble des actes du gouvernement, aussi bien à l'intérieur du pays que dans ses relations extérieures. Cette politique générale peut d'ailleurs apparaître à l'occasion d'un acte tout individuel, par e.xemple la nomination ou la révocation d'un préfet ou d'un ambassadeur, une négociation engagée avec un pays étranger sur un point particulier. Cet acte tout individuel peut cependant révéler les tendances générales qui inspirent le gouvernement et k l'occasion d'un pareil acte les chambres peuvent être amenées à se prononcer sur l'ensemble de la politique gouvernementale.

Quand le contrôle s'exerce sur la politique générale du gouvernement, la sanction est la responsabilité politique et solidaire du cabinet tout entier. Si la chambre désapprouve cette politique, soit expressément, soit implicitement, à l'occasion d'une proposition ou d'un acte particulier révélant cette politique, le ministère lout entier doit se retirer et non pas seulement le ou les ministres plus spécialement visés par le vole de la chambre.

Le point de savoir si le vote de la chambre implique un désaveu de la politique générale du gouvernement est une question de fait. Depuis quelques années il est de règle que le ministère ne doit se retirer en entier que lorsque, avant le vote, le président du conseil a posé la question de confiance. C'est une pratique parlementaire; mais ce n'est point une règle constitutionnelle. Aussi, bien que la question de confiance n'ait pas été posée, il peut arriver que les choses se soient passées de telle manière qu'on puisse se demander si l'intention de la chambre n'a pas été de condamner la politique générale du gouvernement. Il appartiendrait alors au président de la République,

4r»6 ÏHOISIÈMK PAIVriE. — CHAPITRE II

poliliqueiuenl irresponsable el placé au-dessus des partis, d'apprécier la siluation et de demander au ministère sa démission collective s'il estimait qu'il a perdu la confiance des chambres ou de l'une d'elles.

Le contrôle du gouvernemeni, aux termes mêmes de l'art. G, i^ 1" précité de la loi const. du iJ.j féviier 1H7.J, peut s'exercer sur les actes personnels de chacun des ministres et certainement en conséquence sur le fonctionnement de tous les services publics lelevanl de chaque ministère. Chaque ministre est le chef responsable de tous les services publics ressortissant a son département; il doit leur donner la direction générale; il doit par ses ordres et ses instructions en assurer le bon fonctionnement, et cela sous la sanction de sa responsabilité personnelle devant les chambres.

La responsabilité des ministres est alors individuelle. Si les actes reprochés aux ministres sont des infractions ou ont occasionné un préjudice à l'Etat ou à un particulier, la responsabilité pénale ou la responsabilité civile peuvent être mises en jeu (Cf. § 122). Dans le cas contraire, la sanction du contrôle parlementaire consiste seulement dans l'obligation i)Our le ministre de se retirer quand il est spécialement visé par le vote de l'une des chambres.

Cette responsabilité individuelle des ministres se distingue ainsi bien nettement, d'une part de la responsabilité politique et solidaire du cabinet, etdaulre part de la responsabilité pénale ou civile de chaque ministre. On pourrait l'appeler la responsabilité administralive.

On a quelquefois prétendu que cette responsabilité individuelle administrative des ministres n'existait pas constitutionnellement, qu'il n'y avait pas de place pour une responsabilité ministérielle entre la responsabilité politique et solidaire et la responsabilité pénale ou civile. Cette opinion n'est pas soutenable devant les termes de l'art. 0, J^ 1" de la loi const. du

i5 lOi-. — ATTRIBUTIONS DE CONTRÔLE 4Î)T

'2") février 1875, qui déclare expressément les ministres responsables individuellemenl devant les chambres de leurs actes personnels, et qui certainement ne vise par ces termes ni la responsabilité pénale, ni la responsabilité civile, puisque, on le verra plus loin, ce n'est qu'indirectement et partiellement que la responsabilité pénale et la responsabilité civile s'exercent devant les chambres.

L'art. 6, i5 1" de la loi const. du 25 février 1875 consacre ainsi formellement le pouvoir des chambres de contrôler directement le fonctionnement de tous les services publics; et leur intervention active pour la surveillance de ces services, soit en temps de paix, soit en temps de guerre, est de tout point constitutionnelle.

Les pouvoirs de conlrôle des deux chambres sont identiques et ont la même sanction. — f^a chambre et le sénat ont exactement les mêmes pouvoirs de contrôle et ils sexercentde la même manière devant l'une et l'autre assemblées.

Mais on a parfois soutenu que si les deux chambres avaient les mêmes pouvoirs de contiôle, ces pouvoirs n'avaient pas la même sanction au sénat qu'à la chambre des députés. On a dit : les ministres sont obligés de se retirer devant un vole de défiance de la chambre des députés; ils ne le sont pas devant un vote du sénat; malgré ce vote, ils peuvent conslilutionnellemenl garder le pouvoir; la chambre seule peut renverser un ministère, le sénat ne le peut pas.

En ce sens Ksmein, Droit constitntionnet, G<' édit., 1914, p. 811 et suiv.

M. Esmein développe longuement cette opinion. Son principal argument consiste à dire que les auteurs de la constitution de 1875 ont voulu transporter en France le système parlementaire anglais, que la chambre haute anglaise, la chambre des lords, ne peut pas renverser un ministère, que la chambre haute française, le sénat, ne peut pas avoir plus de droit.

L'argument est sans valeur, parce que si l'Angleterre est le premier pays européen qui ait pratiqué le régime parlementaire et si sa constitution coutumière a sur certains points servi de modèle à la France, cependant notre constitution se suffit à elle-uiême. D'autre part, le sénat français est éleclif à la difTérence de la chambre des lords et, si Ton comprend qu'une chambre nommée par le monarque ne puisse pas renverser le cabinet, on ne voit pas pourquoi une chambre élue au sufTi-age universel, même à deux degrés, comme le sénat français, ne le pourrait pas.

D'autre pari, l'art. 0, 5; l" de la loi const. du 25 février 1875 ne dit pas : les ministres sont responsables devant la chambre des députés, mais bien : les ministres sont responsables devant les chambres. La portée de cette formule ne peut être douteuse quand on sait que l'idée dominante dans l'esprit de la majorité de l'assemblée nationale, constamment exprimée au cours des discussions constitutionnelles, était celle de l'égalité absolue des deux chambres.

Un autre argument de M. Esmein consiste à dire : il y a correspondance entre le caractère dissoluble d'une assemblée et son pouvoir de renverser un ministère. La chambre des députés peut être dissoute par le gouvernement, elle peut renverser les ministres; le sénat ne peut être dissous, il ne peut pas renverser les ministres. Théoriquement, ce raisonnement est soutenable; mais il est en contradiction absolue avec l'idée qui a inspiré nos lois constitutionnelles. Si elles ont décidé que le sénat ne pourrait être dissous et que le président de la République ne pourrait dissoudre la chambre qu'avec le concours du sénat, ce n'est point pour que le sénat ait moins de pouvoirs que la chambre, bien au contraire; c'est pour que, au cas de conflit, le sénnt ait lu prépondérance. Dès lors, c'est méconnaître l'idée essentielle qui a inspiré notre constitution que de prétendre que les pouvoirs de contrôle du sénat sur le ministère n'auraient pas pour

§ 103. — ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES tT ADMINISTRATIVES 459

sanction l'obligation pour les ministres de se retirer au cas de désaccord.

D'ailleurs, aujourd'hui, l'opinion de M. Esinein est généralement abandonnée en théorie. Et en pratique il ne fait pas de doute que le sénat puisse constitutionnellement, tout comme la chambre, renverser le cabinet. Les présidents du conseil ont souvent posé la question de confiance devant le sénat, notamment M. Briand dans la séance du 18 mars 191.3; le même jour, le ministère se retirait après le vote par le sénat de l'amendement Peytral repoussant le principe de la représentation proportionnelle.

105. Attributions législatives et administratives. — Nous voulons désigner par là tous les actes soit de la fonction législative, soit de la fonction administrative, comprises a» ;j02H/ de vue matériel, faits par les chambres en la forme législative : établissement d'un dispositif identique volé séparément dans chaque chambre et promulgué par le président de la République. Tout acte ainsi fait par les chambres a le même caractère formel, quelle que soit sa nature intrinsèque. Qu'il soit au fond un acte législatif ou un acte administratif, aucun recours contentieux n'est possible contre lui devant une juridiction quelconque.

Cependant, il importe de faire la distinction et d'affirmer que, lorsque le parlement fait un acte administratif, il est lié comme tout administrateur par la loi qu'il ne peut violer. Il faut ajouter que les actes administratifs faits en forme de loi, précisément parce que malgré cette forme ils sont des actes administratifs, ne peuvent être interprétés que par les Iribunau.x administratifs et non par les tribunaux judiciaires, et cela par application du principe de la séparation des autorités judiciaire et administrative (Cons. d'Etat, 7 août 1885).

E'art. 1, § 1 de la loi constitutionnelle du 23 février 1873 porte : « Le pouvoir législatif s'exerce par deux

assemblées : la chambre des députés et le sénat ». De ce texte il ne faut pas conclure que la loi au sens matériel ne peut jamais résulter que d'un vote de la chambre des députés et du sénat. Ce texte signifie seulement qu'un acte n'a le caractère et la force de loi formelle que lorsqu'il émane d'un vole de la chambre et du sénat, et d'autre part que tout acte, volé par la chambre et le sénat, quel que soil son caractère intrinsèque, possède le caractère et la force d'une loi formelle.

Ce texte laisse aussi parfaitement intact le domaine du pouvoir réglementaire, c'est-à-dire du pouvoir appartenant à certaines autorités autres que le parlement d'édicter des dispositions par voie générale, ayant par suite le caractère de loi au point de vue matériel. Ce sont tous les règlements dont on ci'oit avoir démontré que ce sont des lois au sens matériel (Cf. § 34). Dans quels cas des lois au sens matériel peuvent-elles être faites autrement que par le parlement? C'est la question si délicate et si complexe du domaine du pouvoir réglementaire.

Pour les autorités administratives proprement dites, ce domaine est déterminé d'une manière restrictive par la loi. Mais il nen est pas de même pour le président de la République. Celui-ci fait beaucoup de règlements et de très importants; il y a tout un domaine législatif qui échappe au parlement. Se posent ainsi deux questions : 1" Quel est le domaine législatif du parlement, ou, sous une autre forme, quand un acte de sa nature interne législatif doit-il être fait par le parlement? 2° Quel est le domaine législatif du président de la République? Quelle est l'étendue de son pouvoir réglementaire? Quand un acte de sa nature interne législatif peut-il être fait par le président de la République? Deux questions que l'on formule parfois ainsi : quel est le domaine respectif des matières législatives el des matières réglementaires? C'est un point qui sera spécialement étudié aux §j; 115 et 110.