ATTRIBUTIONS LÉGISLATIVES ET ADMIMSTRATIVES

comme l'exige la loi de 1878, la durée de l'état de siège. Dans les circonstances où l'état de siège était établi, il était difficile de fixer sa durée. La loi du 5 août 191-4 porte que l'état de siège est maintenu sur tout le territoire de la France et de l'Algérie pendant toute la durée de la guerre, «que le gouvernement, par décret en conseil des ministres, pourra le lever et le rétablir sur tout ou partie du territoire.

Il y a certains autres actes pour lesquels le législateur a expressément exigé l'intervention du parlement et qui paraissent bien être des actes de nature matérielle administrative, mais qui présentent une importance exceptionnelle et surtout qui touchent, au moins indirectement, à la propriété des citoyens dont ils peuvent augmenter les charges. C'est en premier lieu la déclaration cVulililé publique, acte très important, puisque c'est la condition indispensable d'une expropriation (L. 27 juillet 1870).

Le parlement vote les emprunts d'Etat et les conversions. Il statue sur certaines modifications apportées aux circonscriptions administratives (L. 5 avril 1884, art. 6), sur l'aliénation des forêts de l'Etat et des immeubles domaniaux dont la valeur dépasse un million (Ll^. 22 novembre-1""" décembre 1790, P"" juin 1864).

Avant les lois des 12 juillet 1898 et 7 avril 1902, les conseils généraux et les conseils municipaux ne pouvaient voter certaines contributions extraordinaires, certains emprunts qu'avec l'autorisation donnée par le parlement en forme de loi. Aujourd'hui cette autorisation est donnée par un décret en conseil d'Etat. Mais ni la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux, ni la loi du 5 avril 1884 sur les conseils municipaux, ni les lois qui les modifient, ne s'appliquent au département de la Seine et à la ville de Paris. L'autorisation du parlement reste donc nécessaire pour les emprunts et les contributions extraordinaires intéressant ces deux unités administratives.

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Pour les allributions diplomatiques des chambres, voyez ^ 117 : attributions diplomatiques du président de la République.

106. Attributions financières. — On désigne sous ce nom des attribiilions qui ont, au point de vue malériel, un caractère complexe et variable, mais qui ont toutes ce caractère commun qu'elles se rapportent au patrimoine financier et qu'elles sont, parmi les attributions des chambres, particulièrement importantes.

Les principes de notre droit public actuel sont les suivants :

1° l'impôt ne peut être voté que par la nation ou ses représentants (Décl. des droits de 1789, art. 13 et 14; Const. 1791, tif. III, chap. m, sect. i, art. 1, n°3);

S'* l'impôt ne peut être voté que pour un an (Const. 1791, tit. V, art. 1 ; an lil, art. 302; 1848, art. 17);

3" aucunes dépenses publiques ne peuvent être faites sans le consentement des représentants de la nation (Const. 1791, tit. III, chap. m, sect. i, art. 1, n" 2);

4° chaque année, avec le concours du gouvernement, les représentants de la nation doivent établir pour l'année qui commence un état des dépenses permises et des receltes autorisées; c'est le budget annuel ; le mot ne se trouve pas dans la constitution de 1791; mais le principe est formulé par l'art. 7 de la section iv du chapitre ii et par l'art. 1 de la section i du chapitre m du titre III de la constitution de 1791;

5° les représentants de la nation ont le droit de vérifier l'emploi, par les ministres, des deniers de l'Etat et d'exiger que ceux-ci en rendent compte (Const. 1791, tit. III, chap. ii, sect. iv, art. 7 ; chap. m, sect. I, art. 1, n" 4 et tit. V, art. 3);

6° les corps administratifs locaux décentralisés ne peuvent établir des contributions extraordinaires locales que sous le contrôle des représentants de la nation (Const. 1791, lit. V, art, 4).

Ces diverses règles ont été reproduites dans la plupart de nos constitutions. Elles ne l'ont point été dans

§ 106. — ATTRIBUTIONS FINANCIÈRES 4Gj

nos lois const. de 1875, qui, on le sait, ne contiennent aucune disposition de principe. Elles n'en existent pas moins encore aujourd'hui, et avec le caractère constitutionnel, soil qu'on admette que la Déclaration des droits de 17S9 est encore aujourd'hui en vigueur et qu'elles y sont expressément ou implicitement contenues, soit qu'on y voie des règles constitutionnelles coutumières. Le parlement qui voterait un impôt pour plus d'un an, ou le budget des dépenses ou simplement une partie des dépenses pour une durée supérieure à un an, ferait un acte inconstitutionnel. Il ne peut y avoir de doute sur ce point.

Plusieurs textes non constitutionnels formulent d'ailleurs expressément le principe du vote et de l'annalité de l'impôt et des dépenses. La disposition de l'art. 135 de la loi du 25 mars 1817, qui est reproduite chaque année dans le dernier article de la loi de finances, porte que nul impôt, nulle taxe ne peuvent être perçus que s'ils ont été établis par la loi. A l'art. 9, § 1 de la loi du 15 mars 1852, il est dit : « Aucune dépense ne pourra être ordonnée ni liquidée sans qu'un crédit préalable ait été ouvert par une loi ». Rlnfin l'art. I de la loi du 14 décembre 1879 porte : « Il ne peut être accordé de crédit qu'en vertu d'uno loi ».

Le vote d'une loi établissant et réglementant un impôt ne soulève aucune difficulté particulière. Il faut appliquer les règles générales s'appliquant k toutes les lois, sauf bien entendu cette réserve que cette loi doit être discutée en premier lieu à la chambre, et que l'initiative n'en peut pas venir du sénat (L. const. 24 février 1875, art. 8, § 2).

Rien de particulier à dire non plus du vote des lois ouvrant un crédit isolé ou autorisant un emprunt, une conversion d'emprunt, auxquelles s'applique encore la règle de l'initiative et de la priorité réservées à la chambre. Les lois ouvrant des crédits isolés et les lois d'emprunt sont des lois simplement formelles et non

i66 raoïsiÈME partie. — c.japitre h

des lois matérielles. Les premières sont dos actes individuels qui sont la condition delà validité de Tordonnancemenl que fera le ministre. Il va sans dire que quoique ces diverses lois soient des actes administratifs, elles ne sont susceptibles d'aucun recours contentieux, puisqu'elles émanent du parlement et que le droit français n'admet pas encore les recours contentieux contre les actes du parlement.

Le fjiidgel. — On désigne par ce mot un acte très complexe, et qui, depuis quelques années surtout, contient des dispositions de nature et d'ordre très divers. L'art. 5 du décret du 31 mai 1802 sur la comptabilité définit le budget : Facle par lequel sont prévues et autorisées les recettes et les dépenses annuelles de l'Elat ou des autres services que les lois assujettissent aux mêmes règles. Le budget est en principe cela; mais le budget de l'Etat comprend en fait bien d'autres choses.

Tout budget comprend essentiellement deux parties : l'une oîi sont énumérés les impôts et revenus autorisés, et l'autre où sont fixés les dépenses que le gouvernement est autorisé à faire, ou, sous une autre forme, les crédits qui lui sont ouverts.

Impôts et revenus aulorisés. — Chaque année, ils doivent être indiqués d'une façon parliculière ; s'ils ne l'étaient pas, ils ne pourraient pas être perçus; cela en vertu du principe déjà indiqué de l'annalilé de l'impôt.

Dépenses autorisées. — L'art. I de la loi générale de finances fixe le montant total des crédits qui sont ouverts aux ministres pour les dépenses du budget général de l'exercice.

Les chambres examinent séparément les dépenses afférentes ù chaque ministère. Pour chaque ministère, les dépenses sont divisées en chapitres et les chambres votent séparément chaque chapitre.

Les chambres votent les dépenses avant de voter les recettes. Elles procèdent à l'inverse du particulier qui

.5 100. — AIÏRIHLTIONS FI.XAiNClÈRES 467

veut établir son budget et qui subordonne ses dépenses à ses recettes. L'Etat au contraire détermine d'abord ses dépenses et ensuite établit ses recettes. Ce procédé n'est point illogique. L'Etat a des obligations qui s'imposent rigoureusement à lui. 11 importe donc de déterminer d'abord les dépenses qu'implique l'accomplissement de ces obligations. D'autre part, l'Etat étant détenteur de la force et tirant la plus grande partie de ses ressources de l'impôt, c'est-à-dire de la contribution qu'il impose par la force à ses sujets, il peut théoriquement augmenter ses recettes à volonté. Nous disons théoriquement, car il arrive en fait un point que l'Etat ne peut pas dépasser, un moment où la matière imposable devient incompressible, c'est-àdiie un moment où le contribuable refusera de payer et où le gouvernement sera impuissant h l'y contraindre. Il appartient au parlement de mesurer les dépenses de l'Etat de façon à ne pas atteindre le point à^incompressibililt^ de la matière imposable, et même de ne pas trop s'en rapprocher. Autrement il se produit une gène, une tension dans la vie économique du pays qui peut avoir de graves conséquences.

Les dépenses sont votées annuelleinenl par le parlement, comme les receltes. Le parlement ne pourrait point voter le budget pour plusieurs années, ni même attribuer pour un service déterminé un crédit qui s'étendrait sur plusieurs exercices. Toute décision du parlement qui ferait cela serait, à notre avis, inconstitutionnelle.

Droits du sénat et de la chambre. — Le budget est voté en la forme de loi, c'est-à-dire par les deux chambres; et il n'est voté que lorsqu'un texte identique a été admis. On a montré plus haut les droits particuliers de la chambre, au point de vue de la priorité et de l'initiative, § 100. Cette réserve faite, les droits du sénat et de la chambre pour le vote du budget sont absolument égaux, tant au point de vue des recettes qu'au point de vue des dépenses. Il a été bien souvent

408 TROlSlÈ.Mli: l'ARlIE. — ClIAl'lTRE II

affirmé pendant la discussion des lois cont>Lilulionnelles de 1875 qu'en principe les deux chambres avaient des pouvoirs égaux. Qu'on n'oublie pas aussi que le sénat français est issu du suffrage universel s'exerçaiit à plusieurs degrés, mais du suffrage universel. Par conséquent, le sénat ne peut Jamais être contraint d'accepter, par exemple, le chiffre des dépenses volé par la cliambre, ni d'accepter même une suppression de dépenses qui serait votée par la chambre, ni d'accepter l'établissement ou la suppression d'une recette qui seraient votés par la chambre. Le budget devra donc faire indéfiniment la navette entre la chambre et le sénat jusqu'à ce que l'accord soil établi et il n'y a pas de raison pour que Tune des chambres cède plutôt que l'autre. En fait, il intervient le plus souvent entre la chambre et le sénat une transaction dont le ministre des finances est comme le négociateur.

Depuis plusieurs années le parlement avait pris l'habitude d'insérer dans la loi du budget ou loi de finances des dispositions tout à l'ail étrangères aux questions financières. Le législateur s'est interdit à lui-même ce procédé incorrect ; il a décidé en Wil-i « qu'il ne peut être introduit dans la loi de finances que des dispositions visant directement les recettes ou les dépenses, à l'exclusion de toutes autres questions » (L. fin. 30 juillet lUi3, art. 105).

D'autre part la chambre a introduit dans son règlement certaines dispositions destinées à hâter le vote du budget :

1° Aucun projet de résolution, aucune motion, aucun ordre du jour motivé ne peuvent être déposés au cours de la discussion du budget; aucune interpellation ne peut être jointe à la discussion du budget (Règl. chambre, art. 102, § 2 et 112, § 6).

2" Les chapitres des différents budgets, dont la modification n'est pas demandée soit par le gouvernement, soit par la commission du budget, soit par un amendement régulièrement déposé, ne peuvent être l'objet que d'un débat sommaire. Chaque orateur ne peut être entendu que pendant un quart d'heure et ne peut parler qu'une fois, sauf exercice du droit de réponse aux ministres ou aux rapporteurs (Régi, chambre, art. 103).

Du refus du budget. — Le droit du parlement de refuser l'impôt n'est pas contestable. L'impôt n'est établi que pour un an; chaque année il est établi par une loi véritable. Les dispositions des lois financières annuelles qui établissent limpôt sont des actes légis-